PER UNA NUOVA
QUALITA’ DEI SERVIZI E DELLE FUNZIONI PUBBLICHE Memorandum d’intesa su
lavoro pubblico e riorganizzazione delle Amministrazioni Pubbliche del 18
gennaio 2007

Il Ministro per le Riforme e le
Innovazioni nella Pubblica Amministrazione, il Ministro dell’Economia e delle
Finanze e le Organizzazioni Sindacali concordano quanto segue:

1. Una profonda riorganizzazione
delle Amministrazioni pubbliche è un passaggio obbligato affinché l’economia
italiana torni su un sentiero di crescita duratura. Per rendere più attrattiva
la scelta di vivere e di investire in Italia, per dare
spazio alla capacità dei cittadini, dei lavoratori e delle imprese, di
innovare, è necessario un deciso miglioramento della qualità dei servizi
pubblici che essi utilizzano. Dalla produzione e dall’accesso a servizi
universali e di qualità, di cui le Pubbliche Amministrazioni rimangono l’asse
portante, dipende la stessa disponibilità dei diritti di cittadinanza previsti
dal nostro ordinamento costituzionale. Investire nella qualità della Pubblica
Amministrazione è indispensabile per dare efficacia all’azione pubblica nel
quadro di imparzialità, buon andamento e legalità. Alle risorse necessarie può
e deve concorrere la riduzione degli sprechi e la
responsabilizzazione dei centri di spesa.

2. La riorganizzazione della
Pubblica Amministrazione e delle funzioni pubbliche, a livello centrale e
locale, deve essere ispirata all’obiettivo di accrescere la produttività del
sistema Paese. Ciò esige che siano create condizioni di misurabilità,
verificabilità e incentivazione della qualità dei servizi e delle funzioni
pubbliche. In questo modo si valorizzano le professionalità dei lavoratori
pubblici; la dirigenza pubblica può trovare la motivazione e l’incentivo per
perseguire in modo trasparente e giudicabile la missione che le è assegnata.

3. Il
miglioramento delle funzioni pubbliche richiede un concorso coordinato: I)
della legislazione a sostegno della piena contrattualizzazione del rapporto di
lavoro pubblico; II) delle disposizioni contrattuali del settore pubblico; III)
della disciplina delle procedure e del sistema di contrattazione (nazionale e
integrativa); IV) dell’esercizio dei diversi e distinti livelli di
responsabilità; V) del sistema dei controlli e della semplificazione e delle
regole contabili e amministrative; VI) della infrastruttura tecnologica; VII)
delle strutture e dei modi di comunicazione con i destinatari dei servizi;
VIII) dei meccanismi di reclutamento e dei sistemi di formazione del personale;
IX) dell’utilizzo delle nuove tecnologie ed in modo particolare del telelavoro.
In questo nuovo impianto gli aumenti di efficacia e di efficienza dovranno
essere perseguiti ricorrendo alle esternalizzazioni solo per le attività no
core, limitando il ricorso alle consulenze nelle pubbliche amministrazioni, e
riducendo il numero di incarichi dirigenziali. Andranno inoltre realizzati
risparmi sull’acquisto di beni e servizi e misure che diano
piena garanzia di imparzialità e di trasparenza nel sistema degli appalti
pubblici. In tale ultimo senso è diretta anche l’ottimizzazione dei servizi
ispettivi e di vigilanza in materia di lavoro.

