Troppo mite la pena per il reato elettorale di falsità nella autenticazione di liste di elettori o di candidati? La parola alla Corte Costituzionale

N.   769   ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 aprile 2004. 

Ordinanza del 15 aprile 2004 emessa dal Tribunale di Firenze nel provvedimento penale a carico di Balocchi Pier incenzo ed altri Reati e pene – Reati elettorali – Falsita’ nella autenticazione delle sottoscrizioni di liste di elettori o di candidati o nella formazione delle stesse – Ammenda da cinquecento a duemila euro – Incongruita’ ed irragionevolezza per la parita’ di trattamento di condotte di diversa gravita’ e per la disparita’ di trattamento rispetto a quanto previsto per condotte identiche o di analoga gravita’ – Violazione del principio di tassativita’ della norma penale. – D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 100, secondo e terzo comma, come modificati dall’art. 1 della legge 2 marzo 2004, n. 61. – Costituzione, artt. 3 e 25. (GU n. 41 del 20-10-2004) 

IL TRIBUNALE

    Vista  la  questione  di legittimita’ costituzionale avanzata dal

p.m.  con  riferimento  all’art. 1, comma 1, della legge 2 marzo 2004

n. 61  che  modifica  1’art. 100  comma  2 e 3 decreto del Presidente

della  Repubblica  30  marzo 1957 n. 361, sia nella parte in cui esso

recita  «Chiunque  commette  uno dei reati previsti dai capi III e IV

del  Titolo VII del Libro secondo del codice penale aventi ad oggetto

l’autenticazione  delle  sottoscrizioni  di  liste  di  elettori o di

candidati ….. e’ punito con la pena dell’ammenda da 500 euro a 2000

euro»,  sia  nella parte in cui esso recita «ovvero forma falsamente,

in  tutto o in parte, liste di elettori o di candidati, e’ punito con

la pena dell’ammenda da 500 euro a 2000 euro»;

    Ritenuta la ammissibilita’ della questione stessa:

        difensori    degli    imputati    ne   hanno   sostenuto   la

inammissibilita’  in  quanto,  venendo  richiesta una declaratoria di

incostituzionalita’  sostanzialmente  in malam partem si intenderebbe

provocare  dalla  Corte costituzionale una pronuncia additiva perche’

diretta  a  ripristinare  una  norma  di  fatto  abrogata,  ovvero si

intenderebbe  incidere  sulle scelte di politica criminale, in merito

alla individuazione delle condotte da dichiarare penalmente rilevanti

e  delle  sanzioni  da adottare per ciascuna di esse, che la Corte ha

sempre,  correttamente,  ritenuto  appartenere  in  via  esclusiva al

legislatore  ordinario,  con il solo limite del rispetto del criterio

della ragionevolezza.

    Questa  opinione  non  appare condivisibile: nel presente caso la

questione  di  legittimita’ riguarda una norma creata con una tecnica

legislativa  molto particolare, in quanto il legislatore ha mantenuto

di   fatto,   all’art. 100  comma  2  decreto  del  Presidente  della

Repubblica   361/1957,  l’originaria  previsione  sanzionatoria  delle

falsita’  documentali commesse nel corso di operazioni elettorali, ed

ha  semplicemente  introdotto  al  comma  terzo di detto articolo una

norma  speciale  che  prevede  una  diversa e piu’ lieve sanzione per

alcune  delle  falsita’ che sono punite dall’art. 100 comma 2 decreto

del  Presidente  della Repubblica cit. quale «norma generale» (con la

particolarita’  che  trattasi,  quindi,  di una norma che e’ speciale

rispetto  ad  una  norma  gia’ ritenuta speciale, quale e’ l’art. 100

comma  2 decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 rispetto

alle  norme  generali  in  materia  di  falso documentale e personale

stabilite    dal    codice    penale).   L’eventuale   pronuncia   di

incostituzionalita’,   quindi,   si   limiterebbe  a  riconoscere  la

illegittimita’ della norma speciale eliminando il diverso trattamento

per  le  particolari condotte di falso descritte all’art. 100 comma 3

decreto  del  Presidente della Repubblica n. 361/1957 come modificato

dall’art. 1 l. n. 61/2004 e cioe’ eliminando la norma speciale, senza

aggiungere  alcuna  norma ne ripristinare norme abrogate: le condotte

ora  previste  dall’art. 100  comma  3  decreto  del Presidente della

Repubblica   n. 361/1957  rimarrebbero  infatti  punite  dalle  norme

«generali»  costituite  dall’art. 100  comma 2 decreto del Presidente

della Repubblica cit. e dal codice penale, senza necessita’ di alcuna

«aggiunta».

