Segretari Comunali: le controversie di lavoro appartengono al giudice ordinario.

Cassazione Sezioni unite civili sentenza 21 novembre 2002-28 gennaio 2003, n. 1241

Presidente Ianniruberto relatore Miani Canevari

Pm Martone conforme ricorrente Comune di Greve in Chianti

Svolgimento del processo

Il signor Domenico Petronilla, nominato Segretario generale del Comune di Greve in Chianti in data 17 settembre 1998, a seguito della revoca dellincarico disposta dal sindacato con atto del 9 dicembre 1998 conveniva dinanzi al Tribunale di Firenze il Comune di Greve in Chianti e la sezione regionale Toscana dellagenzia autonoma per la gestione dellalbo dei segretari comunali e provinciali, deducendo lillegittimità di tale provvedimento e chiedendo la condanna del comune convenuto al risarcimento dei danni.

Su tale domanda il tribunale adito si pronunciava con sentenza non definitiva del 22 novembre 1999, dichiarando la propria giurisdizione, e successivamente con sentenza definitiva del 21 gennaio 2000 rigettava la domanda dellattore.

Il Comune di Greve in Chianti impugnava la prima sentenza con appello diretto nei confronti del Petronilla e della Agenzia autonoma per la gestione dellalbo dei segretari comunali e provinciali; il Petronilla proponeva appello avverso la sentenza definitiva del tribunale, e nel giudizio così promosso intervenuta lUnione nazionale dei segretari comunali e provinciali. Riunite le cause, la Corte di appello di Firenze con la sentenza oggi denunciata, ritenuta la propria giurisdizione, dichiarava inammissibile lintervento dellUnione nazionale dei segretari comunali e provinciali; dichiarava lillegittimità dellatto di revoca e condannava il Comune di Greve in Chianti al risarcimento del danno liquidato in somma corrispondente ai compensi che il signor Petronilla avrebbe maturato dalla data di risoluzione dellincarico fino al 6 aprile 1999, oltre interessi di legge.

Avverso questa sentenza il Comune di Greve in Chianti propone ricorso per cassazione con quattro motivi. Domenico Petronilla resiste con controricorso e ricorso incidentale affidato a due motivi.

Gli altri intimati non si sono costituiti. Il comune ricorrente e il signor Petronilla hanno depositato memorie.

La causa è stata assegnata a queste Sezioni unite per la decisione sulla questione di giurisdizione sollevata con il primo motivo di ricorso principale.

Motivi della decisione

1. I ricorsi proposti avverso la stessa sentenza devono essere riuniti ai sensi dellarticolo 335 Cpc.

2. Con il primo motivo del ricorso principale si deduce la violazione dei principi generali in materia di giurisdizione sul rapporto di servizio dei segretari comunali e provinciali, nonché dellarticolo 68 del decreto legislativo 29/1993.

Si assume che, contrariamente a quanto affermato nella sentenza impugnata, un diverso regime di giurisdizione in relazione alla medesima figura è previsto in vari casi relativi al rapporto dei dirigenti pubblici; che anche nei riguardi di funzionari legali alla pubblica amministrazione da rapporti di pubblico impiego di diritto comune è devoluta alla giurisdizione amministrativa la cognizione di controversie relative ad un provvedimento discrezionale che incide su interessi legittimi e non su diritti soggettivi. Lattività di servizio del segretario comunale va riferita ad un rapporto contrattuale con il datore di lavoro Agenzia autonoma per la gestione dellalbo dei segretari comunali e provinciali e ad un rapporto pubblicistico, fondato su norme legislative, statutarie e regolamentari e sui provvedimenti unilaterali di nomina e di revoca dellamministrazione locale; la revoca, in particolare, costituisce un provvedimento discrezionale adottato nel pubblico interesse, che come presupposto non un inadempimento contrattuale (tale da comportare lesercizio del potere disciplinare da parte dellagenzia datrice di lavoro) ma una violazione dei doveri di ufficio, connesso allespletamento, discrezionalmente valutato, delle pubbliche funzioni.

