Voto agli immigrati. La questione alla Corte Costituzionale

N.   83   RICORSO PER LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE 12 agosto 2004. 

  Ricorso per questione di legittimita’ costituzionale depositato in cancelleria il 12 agosto 2004 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Statuto regionale – Regione Toscana – Previsione della promozione del diritto di voto agli immigrati – Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri – Denunciata violazione del principio di riserva ai cittadini dell’elettorato attivo – Violazione della sfera di competenza statale in materia elettorale – Indebita limitazione dei poteri d’iniziativa legislativa del Consiglio regionale. – Statuto Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, art. 3, comma 6. – Costituzione, artt. 48, 117, comma secondo, lett. f) e p), e 121. Statuto regionale – Regione Toscana – Famiglia – Previsione della tutela e valorizzazione della famiglia fondata sul matrimonio e del riconoscimento delle altre forme di convivenza – Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri – Denunciata violazione del limite dell’«armonia» con la costituzione degli statuti regionali – Violazione dei principi fondamentali – Lesione del principio di unita’ – Violazione del principio di uguaglianza – Lesione del principio di tutela della famiglia fondata sul matrimonio. – Statuto Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, art. 4, comma 1, lett. h). – Costituzione, artt. 2, 3, 5, 29 e 123. Statuto Regionale – Regione Toscana – Previsione quali finalita’ prioritarie della Regione, tra le altre, del rispetto dell’equilibrio ecologico, della tutela dell’ambiente e del patrimonio naturale, della conservazione delle biodiversita’, della formazione della cultura, del rispetto degli animali, della tutela e valorizzazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico – Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri – Denunciata violazione della sfera di competenza statale in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali – Violazione del principio della spettanza allo Stato della disciplina di forme d’intesa e coordinamento in materia di beni culturali. – Statuto Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, art. 4, lett. l) e m). – Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. s), e 118, comma terzo. Statuto regionale – Regione Toscana – Previsione della: a) valorizzazione dello sviluppo economico e di un contesto favorevole alla competitivita’ delle imprese, basato sull’innovazione e la formazione, nel rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilita’ dell’ambiente; b) valorizzazione della liberta’ d’iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della responsabilita’ delle imprese; c) promozione della cooperazione come strumento di democrazia economica e di sviluppo sociale – Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri – Denunciata violazione della sfera di competenza statale in materia di tutela della concorrenza e di ordinamento civile. – Statuto Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, art. 4, comma 1, lett. n), o) e p). – Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e), e l). Statuto regionale – Regione Toscana – Previsione dell’approvazione del programma di governo entro dieci giorni dalla sua illustrazione – Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri – Denunciata irragionevole e contraddittoria previsione, tra Presidente e Consiglio regionale, di un rapporto diverso da quello che consegue all’elezione a suffragio universale e diretto del vertice dell’esecutivo. – Statuto Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, art. 32, comma 2. – Costituzione, artt. 3 e 122, comma quinto. Statuto regionale – Regione Toscana – Diritto di accesso ai documenti della Regione senza obbligo di motivazione – Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri – Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. – Statuto Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, art. 54, comma 1. – Costituzione, art. 97. Statuto regionale – Regione Toscana – Atti amministrativi meramente esecutivi – Obbligo di motivazione – Esclusione – Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri – Denunciata violazione del principio di uguaglianza per la diversa disciplina, su base regionale, di identiche situazioni – Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale. – Statuto Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, art. 54, comma 3. – Costituzione, artt. 3, 24 e 113. Statuto regionale – Regione Toscana – Previsione della disciplina con legge regionale dei tributi, limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, salva la potesta’ degli enti locali di istituirli – Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri – Denunciato superamento dei limiti dell’autonomia tributaria regionale, con apparente esclusione, tra l’altro, dell’autonomia tributaria degli enti locali. – Statuto Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, art. 64, comma 2. – Costituzione, art. 119. Statuto regionale – Regione Toscana – Previsione della partecipazione del consiglio e del governo regionale «nei modi previsti della legge», alla formazione ed attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale – Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri – Denunciata violazione della sfera di competenza statale per l’apparente riferimento alla legge regionale, anziche’ a quella statale per la disciplina della partecipazione delle Regioni agli atti predetti. – Statuto Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, art. 70, comma 1. – Costituzione, art. 127, quinto comma. Statuto regionale – Regione Toscana – Referendum abrogativo di legge o regolamento regionale – Previsione dell’approvazione in caso di partecipazione alla votazione della maggioranza dei votanti nelle ultime elezioni regionali e di conseguimento della maggioranza dei voti validamente espressi – Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri – Denunciata irragionevolezza per il riferimento, ai fini della validita’ del referendum, non alla consistenza effettiva del corpo elettorale, bensi’ ad un dato casuale e contingente, privo di qualsiasi significativita’ – Violazione del principio costituzionale che impone per la validita’ del referendum la maggioranza degli aventi diritto. – Statuto Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e in seconda deliberazione il 19 luglio 2004, art. 75, comma 4. – Costituzione, art. 75. (GU n. 38 del 29-9-2004)  Ricorso  del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato

e  difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in

Roma,  via  dei  Portoghesi n. 12, e’ domiciliato nei confronti della

Regione Toscana, in persona del presidente della giunta regionale per

la  dichiarazione  di illegittimita’ costituzionale degli articoli 3,

comma  6; 4, comma 1 lettere h), l), m), n), o), p); 32, comma 2; 54,

comma  1  e  3;  63,  comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4,

dello Statuto della Regione Toscana, approvato in prima deliberazione

il  6  maggio  2004  ed  in  seconda  deliberazione il 19 luglio 2004

pubblicato  nel  B.U.R.  n. 27  del 26 luglio 2004, in relazione agli

articoli  2,  3,  5,  29  48, 24, 75, 97, 113, 114, 123, 117, secondo

comma,  lettere  e),  f),  i), l), p), s), terzo comma e sesto comma,

118, 121, 122, 123, 138 della Costituzione.

    In  data  26  luglio  2004  e’  stato pubblicato lo statuto della

Regione  Toscana approvato in seconda deliberazione in data 19 luglio

2004.

    Tale  statuto,  in  conformita’  della delibera del Consiglio dei

ministri  in  data 3 agosto 2004, viene impugnato nelle sottoindicate

disposizioni.

    1.  –  L’art. 3,  comma  6,  dello statuto prevede che la regione

promuova,  nel  rispetto  dei  principi costituzionali, il diritto di

voto agli immigrati.

    La  norma  appare  in  contrasto  con il principio costituzionale

enunciato  nell’art.  48  Cost. – inerente ai rapporti politici – che

riserva  ai  cittadini  l’elettorato attivo, e, finalisticamente, non

rispettosa  delle  attribuzioni  costituzionali  dello Stato, essendo

riservato   al    Parlamento   nazionale   il   potere   di  revisione

costituzionale.  Essa, sotto altro profilo, per quanto specificamente

attiene alla legislazione elettorale concernente gli organi statali e

degli enti locali, contrasta con le previsioni dell’art. 117, secondo

comma,  lettere  f)  e  p),  Cost.  che  attribuiscono  allo Stato la

potesta’   legislativa  esclusiva  nella  relativa  materia.  Infine,

esorbitando  dai  confini  propri  dell’area  normativa affidata alla

fonte   statutaria,  viene  a  costituire  un  limite  ai  poteri  di

iniziativa legislativa del Consiglio, previsti dall’art. 121, secondo

comma,  Cost.  il  cui  esercizio  deve rimanere alla responsabilita’

politica  dell’organo  anzidetto (cfr. art. 11, comma 6, dello stesso

statuto).

    2.   –   Recita  l’art. 4  dello  statuto,  rubricato  «finalita’

principali»:

      «La Regione persegue, tra le finalita’ prioritarie…

        g)  la  tutela e la valorizzazione della famiglia fondata sul

matrimonio;

        h) il riconoscimento delle altre forme di convivenza.».

    La diversa formulazione delle due previsioni rende evidente che:

      da   un   lato,   non   v’e’  una  visione  unificante  ed  una

considerazione di equivalenza della famiglia fondata sul matrimonio e

delle altre forme di convivenza;

      dall’altro,  all’istituzione  matrimoniale, di cui e’ postulata

una dignita’ superiore in coerenza con la protezione diretta che essa

riceve   dall’art. 29   Cost.,   e’   attribuita  una  considerazione

privilegiata   essendo   soltanto   ad   essa   assicurate  tutela  e

valorizzazione;  il  che vale ad impegnare statutariamente la regione

ad agevolare la formazione e l’adempimento dei compiti della famiglia

fondata    sul    matrimonio,    in   quanto   «stabile   istituzione

sovraindividuale»   (sent.  8/1996),  attraverso  appropriate  misure

economiche di sostegno ed altre provvidenze.

    Non  puo’  peraltro  ritenersi in armonia con la Costituzione – e

sarebbe  comunque  invasiva  della  competenza  esclusiva  statale in

materia   di  ordinamento  civile  –  l’affermazione di riconoscimento

delle   altre   forme   di  convivenza,  di  ambigua  genericita’  ed

indiscriminata  estensione,  in  relazione  alla  quale  non  e’ dato

neppure  comprendere  quali  siano  i  contenuti  e  gli  effetti del

«riconoscimento»  e  se  l’oggetto di questo vada oltre la convivenza

more  uxorio,  come  rapporto  di  fatto  tra  uomo e donna, al quale

soltanto,  e  ad  assai  limitati  effetti  1), gia’ sono ricollegate

dall’ordinamento generale alcune conseguenze giuridiche.

    Un   siffatto   riconoscimento  in  termini  generali,  ancorche’

generici,  potrebbe  pur  tuttavia  costituire  la base statutaria di

interventi normativi regionali per una disciplina specifica.