    La   presente  questione  non  contrasta,  poi,  con  l’indirizzo

giurisprudenziale  che  riconosce al legislatore penale la piu’ ampia

liberta’ di scelta in materia di politica criminale, avendo lo stesso

ritenuto  di rilevare solo una manifesta irragionevolezza della norma

impugnata,  e dovendosi sicuramente ribadire che anche il legislatore

ordinario  incontra un limite nella sua liberta’ di scelta, quello di

rispettare  i principi costituzionali, tra cui vi e’ quello stabilito

dall’art. 3  Cost., la cui osservanza e’ appunto tutelata dalla Corte

costituzionale   attraverso   lo   strumento   della  valutazione  di

legittimita’  costituzionale  delle  singole  norme  portate alla sua

attenzione.

    Ritenuta la rilevanza della questione stessa:

        nel   presente   procedimento  agli  imputati  Balocchi  Pier

Vincenzo,  Gherardini  Valter,  Papi  Paolo  e  Vennarini  Franca  e’

contestato, per i primi due al capo A) e per gli altri al capo D), il

reato  di  cui  agli artt. 81 cpv., 110, 479 c.p. per avere attestato

falsamente   l’avvenuta   sottoscrizione  in  presenza  del  pubblico

ufficiale,  da  parte  dei  sottoscrittori,  di  numerosi  elenchi di

elettori  per  la  presentazione  dei  candidati  di  un partito alle

elezioni  della  Camera  dei  deputati, elenchi poi depositati presso

l’Ufficio centrale circoscrizionale;

          agli  imputati  Balocchi Pier Vincenzo, Gherardini Valter e

Cannella  Armando  Filippo  e’  invece contestato, per i primi due al

capo  B)e  per  terzo  al capo G), il reato di cui agli artt. 81 cpv.

c.p.,  110  c.p.,  100  c.p.v.  d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361 per avere

apponendo false firme di sottoscrittori, formato falsamente, in tutto

o in parte, liste di elettori di candidati alla Camera dei deputati;

        entrambe  le  ipotesi  di  reato  sopra  indicate  sono state

modificate  dall’art. 1,  comma  1,  legge  2  marzo  2004 n. 61, che

introducendo la norma «speciale» di cui all’art. 100, comma 3, d.P.R.

n. 361/1957  ha  stabilito  che  per  tali  condotte  la  sanzione da

applicare  non  e’  quella  della  reclusione da uno a sei anni, come

disposto   dal   codice   penale   e   dall’originaria   formulazione

dell’art. 100  cpv. d.P.R. n. 361/1957, ma quella dell’ammenda da 500

a 2000 euro;

        la  norma  oggetto  dell’incidente  di  costituzionalita’  e’

effettivamente  applicabile  nel presente procedimento, prevedendo la

specifica  condotta  contestata  agli  indicati  imputati,  cioe’  la

falsificazione  nell’autenticazione  di  sottoscrizioni  di  liste di

elettori   e  la  formazione  di  false  liste  di  elettori,  ed  e’

sicuramente prevalente sulle norme preesistenti, ai sensi dell’art. 2

comma 3 c.p., in quanto piu’ favorevole agli imputati;

        l’applicazione  della  modifica introdotta dall’art. 1, comma

1,   legge   n. 61/2004   ha  una  profonda  rilevanza   nel  presente

procedimento  in  quanto, modificando la natura del reato e della sua

pena,  incide  sul  termine  di  prescrizione  dello  stesso,  con la

conseguenza  che  tutti  i  reati  sopra  indicati  dovrebbero essere

dichiarati  prescritti  perche’  commessi  sino  al  4  aprile  2001,

risultando  cosi’  decorso  interamente il termine biennale stabilito

dall’art. 157   comma   1   n. 6   c.p.,   compreso  il  suo  massimo

prolungamento ex art. 160 u.c. c.p.;