4. Per dare finalmente attuazione
in modo credibile a questi obiettivi generali si è concordato che le iniziative
di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche vengano
attuate attraverso indirizzi e criteri generali concordati in connessione con
il rinnovo dei contratti. Questi indirizzi dovranno promuovere, attraverso leve
contrattuali, amministrative e normative, azioni profonde di riorganizzazione
fra loro omogenee e coerenti. Esse saranno realizzate da ogni Amministrazione,
locale e centrale, in relazione alle specifiche funzioni svolte e alle
competenze legislative e regolamentari: la riorganizzazione richiede infatti una combinazione di strumenti e orientamenti di
carattere generale e di progetti specifici, necessariamente diversi da
Amministrazione a Amministrazione. In attuazione degli indirizzi politici, il
responsabile della gestione predispone apposito piano operativo i cui obiettivi
e modalità attuative sono oggetto di confronto con le parti sociali. In questo
ambito, si procederà al riesame di tutte le forme di esternalizzazioni e di
consulenze in atto per prevedere una progressiva reinternalizzazione di quelle core e valutare per le altre, secondo l’indirizzo
richiamato, l’efficacia e l’ efficienza.

5. In questo quadro, e
comunque nell’ambito della legislatura, i sistemi di reclutamento pianificati
dovranno portare alla scomparsa del precariato. Il ricorso a lavoro flessibile
potrà avvenire, in base a tipologie e limiti individuati nella contrattazione
collettiva. Nel breve termine, il precariato esistente che si è sedimentato in
modo disordinato col passare degli anni in un contesto di blocco delle
assunzioni, sarà assorbito mediante il ricorso a prove per quanti non siano già stati sottoposti a tali verifiche all’atto del
primo ingresso nello svolgimento di attività nelle P.A. secondo le modalità e
le risorse previste dalla Legge Finanziaria 2007.

6. Per quanto specificamente
riguarda il sistema delle Regioni, ivi compresa la Sanità, e delle Autonomie
locali, in ragione della autonomia costituzionalmente riconosciuta, gli
interventi attuativi dei principi contenuti nel presente memorandum saranno
oggetto di un ulteriore specifico accordo con le Organizzazioni Sindacali. In
questo ambito, passi importanti verso la responsabilizzazione
effettiva degli Enti, sia relativamente al rapporto tra gli stessi e le
comunità amministrate, sia rispetto agli obiettivi di contenimento della spesa,
sono contenuti nella stessa Legge Finanziaria 2007. Il riordino terrà conto
della ridefinizione delle competenze dello Stato e del sistema Regioni –
Autonomie locali, unitamente all’individuazione dei livelli più appropriati di
governo dei processi di innovazione e di coordinamento e controllo dei
risultati. Per quanto riguarda gli Enti Pubblici non economici il Governo
realizzerà un apposito tavolo di confronto con le Organizzazioni
Sindacali applicativo del presente accordo.

7. Deve essere garantito che le
fonti legislative e contrattuali rispettino gli ambiti di competenza quali
definiti dalle norme generali sul lavoro pubblico. Le azioni normative,
amministrative e contrattuali si ispireranno agli indirizzi e criteri generali
di seguito indicati:

– Misurazione della qualità e
quantità dei servizi. L’adozione e la diffusione di un metodo fondato sulla
fissazione di obiettivi e sulla misurazione dei risultati dell’azione
amministrativa possono e devono costituire la base dell’intero impianto di
riorganizzazione della PA. La misurazione dei servizi in tutte le
amministrazioni, deve divenire lo strumento con cui valutare il conseguimento
degli obiettivi delle azioni amministrative, fissati in termini sia di
realizzazioni, sia di effetti sul benessere dei cittadini. Deve essere la base
e il riferimento oggettivo per la valutazione della dirigenza. Si tratta di
produrre e pubblicizzare informazione di qualità, in via continuativa, sui
risultati effettivamente conseguiti, anche sulla base di indagini sulla
percezione degli utenti. Il Governo assumerà con tempestività le misure
necessarie per conseguire le finalità qui indicate, anche estendendo il ricorso
agli indicatori provenienti dalla contabilità· economica e usando come
benchmark esperienze in corso di avvio. Vanno anche previsti sedi e momenti di
misurazione, anche sperimentali, che vedano la partecipazione delle
Amministrazioni, delle Organizzazioni Sindacali e degli utenti.

