RCA: il parere dell’Antitrust
sull’indennizzo diretto.

Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato Decisione del 01/02/2006

DISCIPLINA DEL RISARCIMENTO
DIRETTO DEI DANNI DERIVANTI DALLA CIRCOLAZIONE STRADALE

1. L’Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato (di seguito Autorità),
nell’esercizio dei compiti ad essa assegnati dall’articolo 22 della legge n.
287 del 10 ottobre 1990, intende formulare alcune osservazioni in merito allo
schema di Decreto del Presidente della Repubblica relativo alla
"Disciplina del risarcimento diretto dei danni derivanti dalla
circolazione stradale, in attuazione dell’articolo 150 del codice delle
assicurazioni private di cui al decreto legislativo 7 settembre 2005, n, 209".

2. Come emerge
dalle segnalazioni sul Riassetto normativo delle disposizioni vigenti in
materia di assicurazioni1 [Cfr. AS301 e AS309,
"Riassetto normativo delle disposizioni vigenti in materia di
assicurazioni – Codice delle assicurazioni private", in Boll. nn. 22/2005
e 28/2005.], l’Autorità ha auspicato e poi salutato con favore l’introduzione
di una procedura di indennizzo diretto nel mercato
dell’assicurazione RCAuto, in quanto stimolo adeguato verso un assetto
maggiormente concorrenziale di tale importante mercato assicurativo. Infatti,
un sistema di indennizzo diretto permette
l’instaurazione di un rapporto diretto tra l’impresa di assicurazione ed il
proprio cliente con l’auspicabile conseguente riduzione delle spese legali e di
condotte opportunistiche; ciò crea le condizioni per un più ampio confronto
competitivo tra gli operatori del settore che dovrebbe consentire un
contenimento dei costi dei risarcimenti, con effetti positivi sulla riduzione
dei premi di polizza a beneficio dei consumatori.

L’Autorità ritiene che
l’applicazione integrale di un sistema di indennizzo
diretto fondato su regole semplici incentrate sui principi di efficienza e
concorrenza delle condotte, possa stimolare un più ampio grado di concorrenza
fra le imprese assicurative e soprattutto la riduzione del costo delle polizze.

A questo proposito, l’Autorità,
nella segnalazione inviata il 28 luglio 2005 ha espresso le proprie perplessità
circa un intervento regolatorio di portata eccessivamente
ampia, idoneo ad ostacolare l’individuazione del miglior assetto di
mercato, nel rispetto dei principi di efficienza, concorrenza e proporzionalità
più volte richiamati.

3. In quest’ottica, suscita forti perplessità l’attuale formulazione dell’articolo 13
dello schema di decreto laddove interviene a disciplinare
l’organizzazione e gestione del sistema di risarcimento diretto. L’articolo in
questione infatti prevede la costituzione di uno o più
consorzi fra le imprese, cui spetta "l’organizzazione e gestione del
sistema del risarcimento diretto", anche con riferimento alla definizione
di "regole di cooperazione tecnica" per il funzionamento del sistema,
nonché all’individuazione di "parametri tecnici ed economici" per la
regolazione dei rapporti economici.

4. In primo luogo, l’Autorità
ritiene che, per dar seguito a quanto indicato nell’articolo 150 del Codice, il
decreto del Ministero delle Attività Produttive non esiga
l’individuazione di un artificioso strumento giuridico per la gestione del
sistema del risarcimento diretto, quale un consorzio costituito dalle imprese
di assicurazione, considerando che la regolazione e gestione del sistema di
risarcimento diretto possono ben realizzarsi con una mera convenzione che fissi
i criteri necessari al funzionamento del sistema.

Diversamente, la previsione di
un’organizzazione stabile ed articolata, quale quella del consorzio, ove
normalmente le imprese esprimono anche loro rappresentanti nei vari organi gestionali, individua una sede nella quale è facile
condividere ed assumere decisioni comuni, le quali possono orientare e finanche
vincolare le imprese consorziate su aspetti non strettamente necessari al
funzionamento del risarcimento diretto. Non a caso, consequenzialmente alla
scelta del consorzio, l’articolo 13, comma 3, dello schema di decreto prevede
che "le imprese di assicurazioni partecipanti
sono tenute all’osservanza delle deliberazioni assunte dagli organi societari
in base alla loro competenza statutaria".