    In  particolare, fermo il rilievo che eventuali future previsioni

normative  regionali  inerenti  al  campo  dei  rapporti (personali e

patrimoniali)  tra  conviventi, al loro status ed ad una loro qualche

rilevanza pubblicistica – che non hanno con la regione un particolare

nesso  territoriale  e  per  i  quali  e’  evidente l’imprescindibile

esigenza  di  disciplina  uniforme nell’intero territorio nazionale –

violerebbe  comunque  competenze  esclusive  dello  Stato (in ipotesi

quelle  sancite dall’art. 117, comma 2, lettere i) ed l), e comma 6),

l’attuale  previsione  statutaria  di  cui  all’art. 4 lettera h), in

quanto  intenda  affermare  qualcosa  di diverso dal semplice rilievo

sociale  e dalla conseguente giuridica dignita’ – nei limiti previsti

dalle leggi dello Stato – della convivenza tra uomo e donna fuori del

vincolo  matrimoniale  (quale  espressione  di  libera determinazione

degli  interessati  e  della  loro  quotidiana  affectio)  2), ovvero

intenda  affermare  siffatti  valori  con riguardo ad unioni libere e

relazioni   tra   soggetti  del  medesimo  sesso,  risulta  violativa

dell’art. 123  Cost.,  anche  perche’  in  contrasto con i vincolanti

punti di vista di principio assunti dalla Costituzione (sent. 8/1996)

e  quindi  non  in  armonia  con  essa  (e  con   i  principi generali

dell’ordinamento)  in  relazione  a situazioni divergenti dal modello

del  rapporto  coniugale, estranee al contenuto delle garanzie di cui

all’art. 29  (inerenti  ai  contenuti  ed  agli  scopi  etico-sociali

dell’istituzione  matrimoniale)  e  non  suscettibili di riconduzione

nell’area  di  protezione  dell’art. 2  Cost.  E’  appena  il caso di

ricordare,  al riguardo, che (come rimarcato nelle sentenze nn. 304 e

306  del  2002)  il  limite «dell’armonia con la Costituzione» di cui

all’art. 123  Cost.  mira  non  solo  ad  evitare il contrasto con le

singole previsioni della Carta costituzionale ma anche a «scongiurare

il  pericolo  che  lo  statuto,  pur  rispettoso  della lettera della

Costituzione, ne eluda lo spirito». Gli statuti regionali debbono non

solo  «rispettare  puntualmente» ogni disposizione della Costituzione

ma  essere  in  armonia con i precetti ed i principi tutti ricavabili

dalla Costituzione (sentt. 196/2003; 2/2004).

    La  forma plurale usata nella proposizione statutaria, che sembra

voler  considerare  anche  forme  di  convivenza ulteriori rispetto a

quella  more  uxorio,  ed  il  carattere  generale  ed indiscriminato

dell’enunciato,  specie  se  posto in relazione con l’affermazione di

cui  alla  lettera  s)  dello  stesso  articolo  – di rifiuto di ogni

discriminazione   fondata   (non  sul  sesso  ma)  «sull’orientamento

sessuale»   –   lasciano   fondatamente   supporre  che  la  ripetuta

disposizione   postuli   un’incongrua  ed  inammissibile  dilatazione

dell’area  delimitata  dai  valori fondanti dell’art. 2 Cost. e debba

pertanto considerarsi costituzionalmente incompatibile.

    Anche  a monte, del resto, sotto diverso profilo avente carattere

di   priorita’   logica,  deve  dubitarsi  della  legittimita’  della

disposizione  in  esame,  in  quanto  estranea ai contenuti necessari

degli  statuti  regionali  di  cui  al  comma 1  dell’art. 123  Cost.

(inerenti  alla  configurazione  del  proprio ordinamento interno) ed

eccedente   i   limiti  in  cui  altri  contenuti  possono  ritenersi

ammissibili  (cfr. sent. 2/2004). Essa, infatti, ancorche’ ricompresa

in  articolo intestato «finalita’ principali», non risulta in realta’

ricognitiva  di  funzioni  e compiti della regione ne’ indica aree di

prioritario  intervento  politico  o  legislativo  (al contario della

previsione  della  lett.  g) dell’art. 4 inerente alla valorizzazione

della  famiglia  fondata  sul  matrimonio),  tanto meno in materie di

competenza   regionale.   Non  esprime  un  interesse  proprio  della

comunita’  regionale,  ne’  ha  concreto  contenuto programmatorio ed

estremamente opinabile ne e’ la misura dell’efficacia giuridica.

    Lo  statuto,  infatti,  e’  espressione di un’autonomia garantita

dalla Costituzione, nel cui quadro si inserisce costituendone momento

attuativo.   Esso   non   puo’   dunque   validamente  estendersi  ad

affermazioni   di   principi   e   valori  che  non  siano  meramente

riproduttive  di quelle espresse nella parte I della Costituzione (in

particolare,   per quanto qui interessa, nel titolo II «rapporti etico

sociali») connotanti l’intero assetto della comunita’ nazionale, alla

quale  non  e’  configurabile  che  possa  contrapporsi una comunita’

regionale diversamente caratterizzata.

