Sanzioni amministrative. Viola una norma procedimentali (e la multa è da annullare) il Prefetto che non disponga laudizione del ricorrente che ne abbia fatto richiesta

Cassazione Sezione prima civile sentenza 10 giugno-21 luglio 2004, n. 13505

Presidente Losavio Relatore Genovese

Pm Ciccolo conforme ricorrente Moneta

Svolgimento del processo

1. Lavvocato Fernanda Moneta proponeva ricorso, diretto al Prefetto, avverso il verbale di violazione amministrativa, elevata dalla Polizia Municipale del Comune di Roma, chiedendo, fra laltro, di essere convocata per una audizione sui fatti in contestazione.

In data 12 luglio 2001 veniva notificata alla medesima ordinanza ‑ ingiunzione ove, in aggiunta, a penna, era scritta la frase non si è presentata allaudizione.

Contro tale provvedimento lavvocato Moneta proponeva opposizione chiedendo, previa sospensione dellesecuzione, lannullamento del provvedimento o, in subordine, la «riduzione dellimporto nella misura effettivamente dovuta».

2. Con sentenza impugnata in questa sede, il Giudice di Pace rigettava lopposizione affermando che lordinanza prefettizia risultava sufficientemente motivata in fatto e in diritto e che lopponente non contestava laccertamento della violazione.

3. Contro tale sentenza lavvocato Moneta ricorre per cassazione, ‑con due motivi di ricorso. La Prefettura intimata non ha svolto difese.

Motivi della decisione

1.1. Con il primo motivo di ricorso (con il quale si duole della violazione degli articoli 18 e 23 della legge 689/81, in relazione allarticolo 360 n. 3 Cpc) la ricorrente lamenta che il Giudice di pace non abbia considerato la propria doglianza riguardante la mancata audizione della ricorrente, che pure ne aveva fatto richiesta ai sensi dellarticolo 18 legge 689/81 e in violazione di tale disposizione.

1.2. Con il secondo motivo di ricorso (con il quale si duole della omessa motivazione circa un punto decisivo della controversia, in relazione allarticolo 360 n. 5 Cpc) la ricorrente lamenta che il Giudice di pace non abbia motivato in ordine alla lamentata mancata audizione della ricorrente, che pure ne aveva fatto richiesta ai sensi dellarticolo 18 legge 689/81.

2. I due motivi, che per la loro stretta connessione vanno congiuntamente trattati, impongono laccoglimento del ricorso.

2.1. Ai sensi dellarticolo 18 della legge 689/81, «entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire allautorità competente a ricevere il rapporto a norma dellarticolo 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità» (primo comma). Questultimo ‑ prosegue il comma successivo‑ emette ì provvedimenti di sua competenza (archiviazione o ordinanza ‑ ingiunzione) «sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta».

Nel caso in cui sia stata fatta istanza di audizione, ma lautorità competente a ricevere il rapporto non abbia. provveduto a convocare il presunto trasgressore, si pone il problema (rilevante in questa sede) delle conseguenze che si producono con riguardo allordinanza ingiunzione, ove questa sia adottata senza il rispetto della prescrizione di cui allarticolo 18, primo e secondo comma, della legge 689/81.

2.2. Esaminando una diversa questione, attinente al momento fino al quale è possibile dedurre la detta inosservanza, questa Corte (nella sentenza 10608/98) ha affermato «che leccezione di mancata convocazione dellopponente, pur rappresentando motivo di nullità della procedura, va sollevata con il ricorso introduttivo del giudizio, risultando, per converso, intempestiva se avanzata, per la prima volta, alludienza dinanzi al Pretore in mancanza di accettazione del contraddittorio da parte della Pa, cosi che il giudicante, trattandosi di violazione comportante la semplice nullità dellordinanza, e non anche la sua giuridica inesistenza, non può tenere in conto alcuno la detta eccezione, attesane la tardività della proposizione e la immediata denunzia di novità della stessa da parte dellopposto».

