Stranieri: dubbi di costituzionalità in ordine alla disciplina dellespulsione così come prevista dalla legge Bossi Fini

N.   257   ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 ottobre 2002.

Ordinanza emessa il 26 ottobre 2002 dal tribunale di Padova nel procedimento penale a carico di Tinjala Sandel Straniero – Espulsione amministrativa – Provvedimento del questore di accompagnamento alla frontiera – Eseguibilita’ prima della convalida da parte dell’A.G. – Mancata previsione dell’audizione dello straniero da parte dell’A.G. – Lesione del principio di inviolabilita’ personale – Violazione del diritto di difesa e dei principi relativi al giusto processo – Deteriore trattamento dello straniero colpito da provvedimento di accompagnamento alla frontiera rispetto allo straniero trattenuto presso un centro di accoglienza. – D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 5-bis, introdotto dall’art. 2 del d.l. 4 aprile 2002, n. 51, conv. con modif. in legge 7 giugno 2002, n. 106. – Costituzione, artt. 3, 13, 24 e 111. (GU n. 20 del 21-5-2003)

IL TRIBUNALE

Esaminata  la richiesta del questore di Padova, pervenuta in data

26  ottobre  2002  ore  12,15,  di  convalida  del  provvedimento  di

accompagnamento  immediato alla frontiera disposto in data 25 ottobre

2002  nei  confronti di Tinjala Sandel, nato a Ivesti (Romania) il 26

luglio   1971,  ai  sensi  dell’art. 13,  comma  5-bis,  del  decreto

legislativo n. 286/1998, osserva quanto segue.

In  data  25  ottobre  2002  veniva accertato che lo straniero si

trovava  irregolarmente  nel territorio nazionale, nei suoi confronti

veniva  emesso dal prefetto di Padova decreto di espulsione il giorno

medesimo,   e   in   pari   data   provvedimento   del   questore  di

accompagnamento immediato alla frontiera.

Veniva     quindi     data    disposizione    per    l’esecuzione

dell’accompagnamento immediato alla frontiera, tramite lo scalo aereo

di Verona.

In  data  26  ottobre 2002, nei termini di cui all’art. 13, comma

5-bis,  del  decreto  legislativo  menzionato, la questura depositava

alle  ore  12,15  gli atti presso questo ufficio per la convalida del

provvedimento.

La  norma di riferimento e’ costituita dall’art. 13, comma 5-bis,

del decreto legislativo n. 286/1998 (testo unico sulla immigrazione),

introdotto  dall’art. 2 del decreto-legge n. 51/2002, convertito, con

modificazioni, dalla legge n. 106/2002.

Il decreto-legge n. 51/2002, a seguito della sentenza della Corte

costituzionale n. 105/2001, ha colmato un vuoto normativo concernente

il  controllo   giurisdizionale  sul  provvedimento  di espulsione con

accompagnamento   immediato   alla   frontiera,   adottato  ai  sensi

dell’art. 13,  commi 4 e 5, del testo unico, affidando tale controllo

al   tribunale,   in   composizione   monocratica,   territorialmente

competente.

In questo senso, il decreto legislativo, poi convertito in legge,

ha  inserito  nell’art. 13  del  testo  unico  il  comma  5-bis,  per

disciplinare   la  convalida  del  provvedimento  di  espulsione  con

accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.

La  norma, tuttavia, prevede un meccanismo di convalida del tutto

formale,  in  quanto  stabilisce che il procedimento di convalida non

influisce  sulla  esecutivita’  del  provvedimento di accompagnamento

immediato   alla    frontiera,  che  va  immediatamente  eseguito  con

l’allontanamento dello straniero dal territorio nazionale.