    Ne’  e’ ammissibile, sotto tale profilo, che le diverse comunita’

regionali  possano  tra  loro  diversificarsi  in  ragione  del  loro

ipotetico riconoscersi in valori diversi e contrastanti, che, oltre a

contraddire   il   principio   fondamentale   di  unita’  canonizzato

dall’art. 5  Cost.  ridonderebbe  in  un’ingiustificata disparita’ di

trattamento violativa dell’art. 3 Cost.

    L’interesse  ad  espungere  dallo  statuto  la disposizione della

lettera  h)  dell’art. 4  e’  anche  quello di evitare che, come gia’

accennato,  alla  medesima  possano  raccordarsi  –  per  trarne  una

legittimazione  statutaria – successivi interventi normativi che, sia

pure  in  materie  di  competenza  (esclusiva  o  concorrente)  della

regione,  attribuiscano un qualche positivo rilievo «alle altre forme

di convivenza» – ed in particolare a quelle fra soggetti dello stesso

sesso – sia nel settore pubblico che in quello privato.

    3.  –  Lo  stesso  art. 4  dello  statuto  prevede che la regione

persegua, tra le finalita’ prioritarie, anche:

      l)   il   rispetto   dell’equilibrio   ecologico,   la   tutela

dell’ambiente  e  del  patrimonio  naturale,  la  conservazione della

biodiversita’,   la  promozione  della  cultura  del  rispetto  degli

animali;

      m)  la  tutela  e  la   valorizzazione  del  patrimonio storico,

artistico e paesaggistico.

    Tali  previsioni  violano  la disposizione dell’art. 117, secondo

comma,  lettera s), terzo comma e sesto comma, Cost. che riserva allo

Stato  la potesta’ esclusiva su tutela dell’ambiente, dell’ecosistema

e dei beni culturali.

      3.1.  La  complessa  formulazione della disposizione statutaria

della  lettera  l)  dell’art. 4  puo’  sostanzialmente  sintetizzarsi

nell’espressione «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», utilizzata

nell’art. 117,  secondo comma, lettera s) per definire una competenza

legislativa   (e  regolamentare)  esclusiva  dello  Stato  sia  nella

prospettiva  antropocentrica  (tutela della salubrita’ dell’ambiente)

che  nella  prospettiva  ecocentrica (tutela della natura intesa come

valore in se’, cioe’ protezione e conservazione della natura, nel cui

ambito  e’  certamente  ricompreso l’interesse alla conservazione del

patrimonio faunistico; cfr. sent. n. 536/2002).

    Se,   come   insegnato   dalla   giurisprudenza   costituzionale,

l’ambiente  e’  un  «valore costituzionalmente protetto» in ordine al

quale si manifestano competenze diverse, spettano comunque allo Stato

le  determinazioni che rispondono ad esigenze di disciplina uniforme,

anche    specifica,     sull’intero   territorio   nazionale   (sentt.

n. 407/2002;   n. 259/2004).   In   particolare,  se  interventi  del

legislatore  regionale  che  si attenga alle proprie competenze nella

cura  di  interessi  diversi,  funzionalmente  collegati  con  quelli

specificamente ambientali, possono risultare non incompatibili con la

competenza   esclusiva   dello   Stato   nel   settore  della  tutela

dell’ambiente   su  cui  manifestino  una  qualche  incidenza  (sent.

n. 259/2004)  –  nei  limiti  beninteso  in  cui detti interventi non

pregiudichino    l’equilibrio    ambientale   ed   ecologico   (sent.

n. 536/2002) -, rimane fermo, tuttavia, che gli interessi inerenti in

via   primaria   alla   tutela   dell’ambiente   (bene   unitario  da

salvaguardare  nella  sua  interezza;  cfr. sentt. 67/1992; 536/2002)

sono   affidati   alla   competenza   esclusiva  dello  Stato  (sent.

n. 407/2002).

    Tale  fondamentale  regola  rimane  del  tutto  obliterata  nello

statuto  in  esame,  che  vuole perseguire come finalita’ prioritaria

proprio  la  tutela dell’ambiente, assumendo questa (non come settore

di   eventuale   indiretta  incidenza  dell’esercizio  di  competenze

concorrenti proprie della regione, ma) come scopo diretto dell’azione

regionale.

    Evidente  e’ l’alterazione della prospettiva, che sostanzialmente

si  traduce  nell’illegittima affermazione di una competenza primaria

regionale  di  tutela  dell’ambiente  e dell’ecosistema e quindi (ben

piu’ che in un’invasione di competenze nell’esercizio di un’attivita’

normativa)  in  un’incompatibilita’  strutturale  dello statuto della

Regione  e  della Costituzione della Repubblica, per l’incontestabile

prevaricazione  a  livello  di  principio  delle  potesta’  statali e

ribaltamento    dell’ordine   delle   competenze   costituzionalmente

stabilito.

