Sull’obbligo di astensione degli amministratori comunali.

Consiglio di Stato Sezione quarta decisione 4 febbraio-26 maggio 2003, n. 2826

Presidente Ricco estensore Saltelli

Ricorrente Comune di San Felice sul Panaro

Fatto

Con ricorso notificato il 19 luglio 2000 i signori Bergamini Arrigo, Bertellini Anselmo, Pellacani Alberto, Silvestri Andrea, Ragazzi Giacomo Mario, Bermanini Federica, Zucchi Angela, Magoga Maria Gabriella, Morselli Fausto, Morselli Giacomino, Vincenzi Andrea, Edgardi Luca, Cappi Roberto, Gavioli Giuseppe, Iemma Renzo, Tagliati Franco, Meschiari Mario, Baraldi Bruna, Baraldi Ildebrando, Guerzoni Luca, Occhi Augusto, Bergamini Franco, Cardinali Gianfranco, Barbieri Andrea, Testi Rita, Rebecchi Mario, Rebecchi Romolo, Pignatti Alberto, Cantarelli Maria Veneria, Abbottoni Alvise, Rossi Quinto, Calzolari Cesare, Calzolari Giuseppe, Esposito Ludovico, Guerzoni Maria, Fontana Loris, Bergamini Paolo, Bergamini Francesco, Gallini Mauro e Agugliaro Roberto, tutti proprietari di immobili e/o cittadini residenti in fabbricati ubicati nel Comune di San Felice sul Panaro,

chiedevano al Tribunale amministrativo regionale dellEmilia Romagna lannullamento:

della delibera del Consiglio comunale di San Felice sul Panaro n. 36 del 29 maggio 2000, concernente «Esame osservazioni ed approvazione variante delimitata al piano regolatore vigente (articolo 15, comma 4) Modifica tracciato strada primaria Cispadana (tratto ricadente nel territorio comunale), così come adottata con atto consiliare 88/1999»;

della delibera della Giunta provinciale di Modena 59/2000, avente ad oggetto «Comune di San Felice sul Panaro Variante specifica al piano regolatore – De1iberazione del consiglio comunale 88/1999 Osservazioni ai sensi dellarticolo 15, comma 5, legge regionale 47/1978 e successive modificazioni;

della delibera del Consiglio comunale di San Felice sul Panaro 88/1999, recante «Delibera del Consiglio comunale 90/1998 avente ad oggetto: «Variante delimitata al piano regolatore vigente Modifica tracciato strada primaria Cispadana (tratto ricadente nel territorio comunale)» – Esame osservazioni Provvedimenti»;

per quanto possa occorrere, delle altre delibere consiliari del Comune di San Felice sul Panaro 38/1999, recante «Variante Cispadana Osservazioni presentate» e 90/1998, avente ad oggetto «Variante delimitata al piano regolatore vigente Modifica tracciato strada primaria Cispadana (tratto ricadente nel territorio comunale) – Adozione;

  e) nonché delle ulteriori delibere del Consiglio comunale di San Felice sul Panaro 57/1998 e della Giunta Municipale 57/1998 e 427/99, oltre a tutti gli altri connessi, preordinati e conseguenti.

I ricorrenti, mediante tredici articolati motivi di censura deducevano lillegittimità della scelta dellamministrazione comunale di San Felice sul Panaro di modificare parzialmente il tracciato della realizzanda strada regionale Cispadana, collocandola di circa un chilometro più a nord rispetto alle previsioni del progetto di massima, approvato con la precedente delibera consiliare 66/1986.