Si  tratta  di  una  situazione  che  evidenzia  diversi dubbi di

costituzionalita’  della  disposizione, il primo riferito alla natura

meramente  formale  e  cartacea  del  controllo  giurisdizionale,  in

violazione  di  quanto  disposto  dall’art. 13 della Costituzione, il

secondo   alla  evidente  disparita’  di  trattamento  rispetto  allo

straniero  nei  cui confronti non sia possibile eseguire l’espulsione

immediata,  con il conseguente accompagnamento dello stesso presso un

centro  di  detenzione amministrativa ai sensi dell’art. 14 del testo

unico,  il  terzo  incidente  sull’effettivo esercizio del diritto di

difesa da parte dello straniero colpito dal provvedimento in esame.

L’art. 14    del    testo    unico,    infatti,   nella   lettura

costituzionalmente  corretta  data  dalla Corte costituzionale con la

sentenza  n. 105/2001,  stabilisce  che la convalida della misura che

dispone  la   cosiddetta  detenzione  amministrativa  investa anche il

decreto  di  espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera,

di  cui  all’art. 13,  tanto  che  il  diniego  di  convalida viene a

travolgere,    assieme    al    trattenimento,    anche   la   misura

dell’accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.

Nel  disciplinare  il procedimento di convalida, l’art. 14, comma

4,  richiama  il  procedimento  in  camera  di  consiglio di cui agli

art. 737  e  seguenti  c.p.c.  e  stabilisce  che il giudice provveda

sentito l’interessato.

Il  riferimento alla procedura di cui all’art. 737 c.p.c. porta a

sottolineare  la  possibilita’  per  il  giudice  della  convalida di

esercitare  i  poteri  d’ufficio stabiliti da questa norma, anche con

riferimento  alla  acquisizione  di  sommarie informazioni utili alla

decisione,  evidenziando  un  procedimento di convalida che, sia pure

nella  ristrettezza  dei  tempi,  appare caratterizzato da profili di

effettivita’ del controllo giurisdizionale.

Cio’  non  puo’  dirsi  del  procedimento  di  convalida previsto

dall’art. 13, comma 5-bis, del testo unico, che sopprime il principio

dell’habeas  corpus,  determinando  un controllo meramente cartaceo e

formale  del provvedimento di accompagnamento, senza alcuna effettiva

incidenza a tutela della liberta’ personale dell’interessato e con un

ruolo essenzialmente burocratico del giudice della convalida.

In  questo  senso  va rilevato che la stessa sentenza della Corte

costituzionale   n. 105/2001,   al   paragrafo  6,  ha  espressamente

sottolineato  che  «se infatti presidio della liberta’ personale, nel

sistema delineato dall’art. 13 della Costituzione, e’ l’atto motivato

dell’autorita’ giudiziaria, non v’e’ alcuna possibilita’ di sostenere

che  un  atto  coercitivo  come  l’accompagnamento,  che direttamente

incide   sulla   liberta’  della  persona  e  che  e’  allegato  come

presupposto  della  misura  del  trattenimento,  possa essere assunto

dall’autorita’   di   polizia  come  pienamente  legittimo  e  ancora

eseguibile  quando  il  giudice  ne  abbia accertato l’illegittimita’

ponendo  proprio  tale  accertamento  a  fondamento  del  diniego  di

convalida».

Il  passaggio della sentenza della Corte costituzionale evidenzia

con  estrema  chiarezza,  ad   avviso  del  giudice remittente, che il

presidio  a  tutela della liberta’ personale costituito dal controllo

da   parte  della  autorita’  giudiziaria  dei  provvedimenti  emessi

dall’autorita’  di  polizia condiziona la stessa esecutivita’ di tali

provvedimenti,  con  la  conseguenza  che  il  diniego  di  convalida

escluderebbe  la  stessa  possibilita’  di  portare  ad esecuzione il

provvedimento di espulsione immediata.