    3.2.   Il   quadro   costituzionale  delle  competenze  delineato

dall’attuale  art. 117  tiene conto della peculiarita’ del patrimonio

storico-artistico  italiano,  considerato nel suo complesso al di la’

del  valore  del  singolo  bene  isolatamente  considerato, di cui ha

affidato   la   tutela   alla  potesta’  legislativa  esclusiva  (  e

conseguente  potesta’  regolamentare)  allo Stato e la valorizzazione

alla legislazione concorrente di Stato e regione.

    La  distinzione  tra le due competenze risulta ben chiarita nella

sentenza n. 9/2004, sulla scorta della normativa esistente, nel senso

di ricondurre alla tutela le attivita’ inerenti al riconoscimento del

bene  culturale  come  tale,  alla  salvaguardia  della sua struttura

fisica  (ad evitarne il degrado) e quindi del suo contenuto culturale

(per l’inscindibilita’ tra la struttura materiale ed il valore ideale

che  essa  esprime),  ivi  compresa  la  valorizzazione dei caratteri

storico  artistici  del bene, e di ricondurre alla valorizzazione del

bene  culturale  (la  cui  disciplina  deve  rispettare  pur sempre i

principi   fondamentali  della  legislazione  statale)  le  attivita’

dirette  alla  fruizione di questo, cioe’ a migliorarne le condizioni

di  conoscenza, agevolarne ed incrementarne la possibilita’ ed i modi

di  godimento e quindi a diffonderne la conoscenza ed a migliorare le

condizioni  di  conservazione  negli spazi espositivi e nei luoghi in

cui ne avviene la fruizione.

    La  disposizione  statutaria  della  lettera  m) dell’art. 4, che

pretende  di introdurre tra le finalita’ prioritarie della regione la

tutela  dei  beni  culturali cozza dunque incontestabilmente conto la

netta  separazione  delle  competenze  delineata dalla Costituzione e

vuole  affermare addirittura priorita’ di interventi in un ambito che

non    e’    di   spettanza   della   regione;   cosi’   determinando

un’incompatibilita’ strutturale analoga a quella sopra evidenziata, a

proposito  dell’ambiente  e  dell’ecosistema. Ne’ e’ privo di rilievo

sottolineare  che  compete  comunque alla legge statale, ai sensi del

terzo  comma  dell’art. 118  Cost.,  disciplinare  forme  di intesa e

coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.

    3.3.  Discorso  del tutto analogo a quello gia’ sopra svolto e’ a

farsi, com’e’ ovvio, per quanto concerne il patrimonio paesaggistico,

in relazione agli aspetti di questo inerenti all’ambiente.

    4.  –  Tra  le  finalita’  prioritarie  che  la regione persegue,

l’art. 4 dello statuto indica ancora:

      n)  la  promozione  dello  sviluppo  economico e di un contesto

favorevole     alla     competitivita’    delle    imprese,    basato

sull’innovazione,  la  ricerca  e  la  formazione,  nel  rispetto dei

principi di coesione sociale e di sostenibilita’ dell’ambiente;

      o)  la  valorizzazione  della  liberta’ di iniziativa economica

pubblica  e  privata, del ruolo e della responsabilita’ sociale delle

imprese;

      p)   la   promozione   della  cooperazione  come  strumento  di

democrazia   economica   e   di   sviluppo  sociale,  favorendone  il

potenziamento con i mezzi piu’ idonei.

    Tali  enunciazioni, che vogliono fornire base statutaria a futuri

interventi  del  legislatore  regionale,  nell’assolutezza della loro

formulazione  risultano contrastare con l’attribuzione costituzionale

alla   competenza   esclusiva   dello   Stato   della  «tutela  della

concorrenza»  (art. 117,  secondo  comma,  lett. e), Cost.), la quale

costituisce  una delle leve della politica economica statale ed e’ da

intendere  non soltanto in senso statico, come garanzia di interventi

di  regolazione  e  ripristino  di  un  equilibrio  perduto, ma anche

nell’accezione   dinamica   e   promozionale  che  giustifica  misure

pubbliche  volte  a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un

sufficiente   sviluppo   del   mercato   e   ad   instaurare  assetti

concorrenziali.  Competenza,  dunque, che presenta i caratteri di una

funzione  esercitabile sui piu’ diversi oggetti, per la sua rilevanza

macroeconomica,  e  che  consente l’adozione sia di specifiche misure

sia di regimi di aiuto (ammessi dall’ordinamento comunitario), idonei

ad  incidere  sull’equilibrio economico generale, ivi comprese misure

di  sostegno  alle  imprese  che,  singolarmente  considerate possono

apparire di entita’ tale da non trascendere l’ambito regionale ma nel

loro   insieme   suscettibili   di   assumere   rilevanza  sul  piano

macroeconomico,  coerenti  ad  obiettivi  di scala nazionale e mirate

alla  competitivita’  complessiva  del  sistema  (in  tali  sensi  v.

espressamente, sent. n. 14/2004).