– Accesso ai pubblici impieghi e
pianificazione del turn-over. L’accesso per concorso resta la modalità
ordinaria per tutti i livelli della PA. La scelta dei settori prioritari di
destinazione e la programmazione e attuazione del reclutamento e delle assunzioni
devono svolgersi in modo periodico e continuo, in un orizzonte di medio periodo
e in coerenza con i vincoli finanziari, in modo da soddisfare un fabbisogno di
personale che emerga da un’analisi comparata delle
esigenze tra le diverse unità dell’Amministrazione rispetto agli obiettivi di
Governo. Verranno introdotti sistemi utili a
decongestionare i concorsi, definendo in modo rigoroso e puntuale i requisiti
di partecipazione e razionalizzando le procedure selettive e valutative, e
sperimentando concorsi comuni alle diverse Amministrazioni.

– Accesso alla dirigenza
pubblica. Per la dirigenza si ricorrerà ordinariamente a concorsi pubblici,
integrati da appropriate attività formative, come strumento di selezione.
Nell’ambito dei concorsi riservati al personale interno, verranno
individuati metodi appropriati e trasparenti per dare rilievo alle attività e
ai risultati conseguiti dai candidati all’interno dell’Amministrazione.

– Dirigenza: riassetto normativo
e contrattuale e autonomia di bilancio. Il numero complessivo dei dirigenti
pubblici deve essere ridotto, abbassando il rapporto medio dirigente/personale
con vantaggi di efficienza, razionalità organizzativa e di spesa: una quota
delle economie deve essere destinata alla valorizzazione delle posizioni
organizzative del personale non dirigente. La dirigenza va articolata,
eliminando ogni progressione automatica e collegando, con modalità da definire
nei CCNL, gli incarichi e le loro retribuzioni ai risultati della valutazione
nell’ambito di un processo selettivo documentato e verificabile, e togliendo
alla attuale graduazione degli uffici la funzione esclusiva di meccanismo
automatico di differenziazione retributiva. Il riassetto deve prevedere
autonomia del dirigente nell’individuare la migliore organizzazione della
propria struttura nell’ambito del sistema delle relazioni sindacali previsto
dai CCNL, nonché autonomia di utilizzazione del proprio budget al fine di
conseguire gli obiettivi di gestione, con l’opportunità di reinvestire nella
propria stessa struttura parte dei risparmi conseguiti. Questa autonomia deve
essere esercitata nell’ambito del sistema di relazioni sindacali prevista dalle
disposizioni legislative e contrattuali vigenti. L’affidamento degli incarichi
di funzione dirigenziale avverrà attraverso procedure negoziali improntate a
principi di trasparenza e pubblicità. Infine, l’uscita deve costituire l’esito
estremo di risultati negativi, mentre deve essere rigorosamente limitato lo
spoils system alle figure apicali e a quegli incarichi dichiarati aventi natura
fiduciaria dagli organi di governo in cui possono essere chiamati anche esterni
all’Amministrazione. Deve essere introdotto per le funzioni dirigenziali di I fascia e di livello superiore, il principio generale
della rotazione di ogni incarico, dirigenziale in tempi di durata massima
fissati con chiarezza. Nel caso in cui tale rotazione comporti mobilità fuori dalla sede di residenza verranno individuati
meccanismi contrattuali di sostegno e incentivazione, mediante agevolazioni
economiche sia dirette sia indirette, conseguibili attraverso il ricorso
all’autonomia di bilancio delle singole Amministrazioni.