In particolare, con un primo gruppo di censure, riconducibili ai motivi I VII e XI XII, essi si dolevano dellincoerenza, dellinadeguatezza e della contraddittorietà della scelta, affetta anche da vizio di motivazione e da carente istruttoria, priva comera non solo della necessaria valutazione dimpatto ambientale, pur essendo evidente la sua confliggenza con gli interesse ambientali dei luoghi così gravemente incisi, ma anche dellindicazione delle ragioni che avevano indotto alla modifica del tracciato viario anche in relazione alle scelte operate dai comuni contermini e alle perplessità manifestate dalla stessa amministrazione provinciale di Modena; con un secondo gruppo di censure, imperniate sui motivi VIII X, denunciavano, poi, che ladozione e lapprovazione della variante in esame era avvenuta con la partecipazione ed il voto favorevole del sindaco, signor Cestari Mauro, che, in quanto parente entro il quarto grado di cittadini interessati allo spostamento del tracciato di strada da realizzare (in quanto il nuovo tracciato dellarteria stradale non incideva più sui beni di loro proprietà), aveva lobbligo di astenersi, e aggiungevano che unidentica situazione di conflitto di interesse sussisteva anche nei confronti di alcuni componenti della cosiddetta Commissione Cispadana, istituita con le delibere 1/1998 del Consiglio Comunale e 57/1998 della Giunta Municipale, che con il proprio parere aveva contribuito alla scelta del nuovo  tracciato stradale.

Ladito Tribunale, nella resistenza del Comune di San Felice sul Panaro e della Provincia di Modena, per un verso, accoglieva il ricorso, annullando sia le delibere consiliari 88/1999 e 36/2000 (rispettivamente di adozione e di approvazione della variante), con effetti travolgenti sulla delibera della Giunta provinciale di Modena 59/2000, sia quelle relative alla costituzione della cosiddetta Commissione cispadana e alle conclusioni da essa raggiunte, e cioè la delibera consiliare 1/1998, nonché le delibere 57/1998 e 427/99 della Giunta comunale di San Felice sul Panaro; per altro verso, poi, dichiarava inammissibile per carenza di interesse limpugnazione delle delibere consiliari 90/1998, relativa alla prima adozione della variante, e 38/1999, di presa datto delle osservazioni presentate e contestuale rinvio del loro esame. 

Ad avviso del Tribunale, erano innanzitutto fondati ed assorbenti nei confronti delle delibere di adozione e di approvazione della variante i motivi di censura relativi alla violazione dellobbligo di astensione gravante sul sindaco, signor Mauro Cestari, essendo stato documentalmente provato il suo rapporto di parentela entro il quarto grado con il signor Arrigo Cestari, proprietario di un bene che, per effetto della modifica del tracciato stradale, non era più ricompresso nellarea necessaria per la realizzazione della strada Cispadana; erano inoltre fondati i motivi appuntati nei confronti delle delibere con cui era stata istituita la cosiddetta Commissione Cispadana, non solo perché, non essendo stati individuati i criteri per la effettiva scelta dei rappresentanti dei cittadini, la signor Barbara Spaggiari risultava essere rappresentante solo di una determinata categoria di cittadini, portatori di un interesse particolare rispetto alla realizzazione della strada, per quanto anche sulla stessa, anchessa proprietaria di un bene non più interessato alla realizzazione della strada Cispadana grazie alla contestata modifica del tracciato viario, gravava un obbligo di astensione.

Avverso tale sentenza ha proposto appello il Comune di San Felice sul Panaro, asserendone la erroneità e chiedendone la riforma alla stregua di un unico articolato motivo di censura, con il quale ha sostanzialmente lamentato che i primi giudici avevano fatto cattiva applicazione al caso di specie delle norme e dei principi che regolano lobbligo di astensione degli amministratori pubblici in materia di adozione e di approvazione degli strumenti urbanistici.

In particolare, ad avviso dellamministrazione comunale appellante, la modifica del precedente tracciato della realizzanda strada, per effetto della quale  il bene di proprietà del signor Arrigo Cestari, cugino del sindaco, signor Mauro Cestari, non era più compreso tra i beni interessati alla realizzazione della strada Cispadana, non integrava gli estremi di quella correlazione diretta ed immediata tra il provvedimento assunti e gli interessi specifici dellamministrazione, solo in presenza della quale sarebbe scattato per il predetto amministratore lobbligo di astensione; tanto più che, per un verso, sarebbe mancata, nel caso di specie qualsiasi prova ed addirittura qualsiasi indizio circa il pregiudizio derivante al predetto cittadino dalla originaria localizzazione del tracciato e quindi del vantaggio ottenuto con la modifica del tracciato, e che, per altro verso, larticolo 19 della legge 265/99, aveva significativamente ristretto lobbligo di astensione in materia di adozione e approvazione di strumenti urbanistici allesistenza di interessi specifici, di cui nel caso di specie non sarebbe stato fornito il benché minimo indizio, per non paralizzare il fondamentale esercizio della funzione di pianificazione urbanistica, con la conseguenza che una sua diversa interpretazione, come quella sostenuta dai giudici di primo grado, ne comportava lillegittimità costituzionale per violazione degli articoli 5, 97, 118, 119 e 128 della Costituzione.