    L’attivita’  delle  autonomie  nel  settore  considerato incontra

dunque  il  necessario  limite,  che  la  norma  statutaria del tutto

oblitera  e  sembra  voler escludere, della competenza statale per la

politica  di sostegno del mercato e gli indirizzi in campo economico,

ivi  comprese  le  politiche  per  la  promozione e lo sviluppo della

cooperazione   e   mutualita’,   3)  da  inquadrare  in  una  cornice

complessivamente  unitaria  anche a garanzia dell’uguaglianza tra gli

operatori.

    Le previsioni in questione, per quanto concerne in particolare il

settore  della  cooperazione, se inteso come disciplina delle diverse

forme  e  tipologie  di  questa, si pongono anche in contrasto con la

competenza  spettante  allo  Stato  in  materia di ordinamento civile

(art. 117, comma secondo, lett. l), Cost).

    5.  –  Secondo l’art. 32, comma 2, dello statuto «il programma di

governo  e’ approvato entro dieci giorni dalla sua illustrazione». La

disposizione  non  e’ accompagnata dall’indicazione delle conseguenze

della  mancata  approvazione  ed  e’  gia’ censurabile per questa sua

ambiguita’.

    Nel sistema delineato dallo statuto, l’approvazione del programma

di  governo  compete  al  Consiglio  (art. 11),  cui  spetta indicare

l’indirizzo  politico  e  programmatico  della regione e controllarne

l’attuazione.   Al   Presidente  della  giunta,  eletto  a  suffragio

universale  e  diretto,  spetta la predisposizione del programma e la

sua attuazione (art. 34).

    La  disposizione  in  esame  (che  non si limita a prescrivere la

tempestiva presentazione del programma di governo ma fissa un termine

per  la sua approvazione) non risulta coerente con l’elezione diretta

del  Presidente  (di  cui  sembra  ridurre i poteri di indirizzo), in

quanto  la  prevista approvazione consiliare del programma di governo

instauri  irragionevolmente  e  contraddittoriamente tra presidente e

consiglio  regionale  un  rapporto  diverso  rispetto  a  quello  che

consegue  all’elezione  a  suffragio universale e diretto del vertice

dell’esecutivo  prevista  dal  comma  quinto  dell’art. 122 Cost., in

relazione alla quale non sussiste il tradizionale rapporto fiduciario

con  il consiglio rappresentativo dell’intero corpo elettorale (sent.

n. 2/2004).

    Essa, pertanto, tenuto anche conto dei canoni fondamentali di cui

all’art. 3 Cost., non puo’ ritenersi in armonia con la Costituzione.

    6.  –  L’art. 54  (commi  1  e  3)  dello  statuto, in materia di

procedimento  amministrativo e diritto di accesso, prevede il diritto

di accesso ai documenti della regione senza obbligo di motivazione ed

esclude  l’obbligo di motivazione degli atti amministrativi meramente

esecutivi.

    Tali previsioni da un lato potrebbero consentire un controllo non

filtrato sull’attivita’ dell’amministrazione, al di la’ dell’esigenza

di  protezione  di  interessi  giuridicamente  rilevanti ed anche per

finalita’  meramente  emulative,  con  possibili  intralci ed inutili

appesantimenti  per  la  medesima,  in contrasto con l’art. 97 Cost.;

dall’altro  (per l’esclusione assoluta e di principio dell’obbligo di

motivazione)  potrebbe  determinare un’oggettiva maggiore difficolta’

nella  tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi

da  parte di controinteressati, in violazione degli articoli 24 e 113

Cost;  si  profila  inoltre  un contrasto con l’art. 3, in quanto una

differenza  di  disciplina nelle varie regioni si rifletterebbe sulle

posizioni   soggettive   dei   singoli,   le   quali   risulterebbero

diversamente configurabili e tutelabili.

    In  definitiva,  malgrado l’apparenza, le previsioni in questione

risultano  non coerenti con i principi costituzionali di efficienza e

trasparenza dell’amministrazione nonche’ di effettivita’ della tutela

contro  i  suoi  atti  e  non rispettano comunque i confini dell’area

normativa   riconoscibile   allo  statuto  rispetto  ad  altre  fonti

regionali.

    7.   –   L’art.   63,   comma   2,   dello  statuto  prevede  che

l’organizzazione  delle  funzioni  amministrative conferite agli enti

locali,  nei  casi  in  cui  risultino  specifiche esigenze unitarie,

possono  essere  disciplinate  con  legge  regionale  per  assicurare

requisiti essenziali di uniformita’.

     L’art.   117,   sesto   comma,   Cost.   riserva   alla  potesta’

regolamentare  degli  enti locali la disciplina dell’organizzazione e

dello  svolgimento  delle funzioni amministrative ad essi attribuite.