Nella specie, la domanda principale del ricorrente attiene alla legittimità dellesercizio del potere amministrativo, e la cognizione della controversia spetta al giudice amministrativo.

3. Con il secondo motivo dello stesso ricorso principale, deducendosi violazione dellarticolo 17 della legge 127/97, si assume che latto di revoca dellincarico trova fondamento nella rottura del rapporto fiduciario con lamministrazione locale, da porre in relazione con di doversi di collaborazione del segretario.

Con il terzo motivo, denunciandosi unulteriore violazione della stessa norma, si censura la valutazione compiuta dalla corte territoriale in ordine alla gravità della violazione dei doveri di ufficio.

Il quarto motivo, che prospetta ancora la violazione dellarticolo 17 della legge 127/97, attiene ugualmente alla suddetta valutazione del giudice di merito, con riferimento alle specifiche circostanze del caso concreto.

4. Il primo motivo del ricorso incidentale, con la denuncia dei vizi di violazione e/o falsa applicazione degli articoli 2043 e 1226 Cc, nonché difetto di motivazione, investe la statuizione relativa allaccertamento del danno derivante dalla revoca dellincarico.

Con il secondo motivo, denunciandosi i vizi di violazione e/o falsa applicazione degli articoli 184 e 245 Cpc nonché difetto di motivazione, il ricorrente incidentale si duole della mancata ammissione di mezzi istruttori richiesti per dimostrare la sussistenza del pregiudizio subito dalla parte.

5. Il primo motivo del ricorso principale è infondato.

Larticolo 17 della legge 127/97 (snellimento dellattività amministrativa e dei procedimenti di decisione e controllo), ha disciplinato la figura dei segretari generali dei comuni e delle province con i commi 67 e seguenti prevedendo che gli stessi sono iscritti in un albo nazionale (articolato in sezione regionali), cui accedono per concorso, e sono dipendenti dellagenzia autonoma appositamente istituita, con personalità giuridica di diritto pubblico, per la gestione dellalbo stesso (commi 67, 75 e 76).

Il successivo comma 70 prevede lassegnazione delle mansioni di segretario nel singolo comune o provincia, dietro nomina del sindaco o del presidente della provincia con durata corrispondente a quella dei loro rispettivi mandati elettorali.

Il comma 71 stabilisce che il segretario può essere revocato con provvedimento motivato del sindaco (o del presidente della provincia), previa deliberazione della giunta, per violazione dei doveri di ufficio.

Secondo il comma 72, il segretario non confermato, revocato o comunque privo di incarico è collocato in posizione di disponibilità per la durata massima di quattro anni, durante i quali lagenzia esercita i poteri di pertinenza del datore di lavoro, affidandogli incombenze inerenti alla gestione dellalbo, attività di consulenza, mansioni presso altre amministrazioni; in tale posizione, conserva il trattamento economico in godimento in relazione agli incarichi conferiti, ma con detrazione di compensi percepiti per le corrispondenti indennità nel caso di collocamento in disponibilità «per mancato raggiungimento di risultati imputabili al segretario oppure motivato da gravi e ricorrenti violazioni dei doveri di ufficio» (salva lapplicazione di diversa sanzione).

A tale normativa, integrata dal regolamento approvato con Dpr 465/97, deve farsi riferimento nel caso di specie, non trovando applicazione ratione temporis la nuova disciplina introdotta con il Testo unico delle leggi sullordinamento locale di cui al decreto legislativo 267/00.

Al riguardo, queste Sezioni unite (sentenze 205/01 e ordinanza 2418/02) hanno già avuto occasione di affermare la giurisdizione del giudice ordinario, in relazione agli articoli 29 e 45 del decreto legislativo 80/1998, per controversie relative allassegnazione del segretario da parte del consiglio damministrazione dellagenzia al comune od alla provincia che lo abbia nominato secondo le disposizioni dellarticolo 15 sesto comma del citato Dpr 465/97. Con tali decisioni si è rilevato che lassunzione delle mansioni di segretario a seguito della nomina dà vita non ad un rapporto dimpiego con lente territoriale, in sostituzione di quello costituitosi con lagenzia per effetto delliscrizione allalbo, ma ad mero rapporto organico o di servizio a tempo determinato, il quale si inserisce allinterno e nellambito del rapporto dimpiego con lagenzia medesima.