Inoltre, sempre secondo le tesi dellappellante, la delibera istitutiva della cosiddetta Commissione Cispadana conteneva effettivamente lindicazione delle modalità della sua effettiva composizione, così che non sussisteva affatto il presunto vizio riscontro dai primi giudici, i quali poi avevano erroneamente ed illegittimamente esteso ad un suo componente, la signor Barbara Spaggiari, lobbligo di astensione letteralmente previsto dallarticolo 19 della legge 265/99 solo per gli amministratori.

Si sono costituiti nel giudizio di appello i signori Bergamini Arrigo, Bertellini Anselmo, Silvestri Andrea, Ragazzi Giacomo Mario, Bermanini Federica, Zucchi Angela, Morselli Fausto, Morselli Giacomino, Vincenzi Andrea, Edgardi Luca, Cappi Roberto, Gavioli Giuseppe, Iemma Renzo, Tagliati Franco, Meschiari Mario, Baraldi Ildebrando, Guerzoni Luca, Bergamini Franco, Cardinali Gianfranco, Testi Rita, Rebecchi Mario, Rebecchi Romolo, Pignatti Alberto, Cantarelli Maria Veneria, Rossi Quinto, Calzolari Giuseppe, Esposito Ludovico, Fontana Loris, Bergamini Paolo, Bergamini Francesco, Gallini Mauro, i quali hanno dedotto linammissibilità e linfondatezza dei motivi posto a fondamento dellavverso gravame, riproponendo i motivi del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado non esaminati e dichiarati assorbiti dalla sentenza impugnata.

Anche la Provincia di Modena si è costituita in giudizio, deducendo innanzitutto che nessuna censura era stata sollevata in primo grado avverso la delibera della Giunta provinciale 59/2000, pure indicata tra gli atti impugnati, sostenendo in ogni caso la piena legittimità degli atti assunti dallamministrazione comunale di San Felice sul Panaro circa la modifica delloriginario tracciato della realizzanda strada Cispadana e concludendo, quindi, per laccoglimento del gravame.

Diritto

I. E controversa la legittimità degli atti di pianificazione urbanistica assunti dal Comune di San Felice sul Panaro con le delibere specificamente indicate nella esposizione in fatto, attraverso le quali è stato modificato il tracciato originario della realizzanda strada Cispadana, il cui progetto esecutivo era stato approvato con delibera consiliare 66/1986, spostandolo di circa un chilometro più a nord.

Il Comune di San Felice sul Panaro ha chiesto la riforma della sentenza 1023/01, con la quale il Tribunale amministrativo regionale dellEmilia Romagna, sezione prima, accogliendo il ricorso proposto da Bergamini Arrigo e dagli altri litisconsorti segnati in epigrafe, ha annullato i predetti piani di pianificazione urbanistica, ritenendoli a suo avviso erroneamente inficiati per la violazione dellobbligo di astensione da parte del Sindaco con riferimento alle delibere, rispettivamente di adozione (consiliare 88/1999) e di approvazione (consiliare 36/2000) della variante in discussione, e della signora Roberta Spaggiari, componente della cosiddetta Commissione Cispadana, quanto alle delibere, consiliare 1/1998 e di Giunta comunale 57/1998 e 427/99; infatti, secondo lamministrazione appellante, lerronea convinzione dei primi giudici era il frutto di una inammissibile interpretazione dellarticolo 19 della legge 265/99, e di unaltrettanto superficiale valutazione del materiale probatorio in atti. 

Una parte degli originari ricorrenti, puntualmente indicati in epigrafe, si è costituita in appello, contestando lammissibilità e la fondatezza dellavverso gravame di cui ha chiesto il rigetto, riproponendo tuttavia allesame della Sezione le censure mosse in primo grado nei confronti degli atti impugnati e ritenute assorbite nella sentenza impugnata; la Provincia di Modena, invece, pur evidenziando preliminarmente la completa estraneità al giudizio de qua., non essendo stato fatto valere alcun vizio nei confronti della propria delibera di Giunta 59/2000, pure indicata tra gli atti impugnati in primo grado, ha sostenuto la piena conformità alla legge dei contestati atti di pianificazione urbanistica assunti dal Comune di San Felice sul Panaro.

