Per le Sezioni Unite non residuano dubbi circa la giurisdizione del Giudice ordinario per le controversie di pubblico impiego

Cassazione Sezioni unite civili ordinanza 5 dicembre 2002-12 marzo 2003, n. 3658

Presidente Corona relatore Altieri

Pg Pivetti conforme ricorrente Met.ro metropolitana di Roma Spa

controricorrente Co.tr.al. Spa

Svolgimento del processo

Giovanni Montagna, Loredana Ceccarelli, Giampiero Mascelli, Antonio Rotili, Riccardo Franco, Cristiana Grilli, Oliviero Gramaccioni, Sabrina Podda, Armando Ayale, Angelo Lo reti, Enzo Frantellizzi, Favio Ceccarelli, Giuliana Pera, Paola Colagrossi, Marinella Carloni, Pietro Ercolani, Daniela Mazzi, Antonella Coe, Antonello Diodati, Daniela Fiorino, Nadia Gallarello, Maria Antonietta Ferrara, Lucia Bottoni, Morena Manciocchi, Giulio Riccardi, Quirino Ceci, Simona Contempo, Elisabetta Lugas, Paola Pulci, Giampaolo Ciriaco, Nello Conti, Stafania Di Nitto, Fabrizio Di Silvio, Maurizio Grillo, Antonella Cardi, Gian Filippo Petrucci, Lorenzo Meconi, Fabia Cascapera, con ricorso presentato il 25 giugno 1997 al pretore di Roma, in qualità di giudice del lavoro, esponevano:

– con deliberazione 28 novembre 1990 lA.co.tra.l. disponeva di procedere allassunzione di 118 segretari, da prelevare dalle graduatorie del concorso pubblico per 16 posti di assistente, indetto con precedente delibera.

Con deliberazione del 14 dicembre 1990 lassemblea consortile del Ctl Consorzio Pubblici Servizi di Trasporto del Lazio, ente di controllo dellA.co.tra.l., dichiarava di non aver nulla da osservare su tale provvedimento.

Il Co.re.co. della Regione Lazio, con deliberazione del 7 gennaio 1991, annullava latto dellassemblea consortile, la quale, nella seduta del 21 febbraio 1991, riadattava la precedente deliberazione con diversa motivazione, atto sul quale lassemblea consortile del Ctl, nella delibera 81/1991, non muoveva alcun rilievo.

LA.co.tra.l., pertanto, aveva comunicato ai ricorrenti la loro assunzione;

con deliberazione del 17 giugno 1991 il Co.re.co. annullava la deliberazione 81/1991. I ricorrenti avevano impugnato tale atto dinanzi al Tar Lazio, il quale dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Veniva, quindi, adito il pretore del lavoro di Roma, al quale i ricorrenti chiedevano che, previa disapplicazione dellatto di controllo negativo del Co.re.co., venisse dichiarato costituito il rapporto di lavoro con lA.co.tra.l. o, in subordine, dichiarato il diritto allassunzione. Nel giudizio si costituiva il Co.tra.l. Consorzio Trasporti Pubblici Lazio, che era nel frattempo subentrato in tutti i rapporti facenti capo, sia allA.co.tra.l., sia al C.t.l.; il Co.tral. l. veniva trasformato mediante scissine totale, con contestuale costituzione delle società Linee Laziali spa e Metroferro spa.

Con sentenza del 7 giugno 1993 il pretore dichiarava il proprio difetto di giurisdizione;

i ricorrenti denunciavano tale conflitto negativo con ricorso a questa Suprema Corte che, con diverse sentenze, dichiarava la giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo. Il giudizio veniva, così, riassunto dinanzi al Tar, che con decisione del 22 aprile 1994 annullava latto negativo del Co.re.co., ordinando allautorità amministrativa di ottemperare a tale decisione;

i ricorrenti chiedevano, quindi, che il pretore dichiarasse costituito il rapporto di lavoro o, in subordine, dichiarasse il loro diritto allassunzione, sostenendo che tali diritti conseguivano alla pronuncia di annullamento del giudice amministrativo.