Questo principio deve essere richiamato nel caso in esame, per rilevare che anche il rapporto di dipendenza funzionale tra il segretario e lamministrazione locale, in quanto inserito nellambito del rapporto di impiego con lagenzia autonoma per la gestione dellalbo, risulta fondato sulla stessa base paritetica, in quanto soggetto alla medesima disciplina, risultante dal quadro normativo delineato dal decreto legislativo 29/1993 e successive modificazioni (espressamente richiamato dallarticolo 17 comma 74 della legge 127/97), nel quale opera la regola generale secondo cui, ferma restando la qualificazione di atti amministrativi soltanto per gli atti disciplinanti le linee fondamentali dellorganizzazione degli uffici, per gli atti di indirizzo politico-amministrativo (articolo 3 decreto legislativo 29/1993, nel testo sostituito dallarticolo 3 del decreto legislativo 80/1990) e per gli atti relativi alle procedure concorsuali (quarto comma articolo 68 29/1993) ogni atto di gestione di tali rapporti risulta privo di connotazione autoritativamente discrezionale e rappresenta espressione non di una potestà amministrativa, ma come prevede il citato articolo 4 del decreto legislativo 29/1993 della capacità e dei poteri del privato datore di lavoro; regola che trova ulteriore conferma nel disposto dellarticolo 18 del decreto legislativo 387/98, con cui è stato modificato larticolo 68 comma 1 del citato decreto legislativo 29/1993, stabilendosi la devoluzione al giudice ordinario delle controversie concernenti il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali (che implica la cognizione da parte del giudice ordinario di atti anche discrezionali direttamente incidenti sul rapporto).

In questo senso si è espressa la giurisprudenza di questa Sezioni unite (cfr. Cassazione, Sezioni unite, 41/2000; 9650/01); ed anche la Corte costituzionale con la sentenza 275/01 ha rilevato che in base a tale normativa tutti i rapporti dei dipendenti della amministrazione pubblica (compresi i dirigenti) risultano modellati secondo il regime di diritto privato del diritto del lavoro, con lattribuzione alla cognizione del giudice ordinario delle controversie inerenti ai suddetti rapporti, che coinvolgono posizioni di diritto soggettivo.

Si può osservare che tale assetto non è successivamente mutato, quanto al criterio di riparto della giurisdizione, con il decreto legislativo 165/01 che detta norme generali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e le successive modifiche della legge 145/02.

Si deve quindi concludere che tutti gli atti di gestione del rapporto di lavoro del segretario comunale, compresi quelli posti in essere dalla amministrazione locale nellambito del rapporto funzionale con la stessa instaurata (tra cui la revoca dellincarico ai sensi dellarticolo 17 comma 71 della legge 127/97) rappresentano, secondo la regola generale sopra richiamata, manifestazione dei poteri propri del privato datore di lavoro, mentre corrispondono ugualmente al privato le situazioni soggettive nelle quali restano fissate le vicende del rapporto di lavoro.

Pertanto, la controversia nella quale si deduce la lesione di situazioni soggettive derivante da uno di tali atti appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Tale principio trova applicazione nel caso di specie, tenuto conto dellepoca in cui è stato adottato il provvedimento di revoca, posteriore alla data del 30 giugno 1998, stabilita dallarticolo 45 comma 17 decreto legislativo 80/1198 come discrimine temporale per il trasferimento alla giurisdizione ordinaria delle controversie in materie di rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

6. La causa va rimessa alla sezione lavoro di questa Corte per lulteriore corso del giudizio.

PQM

La Corte riunisce i ricorsi. Rigetta il primo motivo del ricorso principale e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Rimette la causa alla sezione lavoro della Corte di cassazione per lulteriore corso del giudizio.