II. Al riguardo la sezione osserva quanto segue.

II.1. Esaminando lunico motivo di appello, nella parte cui è stato contestato che nel caso di specie sussistesse in capo al Sindaco, signor Cestari Mauro, lobbligo di astenersi dalla partecipazione alla discussione ed alla votazione delle delibere di adozione e di approvazione della variante urbanistica recante la modifica alloriginario tracciato della strada Cispadana, in punto di fatto deve rilevarsi che lAmministrazione appellante non ha contestato la documentazione probatoria, versata in atti dai ricorrenti sin dal primo grado, da cui risulta innanzitutto che il Sindaco, signor Cestari Mauro, è effettivamente parente entro il quarto grado del signor Arrigo Cestari, essendo figli di due fratelli (rispettivamente, Cestari Dante e Cestari Agostino.

Il signor Cestari Arrigo, sempre dallesame della documentazione in atti, ed in particolare dalla visura per partita catastale dellUfficio del Territorio di Modena n. 68223 del 29 luglio 2000, risulta essere proprietario per ½ delle particelle n. 119 e 171 del foglio 8 del catasto terreni del Comune di San Felice sul Panaro, la prima delle quali (n. 119) ricompresa nellarea di rispetto e la seconda (n. 171), ricadente interamente addirittura nel tracciato del progetto originario della realizzanda strada Cispadana.

Ugualmente non è stato contestato che, per effetto dei contestati atti di pianificazione urbanistica assunti dal Comune di San Felice sul Panaro, della cui legittimità si discute, i predetti fondi di proprietà del signor Arrigo Cestari non sia più in alcun modo interessati dalla realizzazione della strada Cispadana.

Ciò precisato, la Sezione è dellavviso che correttamente i giudici di prime cure hanno ritenuto che nel caso di specie incombeva sul Sindaco del Comune di San Felice sul Panaro lobbligo di astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione delle delibere di adozione e di approvazione della variante recante la modificazione delloriginario tracciato della realizzanda strada Cisalpina.

Invero, come ripetutamente ricordato dalla giurisprudenza di questo consesso, lobbligo di astensione che incombe sugli amministratori comunali in sede di adozione (e di approvazione) di atti di pianificazione urbanistica sorge per il solo fatto che, considerando lo strumento stesso larea alla quale lamministratore è interessato, si determini il conflitto di interessi, a nulla rilevando il fine specifico di realizzare linteresse privato e/o il concreto pregiudizio dellamministrazione pubblica (Consiglio di Stato, sezione quarta, 4622/01; 3734/00; 827/98).

Tale obbligo, che trova fondamento nei principi di legalità, imparzialità e trasparenza che deve caratterizzare lazione amministrativa, ai sensi dellarticolo 97 della Costituzione, essendo finalizzato ad assicurare soprattutto nei confronti di tutti gli amministrati la serenità della scelta amministrativa discrezionale (Consiglio di Stato, sezione quarta, 1038/01; 1035/96; 794/93) costituisce regola di carattere generale, che non ammette deroghe ed eccezioni e ricorre quindi ogni qualvolta sussiste una correlazione diretta ed immediata fra la posizione dellamministratore e loggetto della deliberazione, pur quando la votazione non potrebbe avere altro apprezzabile esito e quandanche la scelta fosse in concreto la più utile e la più opportuna per lo stesso interesse pubblico (Consiglio di Stato, sezione quarta, 6596/00; 162/94).

Nel caso di specie non può fondatamente negarsi non solo il rapporto di parentela, come sopra evidenziato tra il sindaco ed il signor Cestrari Arrigo, ma anche la correlazione diretta ed immediata tra la delibera di adozione della variante, recante la modifica delloriginario tracciato della realizzanda strada Cispadana e la nuova destinazione dei fondi del predetto signor Cestari Arrigo, non più soggetti ad espropriazione, quanto alla particella n. 171 (in quanto non più ricompreso nello stesso tracciato viario), e non più ricadente nellarea di rispetto, quanto alla particella n. 119.