    Ritenuta la non manifesta infondatezza della questione stessa:

        La  modifica  apportata dall’art. 1 comma 1 legge n. 61/2004,

nella parte fatta specificamente oggetto di rilevo, comporta che:

          1) mentre  per  tutte  le  condotte  di  falsa formazione o

alterazione  di  qualunque  atto attinente le operazioni elettori per

l’elezione alla Camera dei deputati, previsto dal d.P.R. n. 361/1957,

l’autore  e’  punito, nell’ipotesi-base, con la pena della reclusione

da  uno a sei anni, per identica condotta tenuta con riferimento alle

liste  di  elettori  o  di  candidati esso e’ punito con la sola pena

dell’ammenda;

          2) mentre e’ punito con la reclusione da uno a sei anni chi

«sostituisce,  sopprime  o  distrugge»  qualunque  atto  attinente le

operazioni  elettorali,  comprese le liste di elettori o di candidati

chi forma falsamente tali liste e’ punito con la sola ammenda;

          3) mentre  chi  forma  falsamente le liste di elettori o di

candidati  e’  punito  con la pena dell’ammenda, chi «fa scientemente

uso degli atti falsificati, alterati o sostituiti», comprese le liste

di  elettori  o di candidati e’ punito con la reclusione da uno a sei

anni;

          4) mentre  il  pubblico  ufficiale che nell’esercizio delle

sue  funzioni  forma  un atto falso o attesta falsamente fatti di cui

l’atto  deve provare la verita’ (compresa qualunque autenticazione di

sottoscrizione) e’ punito, ai sensi degli artt. 476 e 479 c.p, con la

reclusione  da  uno  a  sei  anni,  il  pubblico  ufficiale che tiene

identica  condotta,  cioe’ forma un atto falso o autentica falsamente

una  sottoscrizione, ma con riferimento ad una lista di elettori o di

candidati e’ punito con la sola ammenda;

        appare  rilevabile  una  incongruita’  e  irragionevolezza in

detti  trattamenti  sanzionatori,  in  quanto condotte identiche o di

pari  gravita’  vengono  punite con pene notevolmente diverse, pur in

presenza  di  un identico disvalore del fatto, con scelta legislativa

che  appare  in  contrasto con l’art. 3 Cost. come interpretato dalla

Corte costituzionale stessa:

          1) in  primo  luogo  appare irragionevole che sia punita in

modo  notevolmente  meno  grave  una  condotta  gravemente lesiva dei

diritti  elettorali  di  ogni  cittadino  e  della  stessa liberta’ e

regolarita’  dell’esercizio del voto elettorale, solo a seconda della

tipologia  dell’atto  che  viene  formato falsamente. Sia la lista di

elettori, necessaria per la presentazione dei candidati e del partito

che  intendono  partecipare  alla  competizione elettorale, sia altri

atti,   ad  esempio  i  certificati  o  le  schede  elettorali,  sono

fondamentali per il corretto svolgimento delle operazioni di voto: e’