Ne  discende  che eventuali esigenze di esercizio unitario potrebbero

solo  giustificare,  secondo il principio di sussidiarieta’ (art. 118

Cost.),  il  mantenimento  di  determinate  funzioni  legislative  al

livello  di  governo  regionale, ma non un loro conferimento all’ente

locale con contemporanea espropriazione dei poteri a questo spettanti

per   regolamentarne   l’organizzazione   ed   il  funzionamento.  La

disposizione  in  esame  contrasta  dunque  con  le  richiamate norme

costituzionali,   oltre  che  con  l’art.  114  e  con  il  principio

fondamentale  della  leale  collaborazione  nell’esercizio di compiti

amministrativi interessanti piu’ enti fra quelli considerati, in modo

equiordinato, nella stessa norma ultima citata.

    8.   –   Secondo   l’art. 64,  comma  2,  «la  legge  disciplina,

limitatamente  ai  profili  coperti  da  riserva  di legge, i tributi

propri   degli   enti   locali,  salva  la  potesta’  degli  enti  di

istituirli».

    Va  preliminarmente  osservato che la Corte (sent. n. 37/2004) ha

puntualmente   affermato   che   «non   e’  ammissibile,  in  materia

tributaria,  una piena esplicazione di potesta’ regionali autonome in

carenza  della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal

Parlamento  nazionale»  e che la materia del sistema tributario degli

enti  locali  non  rientra  nell’ambito  della  potesta’  legislativa

«residuale» delle regioni.

    Cio’  premesso,  deve  rilevarsi  che  la  norma in esame postula

margini   di  autonomia  regionale  piu’  ampi  di  quelli  stabiliti

dall’art. 119 Cost., i cui limiti non vengono richiamati.

    La   norma   statutaria,   in   particolare,  relativamente  alla

disciplina  dei  tributi  degli  enti  locali,  vuole direttamente ed

immediatamente   prefigurare   un   determinato  rapporto  tra  fonti

normative (legge regionale, per la parte coperta da riserva di legge,

e  normativa  locale,  per  quanto concerne l’istituzione e gli altri

aspetti  non  coperti  da riserva di legge) che e’ invece solo uno di

quelli possibili, costituzionalmente rimessi alle valutazioni ed alle

scelte  del legislatore nazionale nel momento in cui dara’ attuazione

all’art. 119 Cost.

    La  Corte  ha  infatti  precisato,  nella citata sentenza, che e’

possibile  ipotizzare  «situazioni  di disciplina normativa sia a tre

livelli  (legislativa statale, legislativa regionale, e regolamentare

locale), sia a due soli livelli (statale e locale, ovvero regionale e

locale)».  La  norma  statutaria  in  esame,  invece, non solo sembra

escludere  a priori la possibilita’ della soluzione a tre livelli, ma

postula  che,  nell’ambito  di  quella  a  due  livelli,  la potesta’

legislativa  competente  debba  essere  quella  regionale,  cosi’ non

rispettando le attribuzioni costituzionali del legislatore nazionale,

al quale soltanto, come detto, competono le scelte in materia.

    Per tale verso, fermo il rilevato contrasto con l’art. 119 Cost.,

e’  anche  da evidenziare il modo di per se’ censurabile con il quale

nella  disposizione  in  esame  viene utilizzato due volte il termine

«legge» senza alcuna aggettivazione.

    E’  pacifico,  nella  logica  funzionale  dello  statuto,  che il

richiamo  iniziale  alla  legge  e’  da intendere riferito alla legge

regionale,  la  quale,  nella  prospettiva  seguita,  dovrebbe essere

l’unica  a  disciplinare  i tributi degli enti locali. Se ne dovrebbe

dedurre,  in  assenza  di  altra  indicazione  ed  in coerenza con la

prospettazione   statutaria,  l’analoga  valenza  del  termine  legge

successivamente  usato  e,  dunque, che la riserva di legge di cui e’

fatta   menzione sia esclusivamente una riserva di legge regionale. Il

che,   per   quanto   gia’  considerato,  contraddice  le  previsioni

costituzionali  in  base  alle  quali la riserva di legge in subiecta

materia e’ primariamente riserva di legge statale.

     9.  –  L’art. 70, comma 1 dello statuto prevede che gli organi di

governo  ed  il consiglio partecipano, nei modi previsti dalla legge,

alla  formazione  e attuazione degli atti comunitari nelle materie di

competenza   regionale.   Il  riferimento,  malgrado  la  genericita’

dell’espressione, sembra essere alla legge regionale.

    La  disposizione  contrasta  quindi con l’art. 117, quinto comma,

Cost.,  che  prevede  che  la  partecipazione  delle  regioni avvenga

secondo  le  norme  di procedura stabilite da legge dello Stato (cfr.

art. 6 della legge n. 131/2003).

    10.  –  L’art. 75,  comma  4,  dello  statuto,  a  proposito  del

referendum  abrogativo  di  una  legge o di un regolamento regionale,

prevede  che  la  proposta  referendaria  di  abrogazione  si intende

approvata se partecipa alla votazione la maggioranza dei votanti alle

ultime  elezioni  regionali e se essa ottiene la maggioranza dei voti

validamente espressi.