È di tutta evidenza il vantaggio, concreto, diretto ed immediato conseguito dai predetti fondi in virtù della variante contestata, essendo essi stati restituiti interamente alla pienezza delle facoltà di disposizione e di godimento del proprietario, con tutte le ovvie conseguenze non solo sotto il profilo della integrale possibilità di utilizzazione, ma anche del ripristinato valore economico di scambio.

È del tutto ininfluente, come già si è avuto modo di sottolineare, la asserita inesistenza da parte del Sindaco di uno specifico fine di favorire gli interessi del parente ovvero di pregiudicare quelli dellente locale, essendo invece decisiva lesistenza della indiscutibile correlazione diretta ed immediata tra le delibere di variante (adozione e approvazione) e la nuova destinazione dei fondi di proprietà del signor Arrigo Cestari ed il rapporto di parentela esistente tra questi ed il Sindaco.

Tali conclusioni non contrastano con le previsioni della norma dellarticolo 19 della legge 265/99, confluite poi nellarticolo 78 della del decreto legislativo 267/00, atteso che, diversamente da quanto sostenuto dallamministrazione appellante, non può ragionevolmente dubitarsi dello specifico interesse del signor Arrigo Cestari a conseguire per i suoi beni una destinazione urbanistica che li sottraesse ai vincoli derivanti dalloriginario tracciato della realizzanda strada Cispadana e li restituisse al suo pieno godimento e alla sua piena utilizzazione, ottenuta proprio grazie ai provvedimenti di pianificazione urbanistica di cui si discute.

Il motivo di doglianza, sotto tale profilo, è pertanto destituito di fondamento.

II. 2. Ugualmente infondato, ad avviso della Sezione, è il motivo di censura articolato nei confronti della sentenza impugnata con riguardo alla posizione della signora Barbara Spaggiari.

II. 2.1. Giova innanzitutto evidenziare che con la delibera consiliare 1/1998, in considerazione delle problematiche insorte proprio in ordine alla concreta realizzazione della strada Cispadana secondo il progetto approvato con la delibera consiliare 66/1986, e alla necessità di apportarvi eventuali modifiche in ragioni delle sopravvenute esigenze prospettate anche dai cittadini, fu approvato un ordine del giorno che prevede la costituzione di unapposita commissione, avente il compito di proporre unalternativa al tracciato originariamente approvato, composta dal Sindaco, da due capigruppo, da un componente nominato da ciascuno dei due gruppi consiliari, in rappresentanza delle liste, da un tecnico e da un componente del comitato nominato dai consiglieri.

Con la delibera 57/1998 la Giunta Comunale fu nominata predetta Commissione, tra i cui componenti fu compresa la signora Barbara Spaggiari, verbalmente designata dal comitato dei cittadini.

Come hanno correttamente rilevato i giudici di primo grado nella delibera consiliare 1/1998 non sono in alcun modo individuate le modalità di scelta dei componenti del rappresentante dei cittadini e tanto meno viene chiarito quale sia il ruolo nella vicenda in questione dellindicato comitato di cittadini, il che importa evidentemente la illegittimità della stessa composizione della istituita commissione di studio, per la violazione dei principi di trasparenza, legalità, buon andamento ed imparzialità che devono presiedere allazione della pubblica amministrazione.

Poiché il compito della commissione di cui si discute era proprio quello di suggerire un eventuale tracciato stradale della realizzanda Cispadana alternativa a quello originariamente approvato, non solo doveva essere puntualmente chiarito quale fosse il ruolo del comitato dei cittadini, ivi previsto, in relazione agli interessi generali dellintera collettività, ovvero quali fossero i rilevanti interessi di cui erano portatori i cittadini che facevano parte del comitato e tali da differenziarli dallinteresse collettivo dellintera collettività, ma dovevano essere indicate, quanto meno in linea di larga massima, le  modalità di scelta del relativo rappresentate, onde evitare che in modo arbitrario ed irragionevole si assicurasse uninammissibile tutela di un gruppo di cittadini portatori di interessi particolari, senza dar conto dellinteresse pubblico ad assicurare quella particolare tutela.