Si costituivano in giudizio il Co.tra.l. e la Metroferro spa (successivamente, Me.tro Metropoliatana di Roma spa).

La seconda ha proposto regolamento di giurisdizione, chiedendo che venga dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Hanno resistito con controricorso gli originari ricorrenti di merito (tranne Cristiana Grilli e Fabrizio Di Silvio) e la Co.tra.l. spa.

Tutte le parti hanno presentato memorie.

Il ricorso per regolamento di giurisdizione

La ricorrente deduce che la pretesa della controparti si fonda, non già sui risultati di un concorso pubblico, ma su una deliberazione con cui l A.co.tra.l., facendo uso del proprio potere discrezionale, disponeva limmissione in servizio di 118 segretari. L A.co.tra.l., come risulta dal proprio regolamento speciale, aveva natura di azienda consorziale e, più precisamente, di azienda speciale del Consorzio Pubblici servizi di Trasporto del Lazio, che era un consorzio di enti locali, essendo costituito dal comune di Roma e dalle cinque province del Lazio. Esso era, pertanto, soggetto alla disciplina sullassunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni e delle province (regio decreto 2578/25, articoli 21 e seguenti) e il regolamento per le aziende dei servizi degli enti locali (Dpr 902/86), anche per quanto attiene alla natura, al regime e al controllo degli atti.

Secondo la giurisprudenza di legittimità, il bando di concorso integra unofferta al pubblico ai sensi dellarticolo 1336 Cc, avente ad oggetto un contratto definitivo o preliminare di lavoro, la quale fa sorgere nel caso in cui si tratti di imprese gestite da enti pubblico, fra le quali rientrano le aziende municipalizzate un diritto soggettivo esclusivamente in capo ai vincitori del concorso e cioè a color che, avendo accettato lofferta, sono risultati, allesito della selezione e degli adempimenti previsti nel bando, in possesso di tutti i requisiti stabiliti per lassunzione, e quindi per la conclusione del contratto di lavoro. Ne deriva che, se come nella specie limmissione in servizio sia stata disposta, non in attuazione della delibera di approvazione dei verbali della commissione giudicatrice, ma mediante separato provvedimento dellamministrazione, la posizione soggettiva degli aspiranti allassunzione deve intendersi geneticamente connessa con latto deliberativo discrezionale dellan e nel quantum della commissione amministratrice dell A.co.tra.l., e non ricollegabile allesercizio di un suo potere negoziale. In altre parole, la posizione soggettiva degli aspiranti è riferibile al corretto esercizio del potere amministrativo ed è, pertanto, configurabile come interesse legittimo, ed è attribuita alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.

La ricorrente invoca le sentenze emesse dalle Sezioni unite di questa Suprema Corte in sede di risoluzione del conflitto negativo di giurisdizione (8398, 8403 e 8404, 8399, 8401, 8402/95; 12104 e 12105/95), nonché quella emessa dalle stesse Sezioni unite (893/99) sul regolamento di giurisdizione proposto dal Co.tra.l. nel giudizio proposto dagli stessi ricorrenti dinanzi al pretore giudice del lavoro di Roma, con le quali è stata dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, e dalle quali, secondo la stessa ricorrente, deriva un accertamento con efficacia di giudicato sulla giurisdizione anche in relazione alla presente controversia.

Il controricorso della Co.tra.l. spa

La Co.tra.l. premette che la decisione del Tar con la quale era stato annullato latto negativo di controllo del Co.re.co. era stata impugnata dal Co.tra.l. con appello al Consiglio di Stato. In pendenza del giudizio dappello, il 31 luglio 1997, il consiglio di amministrazione del detto ente revocava per motivi dinteresse pubblico la deliberazione dell A.co.tra.l. 231/91. Gli aspiranti segretari impugnavano tale ultimo provvedimento dinanzi al Tar e, contemporaneamente, convenivano il Co.tra.l. dinanzi al giudice del lavoro, in contrasto con quanto disposto dalla sentenza delle Sezioni unite 8399/95, con la quale la posizione soggettiva degli aspiranti segretari era stata definiva come interesse legittimo, con conseguente devoluzione della controversia alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo. Il Co.tra.l. proponeva ricorso per regolamento di giurisdizione e le Sezioni unite, con sentenza 893/99, ritenuto che la domanda fosse identica a quella introdotta nelle precedenti cause, dovesse essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, giurisdizione sulla quel doveva considerarsi formato il giudicato. Non era di ostacolo lavvenuto annullamento dellatto negativo di controllo da parte del Tar, essendo ancora pendente il giudizio di appello avverso tale pronuncia.