infatti  evidente  che  se  l’utilizzo,  ad  esempio,  di  una scheda

elettorale falsa o alterata limita il diritto di voto dell’elettore e

altera  la  sua  scelta,  anche  la presenza nella competizione di un

partito  o  di  un candidato che avrebbe dovuto essere escluso, e che

partecipa  solo a seguito di una condotta di reato (avendo depositato

liste di elettori-presentatori formate falsamente), altera gravemente

l’esito  del  voto,  concentrando  su tale soggetto le preferenze dei

votanti che sarebbero state probabilmente indirizzate verso gli altri

partiti  ammessi  in base a liste regolarmente formate, e poi facendo

includere illegittimamente anche tale soggetto nella ripartizione dei

seggi.  La  formazione  di  false  liste  di elettori o di candidati,

quindi,  incide  sulla regolarita’ delle operazioni di voto quanto, e

forse  piu’,  della  falsificazione  di  altri atti (ad esempio di un

singolo certificato elettorale) perche’, come contestato nel presente

caso,  consente  che  partecipi  alla  competizione  un  partito o un

candidato  che  non e’ stato presentato dal numero minimo di elettori

prescritto   dalla   legge,   cosi’   alterando  l’esito  dell’intera

votazione,  non  piu’  rispettoso  della effettiva volonta’ del corpo

elettorale  manifestato  nel  rispetto  della  legge:  appare  dunque

irragionevole  che  tale  comportamento sia sanzionato con il tipo di

pena  meno  grave  previsto  dall’ordinamento,  cioe’  la  sola  pena

pecuniaria  dell’ammenda,  soprattutto quando condotte estinsecantisi

sempre in falsificazioni, ad esempio la falsificazione di una singola

scheda  o  di  un  singolo  certificato elettorale, che comportano la

errata  manifestazione  di un singolo voto e quindi arrecano un danno

minore   sullo  svolgimento  delle  operazioni  elettorali  nel  loro

complesso, sono punite molto gravemente, appunto con la reclusione da

uno a sei anni;

           2) appare   poi   irragionevole   che  sia  punito  con  la

lievissima  sanzione  dell’ammenda  chi  forma falsamente le liste di

elettori  o  di  candidati,  e  continui  ad  essere  punito  con  la

reclusione  da uno a sei anni chi «sostituisce, sopprime o distrugge»

qualunque  atto  attinente  le  operazioni elettorali, comprese dette

liste:  l’art. l  comma1  legge  n. 61/2004  appare  chiaro  circa la

volonta’ di prevedere la sanzione dell’ammenda solo per chi falsifica

le liste di elettori o di candidati e non per chi le sopprime, stante

la inequivocabile dizione della norma, ma non appare comprensibile la

ragione  di  un  trattamento  cosi’  diverso  per condotte che hanno,

apparentemente,  una  identica  gravita’.  La  presentazione di liste

false  o  la  soppressione  e  distruzione di liste vere producono (o

possono produrre) lo stesso effetto, quello di alterare le operazioni

di  voto  incidendo  sulla partecipazione di partiti o candidati alla

competizione   elettorale,  potendo  questi  essere  illegittimamente

ammessi  a parteciparvi sulla base di false liste di elettori, ovvero

esserne  illegittimamente  esclusi a causa della illecita distruzione

di  liste  regolarmente  formate  e depositate; appare in particolare

evidente  che  l’intenzione  del  legislatore,  nel punire queste due

condotte,  e’  appunto  quella  di  tutelare  il  diritto  elettorale

passivo,  oltre che quello attivo. Se dunque queste due condotte sono

speculari, avendo identica potenzialita’ dannosa, e’ irragionevole un

trattamento cosi’ (immotivatamente) difforme;

          3) e’     altrettanto    irragionevole    il    trattamento

sanzionatorio  difforme tra chi forma falsamente le liste di elettori

o  di  candidati  e  chi «fa scientemente uso degli atti falsificati,

alterati  o  sostituiti»: anche in questo caso la dizione della norma

contestata  e’ inequivoca nel prevedere la pena dell’ammenda solo per

chi autentica le sottoscrizioni di liste di elettori o di candidati o

chi  «forma  falsamente»  tali  liste,  e  nel non estendere identica

sanzione  a  chi  tiene  altre  condotte  relative  a dette liste, ad

esempio  perche’  le  sopprime  o  perche’  ne  fa  uso, senza essere

concorso  nella  falsificazione,  con l’effetto di punire con la pena

della  reclusione  da  uno  a  sei anni chi fa dolosamente uso di una

lista  falsificata  senza  avere concorso nella sua falsificazione, e

con la pena della sola ammenda chi la falsifica ovvero concorre nella

sua  falsificazione  facendone  poi  uso.  Anche  in  questo  caso e’

evidente  che la gravita’ della condotta e’ identica, con riferimento

all’interesse  tutelato  dalla  norma penale, e che caso mai dovrebbe

ritenersi  piu’  grave  la  condotta  di  chi compie materialmente la

falsificazione  ovvero  concorre  nella sua realizzazione, rispetto a

chi  si  limita  a  depositare  la  falsa lista predisposta da altri;

appare   dunque   evidente  la  irragionevolezza  di  un  trattamento

sanzionatorio  cosi’  difforme,  e  che oltre tutto non riconosce una

maggiore  gravita’  della  condotta  di  chi  compie materialmente la

falsificazione.