– Valutazione. La dirigenza deve
essere valutata coniugando le disposizioni normative e contrattuali vigenti,
prendendo a riferimento la misurazione dei servizi, i parametri di capacità
manageriale, nonché i risultati conseguiti valutati, con l’ausilio di appositi
nuclei, secondo modalità previste dal CCNL, dai livelli funzionali dirigenziali
superiori. Il sistema di incentivazione della dirigenza sarà legato alla
verifica della relazione fra le risorse disponibili utilizzate (strumentali e
umane) e realizzazioni ed effetti in termini di servizi, rispetto a obiettivi
prefissati. La valutazione del personale con posizione organizzativa seguirà
simili criteri, in analogia a quanto previsto in alcuni comparti di
contrattazione, superando rigide definizioni legislative. Nel quadro dei
contratti collettivi, all’introduzione di questi criteri saranno affiancate
l’attribuzione alla dirigenza di effettivi poteri di gestione del personale e
la previsione di adeguati sistemi di garanzia, nell’ambito del sistema di
relazioni sindacali.

– Percorsi professionali. Il
percorso professionale dovrà dipendere in modo più significativo dai risultati
conseguiti, opportunamente valutati. Oltre che ai criteri indicati per
l’accesso alla dirigenza degli interni dell’Amministrazione, per le posizioni
organizzative e per il restante personale, andranno realizzate sperimentazioni
mirate sui percorsi centrate su meccanismi dedicati e trasparenti di selezione
basati anche sulla valutazione.

– Formazione e aggiornamento. Una
volta svincolata da meccanismi di progressione interna, la formazione può
riacquistare una natura effettivamente funzionale a incrementare la qualità e
offrire al personale l’opportunità di aggiornarsi e di corrispondere all’evoluzione
del fabbisogno di capacità. Affinché ciò avvenga, andrà decisamente migliorata
la qualità dell’offerta formativa, promosso e monitorato il peso che alla
formazione del personale viene dato da ogni singolo
dirigente, valutati in modo continuativo gli esiti formativi. Verranno anche
individuati enti bilaterali di formazione come nel settore privato.

– Mobilità territoriale e
funzionale. Per agevolare la mobilità territoriale del personale pubblico,
statale, regionale e locale, a seguito di riorganizzazioni derivanti dagli
indirizzi programmatici stabiliti e in attuazione del trasferimento di funzioni
fra livelli istituzionali, verranno individuati
meccanismi contrattuali di sostegno e incentivazione, mediante agevolazioni
economiche sia dirette sia indirette, conseguibili anche attraverso il ricorso
all’autonomia di bilancio. Sarà strutturato un sistema che favorisca
l’incontro fra la "domanda" di Amministrazioni con carenze di
personale e l’ ’’offerta’’ di dipendenti che intendono cambiare collocazione,
anche al fine di contribuire all’effettiva attuazione del decentramento delle
funzioni amministrative. Verranno realizzate le
semplificazioni e adottate le misure atte a rendere effettiva e fluida la
mobilita’ fra Amministrazioni di uno stesso livello di governo.

– Esodi. Per il personale, in
caso di accertato esubero di personale non ricollocabile con processi di
mobilità, si devono prevedere forme incentivate di uscita o attuare norme già
previste nei contratti collettivi. Forme volontarie incentivate di uscita
andranno inoltre previste, con modalità da definire, anche tenendo conto di
esperienze di altri paesi europei.

– Relazioni sindacali nei
processi di riorganizzazione. La riorganizzazione degli uffici pubblici che
comporti nuovi riparti delle funzioni fra Amministrazioni o all’interno delle
Amministrazioni stesse avverrà con il coinvolgimento delle Organizzazioni
Sindacali e con esplicitazione dei costi e degli impatti sull’organizzazione
del lavoro e con successivo, aperto confronto valutativo pubblico. Per quanto
riguarda le riorganizzazioni interne ai Dipartimenti, esse saranno oggetto di
preventiva informazione e concertazione con le Organizzazioni Sindacali,
secondo le previsioni contrattuali vigenti.