Nella  disciplina della norma oggetto del provvedimento in esame,

invece,   il   procedimento   di  convalida  non  condiziona  affatto

l’esecutivita’  della misura incidente sulla liberta’ personale dello

straniero  interessato, con la conseguenza, di non poco conto ai fini

di  una  tutela effettiva del diritto alla liberta’ personale, che un

eventuale    provvedimento    di    diniego   della   convalida   non

ripristinerebbe  la situazione di fatto preesistente al provvedimento

dell’autorita’  di polizia e, concretamente, in caso di provvedimento

confermativo  della legittimita’ del provvedimento, l’interessato non

avrebbe di fatto possibilita’ di impugnazione, ai sensi dell’art. 111

della  Costituzione, essendo egli gia’ fuori dal territorio nazionale

e difficilmente raggiungibile dal provvedimento.

Va  anche rilevato che la pronuncia del decreto di espulsione con

accompagnamento  alla  frontiera  da  parte  della  forza pubblica si

fonda,  come  previsto  dall’art. 13  commi 4 e 5, su una valutazione

discrezionale  di  presupposti di fatto presi in considerazione dalla

norma,  per  cui  l’impossibilita’  di  sentire  l’interessato,  e di

acquisire     dallo     stesso     eventuali    informazioni    utili

all’approfondimento  istruttorio,  nei limiti temporali stabiliti dal

procedimento  di convalida, ma ammessi dall’art. 737 c.p.c., verrebbe

ad incidere sullo stesso esercizio del diritto di difesa.

Il  giudice  della convalida e’ tenuto a verificare i presupposti

del  provvedimento  di  accompagnamento  alla  frontiera disposto dal

questore  in  base  all’art. 13,  comma  4,  d.lgs.  cit.,  dunque la

sussistenza  dei  presupposti  previsti  dalla legge per l’esecuzione

dell’accompagnamento  alla frontiera del provvedimento di espulsione,

nonche’  l’esistenza di un provvedimento amministrativo di espulsione

adottato nei casi e con modalita’ previsti dalla legge, provvedimento

che  costituisce  condizione  legale  del successivo provvedimento di

accompagnamento.

Come  esposto,  nei casi in cui non e’ disposto il trattenimento,

la   convalida   non  e’  collocata  in  una  procedura  che  preveda

l’audizione  del  destinatario  del  provvedimento,  la  convalida e’

dunque strutturata in violazione dei requisiti propri del giudizio di

convalida,  che, in quanto procedimento de libertate, e’ da ritenersi

ricompreso  nell’ambito  di  cui  alla  tutela fissata dall’art. 111,

comma   2,   Cost.,   comma  introdotto  dalla  legge  costituzionale

23 novembre 1999, n. 2).

La convalida del provvedimento di accompagnamento dovrebbe dunque

svolgersi in contraddittorio tra le parti e in condizioni di parita’.

Si  osserva  che  e’  connaturato  al  giudizio  di  convalida un

provvedimento   provvisorio   adottato   dall’autorita’  di  pubblica

sicurezza,  e  dunque esecutivo ancorche’ provvisorio, il quale perde

ogni effetto in caso di diniego di convalida.

Nella     procedura     in     esame    invece    l’esecutorieta’

dell’accompagnamento alla frontiera comporta l’effettivo ed immediato

allontanamento dello straniero espulso dal territorio dello Stato.

Alla mancata convalida nel termine fissato consegue la cessazione

del  divieto  di rientro nel territorio nazionale, della segnalazione

dell’espulso al Sistema informativo di Schengen per la non ammissione

e dell’obbligo di lasciare il territorio dello Stato.

Nei  casi  in  cui  lo  straniero  sia stato gia’ allontanato dal

territorio  nazionale,  come  nel  caso  di specie, questi effetti si

tramutano   nella  mera  facolta’  di  far  rientro  in  Italia  alle

condizioni generali previste.

Risulta   palese  la  irreversibilita’  degli  effetti  derivanti

dall’anomala configurazione del procedimento di convalida.

Effetti   negativi   sulla   liberta’  personale,  sulla  vita  e

sull’incolumita’ dello straniero che si acuiscono nel caso di mancata

convalida.