Né può opporsi, come ha tentato di sostenere la parte appellante, che, trattandosi di una commissione non prevista dalla legge e quindi di una determinazione piena ed esclusiva dellAmministrazione comunale circa linsediamento della commissione, i motivi di censura sollevati in primo grado e ritenuti fondati dalladito Tribunale sarebbero irrilevanti.

È sufficiente rilevare al riguardo che i principi fissati dallarticolo 97 della Costituzione devono ispirare tutta lattività della pubblica amministrazione e non solo quella vincolata ovvero quella prevista direttamente dalla legge: compito dellazione amministrativa è quella, in ogni caso, di perseguire linteresse pubblico e questultimo non può essere assicurato senza il rispetto di quei principi fondamentali sopra indicati.

II. 2.2. Quanto fin qui sostenuto trova poi conferma in concreto nella circostanza che anche la signor Barbara Spaggiari versava in una evidente situazione di conflitto di interessi con la scelta del nuovo tracciato stradale suggerito (e che ha dato luogo ai contestati provvedimenti di pianificazione urbanistica), di tal che anche su di essa incombeva lobbligo di astenersi.

Invero, come emerge dalla non contestata documentazione versata in atti, ed in particolare dalla visura per partita catastale dellUfficio del Territorio di Modena n. 61629 del 20 luglio 2000, ella risulta essere proprietaria dellimmobile riportato al foglio 5, particella 263, sub. 2, del catasto fabbricati del Comune di San Felice sul Panaro, ricadente interamente nel tracciato del progetto originario della realizzanda strada Cispadana.

Per tale specifica ed incontestata condizione, essendo essa ragionevolmente interessata a conseguire per il suo bene una modifica delloriginario tracciato stradale che lo sottraesse allesproprio, fine ottenuto proprio grazie ai provvedimenti di pianificazione urbanistica di cui si discute e che hanno fatto proprie le conclusioni circa il nuovo tracciato della strada cui era pervenuta la commissione (cosiddetta Cispadana), non vi è dubbio che dovesse astenersi non solo dal prendere parte ai lavori della commissione, ma addirittura dal farne parte, essendo direttamente coinvolto un proprio specifico interesse che incideva sulla serenità di giudizio e sulla trasparenza delle determinazioni, in modo addirittura più deciso e pregnante di quanto sopra accennato con riguardo alla posizione del Sindaco.

Il fatto che la predetta signora Barbara Spaggiari non fosse amministratore comunale non esclude la sussistenza dellobbligo di astensione a suo carico: se è vero che larticolo 19 della legge 265/99, ha quali destinatari solo gli amministratori comunali, non può sottacersi che il più volte citato obbligo di astensione, in quanto espressione dei principi di legalità, imparzialità buon andamento dellazione amministrativa, fissati dallarticolo 97 della Costituzione, è espressione di una regola generale ed inderogabile, di ordine pubblico, applicabile quindi anche al di fuori delle ipotesi espressamente contemplate dalla legge (Consiglio di Stato, sezione quinta, 1484/97), che scatta automaticamente allorquando sussiste un diretto e specifico collegamento tra la deliberazione ed un interesse proprio di colui che vota o dei suoi congiunti.

III. In conclusione, alla luce delle considerazioni svolte, lappello proposto dal Comune di San Felice sul Panaro deve essere respinto: ciò esime la sezione dallesame dei motivi di censura svolti in primo grado, dichiarati assorbiti, e riproposti dagli appellati.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo nei confronti degli originari ricorrenti costituiti nel presente giudizio di appello; può disporsi, tuttavia, la loro compensazione nei rapporti con la Provincia di Modena.  

PQM

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sullappello proposto dal Comune di San Felice sul Panaro avverso la sentenza 1023/01 del Tribunale amministrativo regionale dellEmilia Romagna, sezione prima, lo respinge.

Condanna il predetto Comune di San Felice sul Panaro al pagamento in favore degli appellati costituiti in giudizio delle spese del presente grado, liquidate complessivamente in ¬. 5.000, 00 (cinquemila).

Compensa le spese di giudizio nei confronti della Provincia di Modena. 

Ordina che la presente decisione sia eseguita dallautorità amministrativa.