          4) la   norma   contestata  appare  poi  trattare  in  modo

irragionevolmente  diverso  anche condotte sostanzialmente identiche,

nella  parte  in  cui  sanziona  con  la  sola  pena  dell’ammenda la

commissione  di  «uno dei reati previsti dai capi III e IV del Titolo

VII   del   Libro   secondo  del  codice  penale  aventi  ad  oggetto

l’autenticazione  delle  sottoscrizioni  di  liste  di  elettori o di

candidati»:  in  questo caso il pubblico ufficiale, che e’ punito con

la  pena  della  reclusione  da  uno  a  sei  anni  quando falsamente

autentica una qualunque sottoscrizione, e’ punito con la sola ammenda

se  la sottoscrizione autenticata e’ apposta su una lista di elettori

o  di  candidati, ovvero l’elettore che attesta falsamente la propria

identita’  e’  punito  con la sola ammenda se lo fa nel sottoscrivere

una lista di elettori, e con la reclusione prevista dagli artt. 494 o

495  c.p.  se  invece  lo  fa,  ad  esempio,  per farsi consegnare un

certificato elettorale. La giurisprudenza ormai costante qualifica il

reato  di cui all’art. 100 d.P.R. n. 361/1957 come una norma speciale

rispetto alle norme generali previste dal codice penale in materia di

falso  documentale, ed appare singolare che la norma speciale punisca

come  contravvenzione  di  minima  gravita’  una condotta che, in via

ordinaria, e’ considerata un delitto piuttosto grave. Tale diversita’

di trattamento sanzionatorio, poi, appare ingiustificata in relazione

alla  condotta  concretamente  prevista  come reato: il comportamento

criminoso   del   pubblico   ufficiale   e’  assolutamente  identico,

trattandosi  sempre  di una falsa autenticazione di sottoscrizione, e

quello  che  determina la applicazione di diversa sanzione e’ solo il

documento  su  cui  la  sottoscrizione e’ apposta; anche sotto questo

profilo e’ singolare e irragionevole che venga punito piu’ gravemente

un  comportamento  che  puo’  avere una scarsa rilevanza pubblica (ad

esempio la falsa autenticazione di firma su un contratto privato, che

produce effetti solo tra le parti, o su una domanda di partecipazione

ad  un  concorso,  che  puo’  non  avere  alcuna  effettiva rilevanza

esterna), rispetto ad un comportamento, quale la falsa autenticazione

di  sottoscrizioni  apposte  su una lista di elettori o di candidati,

che  consentendo la irregolare partecipazione di un candidato o di un

partito  alla  competizione  elettorale  ha  una  rilevanza  pubblica

enorme,   in   quanto   incide  sul  godimento  di  uno  dei  diritti

fondamentali  del  cittadino,  quello  elettorale  attivo  e passivo,

essenza stessa della vita democratica;

          5) con  riferimento  a  questa  norma  si puo’ poi rilevare

anche  un  possibile  contrasto  con  il  principio  di  chiarezza  e

tassativita’   della   norma   penale,   dal  momento  che  la  nuova

formulazione  dell’art. 100  comma  3 d.P.R. n. 361/1957 ricomprende,

nella  generica dizione «Chiunque commette uno dei reati previsti dai

capi  III  e  IV del Titolo VII del Libro secondo del codice penale»,

una   ampia   serie   di  condotte  affatto  diverse,  che  non  sono

sufficientemente  individuabili  attraverso  il semplice rinvio a due

interi  capi  del  codice  penale.  Inoltre,  appare irragionevole la

previsione   di  una  identica  sanzione,  quella  dell’ammenda,  per

condotte  molto  diverse tra loro, quali quelle comprese nei due capi

citati: risulta infatti punita con la stessa (lieve) sanzione chi, ad

esempio,   attesta   falsamente  al  pubblico  ufficiale  la  propria

identita’  per firmare una lista di elettori o di candidati, violando

l’art. 495,  e  il  pubblico  ufficiale che invece, abusando dei suoi

poteri,  attesta il falso nella autenticazione ditale sottoscrizione.