– Contrattazione integrativa. La
contrattazione integrativa si deve svolgere sulle materie e nelle modalità
definite dai contratti nazionali. Le parti concordano nei prossimi rinnovi
contrattuali di finalizzare l’utilizzo dei fondi anche per conseguire nella
contrattazione integrativa risultati mirati alla qualità e la quantità dei
servizi; ad esempio, l’ampliamento degli orari di apertura dei servizi,
riduzione dei tempi di attesa, misure integrative di stabilizzazione del
precariato, innovazioni di processo. Le risorse finanziarie destinate alla
contrattazione integrativa sono individuate dai contratti collettivi evitando
ricorsi a interventi legislativi e normativi per integrare le risorse non
conseguenti ad accordi tra le parti finalizzati a specifici obiettivi di
miglioramento della qualità dei servizi o a seguito di eventi straordinari o
per l’implementazione di riforme amministrative. La contrattazione integrativa
deve rispondere a criteri omogenei e cogenti dettati dai contratti collettivi
nazionali in cui siano riflessi a fini premiali i
risultati positivi della gestione. Saranno introdotti nei CCNL sistemi di
valutazione e misurazione e criteri di accertamento dell’apporto individuale
alla produttività. Il raggiungimento dei risultati costituisce uno strumento di
differenziazione del trattamento economico. Sui risultati vanno altresì
introdotti controlli concertati tra le Amministrazioni, le confederazioni
sindacali e i cittadini utenti, predisponendo appositi strumenti di rilevazione
del loro grado di soddisfazione dei servizi erogati, al fine di verificare
l’effettiva efficacia delle politiche di gestione dell’incentivazione. Al tempo
stesso, verrà assicurato che, come nella
contrattazione nazionale, l’Amministrazione sia reale controparte del
sindacato. Va, inoltre, affidata alla contrattazione nazionale la definizione
di regole e criteri che contrastino la dispersione e
la frantumazione degli ambiti e delle sedi di contrattazione integrativa. Va
data attuazione all’Osservatorio per la contrattazione integrativa prevista dal
decreto legislativo 165/2001.

8 Ai fine
di attuare gli indirizzi esposti al punto 7, verranno individuate le misure e
le norme conseguenti. Le disposizioni dei contratti daranno pieno seguito alle
finalità sopra prefigurate. Il lavoro sui profili normativi individuerà anche
gli impedimenti che derivano da norma di legge: verranno
suggerite le modifiche legislative eventualmente necessarie, che il Governo poi
promuoverà con provvedimenti separati. Gli indirizzi costituiranno anche la
base di sperimentazioni decise e valutate congiuntamente. I provvedimenti che
interessino anche il personale del Servizio Sanitario Nazionale, di Regioni e
Enti Locali, saranno concordati con Regioni, Province e Comuni.

9 In attuazione degli
indirizzi richiamati, verranno anche individuati i criteri generali (metodi per
l’identificazione degli indicatori, obblighi informativi sui servizi,
operatività, efficacia e trasparenza dell’azione dei nuclei di valutazione,
obblighi e modalità di informazione in via continuativa, etc.) utili alla
misurazione dell’efficacia e della qualità della Pubblica Amministrazione e
alla piena accessibilità e verificabilità di tali informazioni.

10. In coerenza con gli
obiettivi di una nuova qualità dei servizi e delle funzioni pubbliche, come
delineati nel punto 1 del presente documento, si attiverà un apposito confronto
sui temi della Scuola, della Ricerca, dell’Università e dell’Alta Formazione
Artistica e Musicale.

11 Viene
costituito un Gruppo di lavoro ristretto incaricato di dare agli indirizzi e criteri
generali qui indicati, traduzione tecnica e operativa, anche ai fini della
predisposizione da parte del Governo e dei Comitati di Settore, degli atti di
indirizzo per il rinnovo di tutti i contratti di lavoro e dell’attuazione di
norme. Contestualmente si definiranno gli incrementi contrattuali, in analogia
con il metodo adottato con i protocolli degli anni 2002 e 2005.

Roma, 18 gennaio 2007