Tale conclusione era stata resa sulla base di altro precedente di questa stessa Corte (sentenza 5446/95 secondo il quale, premesso che «lopposizione avverso lingiunzione di pagamento di una somma di danaro a titolo di sanzione amministrativa (articoli 22 e ss. legge 689/81) configura latto introduttivo ‑ secondo le regole proprie del procedimento innanzi al Pretore ‑ di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato per lopponente dalla causa petendi fatta valere con lopposizione stessa e per lAmministrazione del divieto di dedurre motivi o circostanze a sostegno di detta pretesa, diverse da quelle enunciate con lingiunzione», aveva affermato che «il giudice, salvo lipotesi di inesistenza, non ha il potere di rilevare dufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che lo ha preceduto, nemmeno sotto il profilo della disapplicazione del provvedimento stesso e che lopponente, se ha facoltà di modificare loriginaria domanda nei limiti consentiti dagli articoli 183, 184 Cpc, non può introdurre nel corso di causa domande nuove, a meno che su di esse non vi sia accettazione del contraddittorio da parte dellAmministrazione».

Sulla base di tali principio, la decisione aveva ritenuto che laudizione dellinteressato che ne aveva fatto richiesta, prevista implicitamente dallarticolo 31, comma 1, Dpr 148/88 (Tu delle norme in materia valutaria), da interpretarsi in collegamento con larticolo 18, comma secondo, della legge 689/81, costituisse un obbligo procedimentale la cui violazione comportava un vizio di illegittimità per violazione di legge del provvedimento sanzionatorio, ma non la sua radicale inesistenza.

Secondo questi precedenti, dunque, il provvedimento finale adottato in violazione del precetto stabilito nel commi primo e secondo dellarticolo 18 della legge 689/81, darebbe luogo a nullità (sanabile ove non tempestivamente dedotta) dellordinanza ingiunzione.

Tale indirizzo va sostanzialmente condiviso, anche se appare più lineare la costruzione del vizio afferente al provvedimento amministrativo (tale è pur sempre lordinanza prefettizia) nei termini dellillegittimità, cagionata dalla violazione di regole procedimentali (violazione di legge) riguardanti la sua adozione. Di conseguenza, il positivo accertamento della sussistenza di tale violazione comporta lannullamento dellordinanza e non la declaratoria della sua nullità).

2.3. Nel caso esaminato, la ricorrente aveva pacificamente richiesta, al Prefetto, laudizione ai sensi dellarticolo 18, primo comma, della legge 689/81, senza che la stessa ‑ secondo la prospettazione mai contestata dallAmministrazione ‑ venisse convocata e sentita in ordine alla violazione contestata.

Non può essere considerata rilevante, in senso difforme da tale acquisizione, come traspare dalla motivazione della sentenza censurata, lindicazione riportata a penna, sullordinanza ingiunzione che, senza alcuna sigla o firma attestante lautenticità dellaffermazione, dichiara che la ricorrente non si è presentata allaudizione. Una tale aggiunta, infatti, priva dei requisiti minimi di autenticità, est tamquam non esset, poiché non costituisce parte dellatto pubblico, ma notazione extravagante, la cui dubbia autenticità non necessita di essere impugnata dal ricorrente neppure con lo strumento della querela dì falso.

2.4. Il giudice di pace, a cui era stato proposto tale questione con il ricorso introduttivo di questo procedimento, ha perciò errato nel ritenere ben motivata, sia in fatto sia in diritto, lordinanza prefettizia. Ma, in tal modo, oltre a mancare al dovere di corrispondere una motivazione sufficiente al quesito postogli dal ricorrente (se fosse illegittima lordinanza emanata senza la previa audizione del richiedente), ha anche violato il principio della difesa del trasgressore nella fase amministrativa, imposta dal citato articolo 18.

Ne consegue che la sentenza, doppiamente viziata, devessere cassata. E la vertenza decisa nel merito, ai sensi dellarticolo 384 Cpc, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto. Pertanto, lopposizione contro lordinanza ingiunzione devessere accolta e la Prefettura intimata condannata al pagamento delle spese dellintero giudizio, liquidate come da dispositivo.

PQM

Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, accoglie lopposizione allordinanza ingiunzione. Condanna la Prefettura di Roma-Utg al pagamento delle spese dellintero giudizio, che liquida in euro 250,00 (di cui 50,00 per spese), per il giudizio di merito, e in euro 400,00, per la fase di legittimità, di cui 300,00 per onorario e 100,00 per esborsi, oltre alle spese generali ed accessori, come per legge.