5. Una palese contrarietà con la
disciplina a tutela della concorrenza sembra poi discendere dall’ampiezza delle
attività che l’articolo 13 dello schema di decreto demanda a tali consorzi.

In linea di principio, l’Autorità
ritiene che le forme di cooperazione ammissibili fra imprese assicurative
concorrenti necessarie al funzionamento di un sistema di risarcimento diretto
dovrebbero riferirsi esclusivamente, da una parte, all’applicazione di
meccanismi procedurali e di accertamento della
responsabilità, e dall’altra, alla definizione dei meccanismi di regolazione
dei rapporti economici fra le imprese improntati alla valorizzazione
dell’efficienza di ciascuna impresa.

Non sembra invece necessaria ed appare anzi contrastante con le regole di concorrenza la
circostanza che, nell’ambito del sistema di gestione del risarcimento diretto,
vengano disciplinate altre attività che possano incidere in modo diretto o
indiretto sulla fase della liquidazione dei danni posta in essere dalle
imprese; fase che, nel sistema dell’indennizzo diretto, deve essere lasciata
alla completa autonomia delle singole imprese.

Si ricorda, in proposito, che i
costi dei sinistri rivestono un ruolo estremamente
rilevante nell’ambito delle dinamiche concorrenziali del mercato RC Auto,
rappresentando una delle principali componenti nella determinazione dei margini
di redditività delle imprese e del livello dei premi, e che proprio su tale
variabile l’Autorità ha recentemente accertato un’intesa restrittiva della
concorrenza posta in essere dall’associazione di categoria2 [Cfr. al riguardo il provvedimento dell’Autorità garante della Concorrenza
e del Mercato n. 14926 (I 626)- TARIFFE DEI PERITI ASSICURATIVI, del 30
novembre 2005, in Bollettino n.48/2005.

].

6. Alla luce
del principio appena esposto, l’articolo 13, comma 5, n. 2, nel prevedere che
"i consorzi determinano preventivamente le regole di cooperazione tecnica
necessarie per il funzionamento del sistema del risarcimento diretto"
risulta una palese superfetazione.

Andrebbe, invece, esplicitato che
l’ambito di cooperazione non deve oltrepassare quanto strettamente necessario
all’individuazione della responsabilità in virtù di un semplice confronto
bilaterale tra le due imprese interessate e di norme di natura prettamente
procedurale che consentano di far funzionare il sistema.

In tale prospettiva, il sistema
dei pagamenti può essere regolato in virtù della usuale
modalità compensatoria del conto corrente.

Ciò al fine di evitare che regole
concernenti, ad esempio, le modalità da seguire e i parametri cui riferirsi
nella compilazione delle perizie, siano determinate di concerto fra le imprese
nell’ambito della gestione del risarcimento diretto.

7. Analoghe se non più forti
perplessità si rilevano con riferimento alle previsioni contenute nell’articolo
13, comma 5, n. 3, relativo alla regolazione dei rapporti economici, laddove si
dispone che al fine del conguaglio i consorzi individuino "parametri
tecnici ed economici che tengono conto di criteri di efficienza
nella gestione, dei costi medi aziendali e del numero dei risarcimenti
effettuati".

L’Autorità ha già avuto modo di sottolineare come un ruolo centrale per il funzionamento
efficiente del sistema di risarcimento diretto sia assunto dai meccanismi di
regolazione economica dei rapporti fra le imprese che, in sede di previsione di
sistemi di rivalsa presso la compagnia del responsabile, devono permettere a
ciascuna impresa di beneficiare dell’efficienza derivante dalla gestione dei
sinistri dei propri assicurati, stimolando in tal modo un confronto competitivo
sui costi.

In questa prospettiva, infatti,
il sistema di regolazione economica non deve individuare i parametri tecnici ed
economici per la misurazione dell’efficienza delle imprese, ma esclusivamente
limitarsi ad individuare un meccanismo contabile di regolazione economica che incentivi la ricerca dell’efficienza e il contenimento dei
costi da parte delle singole imprese. Pertanto, andrebbe escluso che,
nell’ambito del sistema del risarcimento diretto, possano
essere definiti o condivisi parametri tecnici o economici relativi all’attività
di risarcimento dei danni svolta da parte delle imprese.