Va  altresi’  osservato  che  l’art. 13,  comma  3, Cost. pone la

garanzia  della  riserva di giurisdizione in materia di provvedimenti

restrittivi della liberta’ personale.

Il  legislatore  ha  previsto  che  i provvedimenti di espulsione

possano essere disposti anche dall’autorita’ amministrativa (prefetto

e   ministro  dell’interno)  oltre  che  dall’autorita’  giudiziaria.

L’attribuzione ad autorita’ amministrativa del potere di emanare tali

provvedimenti  dovrebbe  essere  previsto  tuttavia  alle  condizioni

indicate  dall’art. 13,  comma  3,  cit.  provvedimenti provvisori da

adottarsi   nei   casi   eccezionali   di   necessita’   ed  urgenza,

tassativamente disciplinati dalla legge, da comunicarsi all’autorita’

giudiziaria   entro  le  48  ore  dall’adozione,  con  necessita’  di

convalida   da   parte  dell’autorita’  giudiziaria  nell’arco  delle

successive 48 ore a pena di decadenza.

La  norma  costituzionale  impone  un  controllo  giurisdizionale

preventivo  ed  effettivo  sul merito del provvedimento e non un mero

controllo di legittimita’.

La riserva di giurisdizione e’ dunque violata dalla previsione di

provvedimenti  amministrativi  di  espulsione,  avverso  i  quali  lo

straniero ha facolta’ di avvalersi di rimedi giurisdizionali soltanto

ad  esecuzione  avvenuta del provvedimento, posto che non e’ previsto

alcun effetto sospensivo.

I  casi  di accompagnamento immediato alla frontiera, per i quali

non   e’   stabilito   un   obbligatorio   intervento  dell’autorita’

giudiziaria  prima  dell’esecuzione del provvedimento amministrativo,

sono  disciplinati  in  contrasto  con la norma costituzionale di cui

all’art. 13, comma 3.

Il  contrasto  sussiste  anche per un altro aspetto l’assenza del

presupposto   dell’eccezionale   necessita’   ed  urgenza,  parimenti

previsto dalla norma costituzionale.

Invero  l’autorita’  di  pubblica  sicurezza  ha  la  facolta’ di

adottarli  in  presenza  di situazioni affatto straordinarie, come ad

esempio   l’ipotesi   di   inottemperanza   dello   straniero  ad  un

provvedimento  di  espulsione  con  intimazione  di  allontanarsi dal

territorio nazionale nel termine di giorni 15.

A   tali   censure   si   aggiunge  quella  della  disparita’  di

trattamento.

La   situazione  dello  straniero  colpito  da  provvedimento  di

accompagnamento  alla  frontiera,  non  accompagnata dalla misura del

trattenimento  in un centro di permanenza temporanea, e’ disciplinata

in  modo  piu’  gravoso  rispetto  a  quella  dello straniero nei cui

confronti  si  applica  questa  ulteriore  misura, che invece vede la

possibilita’ di una difesa personale prima che il provvedimento venga

eseguito.

Tale disparita’, a parita’ di condizioni, sussistendo in entrambi

i  casi  un  provvedimento  di  espulsione immediata, appare a questo

giudice  remittente  del tutto irragionevole e non sorretta da alcuna

ragione giuridica, logica o di opportunita’.

La  questione  prospettata,  oltre  a  essere  non manifestamente

infondata,  risulta  anche rilevante nel giudizio in corso, attenendo

strettamente  alle modalita’ della convalida, in considerazione della

avvenuta  esecuzione  della  misura,  che priva il destinatario della

possibilita’  di  difesa  e  rende il controllo di questo giudice del

tutto  formale,  privo  di quelle caratteristiche di effettivita’ che

pure sono richieste dall’art. 13 della Costituzione.

Gli  atti vanno quindi trasmessi alla Corte costituzionale per la

soluzione   della   questione  di  costituzionalita’  sollevata,  con

sospensione del giudizio in corso sino alla relativa pronuncia.