E’  evidente  la  irragionevolezza  di  un  trattamento sanzionatorio

identico  per  tipi  di  reato  cosi’  diversi  che, nella loro forma

ordinaria,  prevista  dal  codice  penale,  risultano  puniti in modo

notevolmente  difforme,  perche’  esso non rispetta la valutazione di

gravita’  del  singolo  fatto  che il legislatore ha gia’ operato nel

codice  penale, e stabilisce una sanzione del tutto sganciata da tale

valutazione  di  effettiva  gravita’  della condotta punita, che pure

rispecchia la volonta’ del medesimo legislatore.

          6) la previsione della sanzione della sola ammenda da 500 a

2000 euro nella formazione di false liste di elettori o di candidati,

o  nella  autenticazione delle sottoscrizioni sulle stesse, e’ infine

irragionevole perche’ irragionevolmente simile alla sanzione prevista

per  altre  condotte  notevolmente  diverse  ed  assai  meno gravi: a

seguito  di ulteriore modifica introdotta dall’art. 1, comma 1, legge

n. 61/2004, ad esempio, l’art. 106 del d.P.R. n. 361/1957 punisce con

l’ammenda da 200 a 1000 euro chi sottoscrive pii di una dichiarazione

di  presentazione  di candidatura. Risulta quindi punita in modo solo

di  poco  piu’  lieve la condotta di chi, in occasione della medesima

competizione  elettorale,  non  commette alcun falso ma semplicemente

firma  piu’  liste  di  elettori  o  di  candidati, incidendo in modo

limitato  sulla  regolarita’ della lista stessa e della presentazione

del candidato, rispetto a chi commette falsita’ sino a comporre delle

liste di elettori o di candidati con sottoscrizioni del tutto false e

inesistenti.

    Ritenuto  pertanto  che la norma denunciata, l’art. 100 comma 2 e

3,  d.P.R.  n. 361/1957  come modificato dall’art. 1 comma 1, legge 2

marzo 2004 n. 61 nella parte in cui recita (al terzo comma) «Chiunque

commette  uno dei reati previsti dai capi III e IV del Titolo VII del

Libro  secondo  del  codice penale aventi ad oggetto l’autenticazione

delle  sottoscrizioni  di  liste  di  elettori  o di candidati … e’

punito  con  la  pena  dell’ammenda  da 500 euro a 2000 euro» e nella

parte  in  cui  recita «ovvero forma falsamente, in tutto o in parte,

liste  di elettori o di candidati, e’ punito con la pena dell’ammenda

da  500  euro  a  2000  euro»,  violi  il principio costituzionale di

ragionevolezza  e  di  uguaglianza  di  cui  all’art. 3  della  Carta

costituzionale e possa violare, limitatamente al richiamo ai capi III

e  IV  del  Titolo  VII del libro secondo del codice penale, anche il

principio  di  tassativita’  della  norma  penale  di cui all’art. 25

Cost.;

P. Q. M.

    Visti  gli  artt. 1 legge cost. 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 comma 2

legge 11 febbraio 1953 n. 87;

    Dichiara ammissibile, rilevante e non manifestamente infondata la

questione  di legittimita’ costituzionale dell’art. 1 l’art 100 comma

2  e 3 d.P:R. n. 361/1957 come modificato dall’art. 1, comma 1, legge

2  marzo  2004  n. 61  nella  parte  in  cui recita (al terzo comma):

«Chiunque  commette  uno  dei  reati  previsti  dai capi III e IV del

Titolo  VII  del  Libro  secondo  del codice penale aventi ad oggetto

l’autenticazione  delle  sottoscrizioni  di  liste  di  elettori o di

candidati  …  e’ punito con la pena dell’ammenda da 500 euro a 2000

euro»  e nella parte in cui recita «ovvero forma falsamente, in tutto

o  in  parte, liste di elettori o di candidati, e’ punito con la pena

dell’ammenda da 500 euro a 2000 euro», per violazione degli artt. 3 e

25 della Costituzione.

    Dispone  la sospensione del presente procedimento, stralciato dal

procedimento  principale,  e l’immediata trasmissione degli atti alla

Corte costituzionale.

    Dispone  che  la  presente ordinanza sia notificata, a cura della

cancelleria  ,  al  Presidente  del  Consiglio  nonche’ comunicata ai

Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

       Firenze, addi’ 15 aprile 2004

                          Il giudice: Masi