8. Con riferimento più
specificamente al richiamo ai "costi medi aziendali", si rileva che
quanto indicato nella norma in esame si traduce nella indicazione
di impostare il calcolo dei conguagli sui costi medi di risarcimento sostenuti
dalle singole imprese, effettuando così una scelta non necessaria e foriera di
condotte collusive. Infatti, l’adozione di un sistema di conguagli basato sui
costi medi delle singole imprese implica la conoscenza reciproca tra le imprese
di una variabile concorrenzialmente rilevante, quale è
il costo dei sinistri, conducendo ad un’artificiale trasparenza del mercato
idonea a ridurre l’incertezza che deve caratterizzare la competizione tra
operatori3 [Cfr. al riguardo i provvedimenti
dell’Autorità Granante della Concorrenza e del Mercato n. 8546 ( I377 ) RC
AUTO, del 28 luglio 2000, in Bollettino n. 30/2000, e 14926 (I 626)- TARIFFE
DEI PERITI ASSICURATIVI, del 30 novembre 2005, in Bollettino n.48/2005.].

Per individuare un efficiente
sistema di regolazione dei rapporti economici, inoltre, è sufficiente prevedere
il semplice riferimento al costo medio di mercato definito ex ante di contenuto
forfetario, come nel sistema francese, se non addirittura l’assenza di
compensazioni economiche, come risulta dalla prassi
adottata con successo in altri paesi4 [Cfr. IC19,
Indagine Conoscitiva sul settore assicurazione autoveicoli, pag. 188 e ss.].

9. In termini più generali, sotto
il profilo della tutela della concorrenza assume primaria rilevanza evitare che
il Decreto preveda o consenta forme di cooperazione fra le imprese che, da una
parte, non appaiono necessarie per il funzionamento di un sistema di indennizzo diretto, dall’altra, comportando il
coordinamento e la conoscenza reciproca di rilevanti variabili concorrenziali,
appaiono idonee ad attenuare o ridurre il processo competitivo che tale sistema
di risarcimento diretto dovrebbe invece stimolare ed assicurare.

10. Meritano, inoltre, di essere
evidenziate alcune ulteriori disposizioni che appaiono
limitare la sfera di protezione dei consumatori a vantaggio delle imprese
assicurative. Va infatti ricordato che la procedura di
risarcimento diretto prevista dall’articolo 149 del codice assume valenza
obbligatoria, da assolvere puntualmente prima di poter proporre l’azione
civile, e, quindi, pone degli specifici oneri procedurali sui danneggiati come
sulle imprese di assicurazione.

Si tratta pertanto di una fase
delicata, nella quale è necessario garantire una
situazione di equilibrio fra le parti per assicurare sia la piena efficacia
della procedura che la più ampia tutela dei danneggiati.

Sotto questo profilo, alcune
disposizioni dello schema di decreto non paiono del tutto
rispettose di tale equilibrio, ponendo i danneggiati in una posizione di
possibile debolezza nei riguardi delle imprese assicurative.

11. Si osserva, infatti, che il
decreto non detta una specifica disciplina delle ipotesi in cui un sinistro non
ricada nella procedura di risarcimento diretto
(articolo 11, comma 1), o dei motivi che possono impedire di formulare
l’offerta di risarcimento del danno (articolo 8, comma 1), aspetti che restano
indeterminati e quindi lasciati alla possibile discrezionalità delle imprese,
così come non è prevista alcuna "sanzione" nel caso di diniego di
offerta non adeguatamente motivato.

A fronte dell’obbligatorietà di
tale procedura, e quindi degli oneri e del ritardo che essa comporta per la
proponibilità dell’azione di risarcimento da parte dei danneggiati, appare
opportuno circoscrivere in modo puntuale e preciso le ipotesi in cui il
sinistro non ricada nella procedura diretta, così come
vigilare e sanzionare la corretta e tempestiva applicazione della procedura da
parte delle imprese.