Successivamente interveniva la decisione del Consiglio di Stato 6853/00, con la quale veniva respinto lappello proposto dal Co.tra.l.

Sempre nelle more del giudizio dinanzi al giudice del lavoro interveniva la decisione del Tar 1082/99, di annullamento della deliberazione di revoca del 31 luglio 1997. Anche avverso detta decisione il Co.tra.l. proponeva appello dinanzi al Consiglio di Stato, tuttora pendente.

Secondo la difesa della Co.tra.l. spa la posizione soggettiva degli aspiranti segretari, anche nella presente controversia, deve essere qualificata come interesse legittimo, per le seguenti considerazioni:

come riconosciuto dalla sentenza delle Sezioni unite 8399/95, la posizione soggettiva deve ritenersi correlata allesercizio del potere discrezionale di disporre lassunzione di idonei in diverse graduatorie.

Ciò sarebbe confermato dalla sentenza delle Sezioni unite 893/99, con la quale è stato dichiarato inammissibile il ricorso per regolamento proposto dal Co.tra.l., in considerazione dellidentità della causa a quelle per cui erano state rese decisioni delle stesse Sezioni unite con le quali era stata dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo;

su detta attribuzione di giurisdizione non avrebbe alcuna influenza la decisione del Consiglio di Stato, con la quale è stata confermata la sentenza di annullamento dellatto negativo di controllo, pronunciata dal Tar. Tale annullamento, infatti, costituisce una vicenda estranea allesatta qualificazione della natura della delibera dell A.co.tra.l. e del potere di cui costituiva esercizio, squisitamente pubblicistico e discrezionale, riguardante lorganizzazione dellente. Si tratta, infatti, del potere altamente discrezionale di indire o meno un bando di concorso per supplire a carenze di organico. Non può, quindi, trattarsi di atto compiuto jure privatorum;

da quanto sopra deve ritenersi esclusa lapplicabilità dellindirizzo giurisprudenziale in materia di concorso pubblico, secondo il quale la giurisdizione del giudice ordinario si estende anche alle fattispecie del rapporto di lavoro, e in particolare ai bandi di concorso e alla declaratoria dei vincitori, dovendosi qualificare il bando come offerta al pubblico, ai sensi dellarticolo 1336 Cc. Infatti, lofferta si concreta esclusivamente con i vincitori del concorso, in possesso degli ulteriori requisiti previsti dal bando. Nel caso di specie limmissione in servizio era stata disposta, non in attuazione della delibera di approvazione dei verbali della commissione esaminatrice, ma in forza di atto discrezionale della pubblica amministrazione, per cui la posizione soggettiva degli aspiranti allassunzione doveva intendersi correlata tale atto.

Pertanto, deve escludersi lapplicazione per analogia dei principi affermati dalla giurisprudenza in materia di bando di concorso.

Il controricorso degli originari ricorrenti di merito

I controricorrenti rilevano che, nelle decisioni di identico contenuto emesse dalle Sezioni unite nel 1995, era stato posto in rilievo che il richiamo allorientamento giurisprudenziale secondo cui le controversie relative alla fase prodromica alla costituzione del rapporto dimpiego con enti pubblici economici sono devolute allago non era pertinente, dovendosi preliminarmente tener conto dellatto di annullamento emesso dal Co.re.co. Solo la presenza di tale atto impediva di risolvere il conflitto a favore del giudice ordinario.

Essendo stato tale atto annullato in sede giurisdizionale, i ricorrenti adivano nuovamente il giudice del lavoro.