    La  disposizione  contrasta  con  il  principio  fondamentale  di

ragionevolezza   in   quanto  ancora  la  disciplina  del  principale

strumento di democrazia diretta e la valutazione dell’esito della sua

attivazione  non  in riferimento alla consistenza effettiva del corpo

elettorale, secondo un corretto principio di democrazia partecipativa

correlato  a  quello  del suffragio universale, ma con riguardo ad un

dato   del   tutto   casuale   e   contingente,  privo  di  qualsiasi

significativita’.

    Evidente  e’  l’incoerenza  e l’irragionevolezza della norma, che

non   tiene   conto,  tra  l’altro,  della  differente  natura  della

consultazione  referendaria  rispetto  alle  elezioni regionali e del

diverso interesse che le due consultazioni popolari possono rivestire

per il cittadino sia in relazione al loro diverso oggetto – di scelta

dei   rappresentanti  negli  organi  legislativi  ovvero  di  diretta

decisione  politica  su  problemi  e  discipline  specifiche – sia in

relazione alle diverse modalita’ di espressione e di computo del voto

nell’una   e   nell’altra   consultazione,   in  connessione  con  la

suddivisione   degli   elettori   in  collegi  e,  di  converso,  con

l’essenziale   e   peculiare   unitarieta’   del  corpo  referendario

deliberante, elementi tutti che escludono qualsiasi fondamento logico

alla  prevista parametrazione del quorum di partecipazione necessario

per la validita’ del referendum.

    Le  precedenti  considerazioni  traggono  conforto  dal  rilievo,

tutt’altro che astratto ma fondato sulla concreta esperienza pratica,

della  linea di tendenza di ultimo periodo, che mostra un progressivo

aumento dell’astensionismo elettorale; circostanza che, coniugata con

quella  (evidentemente  trascurata)  della  significativita’ che puo’

assumere  un  comportamento  omissivo  in  occasione di un referendum

abrogativo,  potrebbe  portare,  sulla  base  della censurata regola,

all’inaccettabile  ed antidemocratica conseguenza dell’abrogazione di

un  atto  normativo  in base al voto di un’esigua minoranza del corpo

elettorale.

    Deve  comunque  ritenersi che l’ancoramento della validita’ della

consultazione   referendaria   alla   partecipazione  ad  essa  della

maggioranza  degli  aventi  diritto,  stabilito dall’art. 75 Cost., a

proposito delle leggi statali, costituisca positiva espressione di un

principio  costituzionale  fondamentale, qualificante la forma stessa

dello Stato democratico.

          1)   Come   rimarcato  dalla  Corte  (sent.  352/2000),  il

          legislatore penale, a ftonte di un auspicio espresso con le

          sentenze  n. 6/1977 e n. 237/1986 per una valutazione della

          tutela  da accordare agli interessi connessi al rapporto di

          convivenza,  rispetto  all’alternativa  di  incidere  sulla

          definizione  generale della nozione di «prossimi congiunti»

           offerta  dall’art.  307,  comma  quarto  c.p., includendovi

          anche  il convivente, ha preferito limitare l’assimilazione

          a singole situazioni ben individuate, anziche’ procedere ad

          un  «allineamento»  generale ed indiscriminato del rapporto

          di convivenza a quello di coniugio.

          2)  Nel  prendere  in considerazione la convivenza di fatto

          tra  uomo  e  donna  (pur  in  situazioni  di  «consolidato

          rapporto»)   la   Corte   Costituzionale  ha  costantemente

          affermato  la fondamentale diversita’ tra famiglia di fatto

          e   famiglia   fondata  sul  vincolo  matrimoniale  (questa

          soltanto  con  –  notata  dai  caratteri della stabilita’ e

          certezza   e  della  reciprocita’  e  corrispettivita’  dei

          diritti e dei doveri che fanno capo ai suoi componenti), in

          ragione  della  quale  la Costituzione stessa ha dato delle

          due situazioni una valutazione differenziatrice che esclude

           in   radice  l’anunissibilita’  –  da  un  punto  di  vista

          giuridico  costituzionale  – di affermazioni omologanti. Il

          che  non esclude la comparabilita’ di specifiche discipline

          riguardanti aspetti particolari della convivenza di fatto e

          del rapporto di coniugio che possano presentare analogie ai

          fini del controllo della ragionevolezza a norma dell’art. 3

          Cost.,  (da  ultimo  ord. 121/2004; per interventi additivi

          fondati su tali premesse v. sentt. 404/1988; 559/1989).

          3)  V.  la  ridefinizione  dei  compiti del Ministero delle

          atiivita’  produttive  di  cui al d.lgs. n. 34/2004, che ha

          sostituito l’art. 27 ssgg. del d.lgs. n. 300/1999.

. Q. M.

     Si  conclude  pertanto  perche’  sia  dichiarata l’illegittimita’

costituzionale  dello statuto della Regione Toscana negli articoli 3,

comma 6; 4, comma 1, lettere h), l), m), n), o), p); 32, comma 2; 54,

commi  1 e 3; 63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4, per

le ragioni e come sopra precisato.

        Roma, addi’ 5 agosto 2004

                Avvocato dello Stato: Giorgio D’Amato