12. In proposito, va poi rilevato
che nell’ambito della procedura di risarcimento diretto non può escludersi
l’adozione di comportamenti opportunistici da parte delle imprese assicuratrici
in merito alla selezione dei sinistri, ad esempio attraverso la formulazione di offerte di risarcimento non congrue per alcune tipologie
di sinistri quando ciò comporti uno svantaggio economico nella fase della
compensazione con l’impresa del responsabile, e, quindi, in una parziale
inefficacia della procedura diretta.

Al fine di assicurare la massima
applicazione della procedura di risarcimento diretto, andrebbero quindi
previste specifiche misure che penalizzino tali
condotte opportunistiche, rendendole non convenienti sotto il profilo
economico.

In questa prospettiva, già rileva
la previsione dell’articolo 149, comma 6, del codice, che prevede che, in caso di impedimento o mancato accordo sul risarcimento diretto,
anche l’azione civile vada proposta nei confronti della propria impresa
assicuratrice. Al fine di valorizzare tale previsione e di incentivare
ancor più le imprese ad un’efficiente liquidazione dei danni che minimizzino le
azioni di risarcimento, ci si potrebbe spingere fino a prevedere che i sistemi
di regolazione economica non si riferiscano anche ai costi sostenuti da
ciascuna impresa nell’ambito di tali giudizi.

In altri termini, è importante
prevedere un incentivo economico idoneo a controbilanciare eventuali
comportamenti opportunistici delle imprese così da indurre ciascuna di esse a gestire in modo tempestivo ed efficiente tutti i
sinistri che ricadono nella procedura di risarcimento diretto, con indubbio
vantaggio per i consumatori danneggiati nonché del complessivo funzionamento
del sistema liquidativo e quindi, in ultima analisi, dell’intero mercato
assicurativo.

13. Sempre con riferimento a
preservare un corretto equilibrio fra imprese e consumatori danneggiati nella
procedura di risarcimento diretto, sembra improprio quanto dispone l’articolo
11, comma 3, dello schema di decreto, nel prevedere che i termini della
procedura stragiudiziale ordinaria prevista dall’articolo 148, da attivare nel
caso di inapplicabilità della procedura di
risarcimento diretto, decorrano dal momento del ricevimento della richiesta di
risarcimento trasmessa da parte della impresa del danneggiato all’impresa del
responsabile.

In tal modo è evidente che si
possono dilatare significativamente i tempi della procedura stragiudiziale per
inerzia o inefficienza non attribuibile al consumatore danneggiato.

Quindi anche a tale riguardo,
andrebbe individuato un termine complessivo certo di attivazione
dell’impresa del danneggiante entro il quale il danneggiato potrà comunque
adire il giudice ordinario, ad esempio sommando un termine di 15 giorni ai
termini previsti dagli artt. 145 e 148.

14. Troppo severa appare anche la
prevista interruzione dei termini per la formulazione dell’offerta, prevista dall’articolo 7 comma 2, dello schema di decreto, nel caso
di richiesta incompleta da parte degli assicurati danneggiati, in quanto
comporta un ingiustificato allungamento del termine per proporre l’azione di
risarcimento del danno da parte dei danneggiati, creando per le imprese
assicurative un incentivo ad un utilizzo improprio di tale strumento
interruttivo.

Dal momento che spetta anche
all’impresa assicuratrice fornire assistenza informativa
e tecnica ai consumatori per il corretto funzionamento della procedura del
risarcimento diretto (articolo 9), sembra opportuno prevedere solamente un
allungamento dei termini (pari ad esempio a 15 giorni), in modo da indurre le
imprese stesse ad attivarsi tempestivamente in caso di dati mancanti e comunque ad adoperarsi per assicurare la velocità della
citata procedura.

15. Alla luce delle precedenti
osservazioni l’Autorità auspica, pertanto, un’ampia riformulazione della
Disciplina del risarcimento diretto in attuazione
dell’articolo 150 del codice, nel senso di prevedere esplicitamente
regole che non permettano un coordinamento non necessario fra le imprese su
aspetti competitivamente rilevanti e attinenti l’autonomia dei singoli
operatori, di modo che l’introduzione di una procedura obbligatoria di
risarcimento diretto determini gli auspicati effetti di contenimento
tariffario.

IL PRESIDENTE

Antonio Catricalà