In tale giudizio il Co.tra.l. proponeva ricorso per regolamento di giurisdizione, che veniva dichiarato inammissibile, essendo la situazione identica a quella precedentemente considerata dalle stesse Sezioni unite, non potendosi tener conto dellannullamento dellatto negativo di controllo pronunciato dal Tar, essendo pendente lappello al Consiglio di Stato avverso la pronuncia di questultimo.

Poiché lappello è stato rigettato, non dovrebbero più sussistere ostacoli allimmissione in servizio.

Motivi della decisione

Le Sezioni unite ritengono che debba essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario, proprio sulla scorta delle indicazioni contenute nelle precedenti decisioni, emesse dalle stesse Sezioni unite nella presente controversia.

Deve essere, innanzitutto, rilevato che la tesi della società ricorrente si fonda su un errore di prospettiva.

Pur essendo incontestabile che loriginaria scelta dell A.co.tra.l. si fondava su una valutazione ampiamente discrezionale, la posizione giuridica dei candidati che avevano conseguito lidoneità in precedenti concorsi non può qualificarsi come interesse legittimo, non essendo correlata allesercizio di tale potere, essendo stato lo stesso già esercitato dallamministrazione, col risultato di conferire a determinati soggetti il diritto allassunzione, senza che residuino altri spazi di discrezionalità. La configurazione della posizione giuridica scaturente dallatto dellazienda pubblica come diritto soggettivo discende, quindi, dai principi generali che regolano gli effetti ricollegabili alle diverse fasi dellazione provvedimentale amministrativa: si pensi allapplicazione fattane in materia di sovvenzioni, nelle quali, secondo una consolidata giurisprudenza delle Sezioni unite, la posizione del soggetto destinatario si configura come interesse legittimo soltanto fino a quanto lamministrazione, esercitando un potere discrezionale, non abbia stabilito lerogazione del beneficio, mentre, una volta che il potere è esercitato, la posizione del beneficiario è di diritto soggettivo.

Per giungere a tale risultato non è necessario, pertanto, ricorrere al meccanismo del pubblico concorso, essendo questo secondo la ricostruzione della giurisprudenza una sequenza di atti di tipo negoziale, riconducibile allo schema dellofferta al pubblico, mentre nel caso in esame il fatto costitutivo del diritto sidentica in un provvedimento amministrativo.

Ciò premesso, il collegio osserva che dalle precedenti sentenze che hanno deciso su conflitti e su regolamento di giurisdizione, con le quali è stata dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, non può derivare alcun vincolo nella presente fase della controversia.

Come in precedenza esposto, le Sezioni unite avevano ritenuto che gli originari ricorrenti non potessero vantare un diritto allassunzione in servizio derivante dalla deliberazione dell A.co.tra.l. in quanto tale atto era stato annullato dallorgano regionale di controllo. Tale situazione permaneva allepoca della proposizione del precedente regolamento di giurisdizione in quanto, pur essendo stato latto negativo di controllo a sua volta annullato dal Tar, conto la decisione di questultimo pendeva giudizio dappello dinanzi al Consiglio di Stato. In conseguenza, non poteva ritenersi ripristinato latto sottoposto a controllo, sul quale si fondava la pretesa degli aspiranti allassunzione.

La situazione si è modificata con la decisione del Consiglio di Stato 6853/00, diventata definitiva pe concorse ammissione della parti, con la quale è stato rigettato lappello del Co.tra.l. e si è, quindi, consolidato lannullamento dellatto negativo di controllo. La rimozione di tale atto comporta, altresì, il consolidamento della deliberazione dell A.co.tra.l. in quanto, come risulta dalle stesse decisioni dei giudici amministrativi, il controllo di legittimità sul provvedimento de quo, secondo gli articoli 16 e 17 regio decreto 2578/25, e 3, primo comma, lettera b), della legge regionale Lazio 74/1978, non viene esercitato in via preventiva e non comporta ladozione di specifici atti integrativi dellefficacia di quelli controllati, per cui la deliberazione sottoposta a controllo diviene esecutiva ove il Co.re.co. nellesercizio dellordinario controllo di legittimità non formuli osservazioni ed eventualmente eserciti il potere di annullamento nel termine prescritto.

Pertanto, la configurazione della pretesa degli aspiranti segretari come diritto soggettivo discende proprio dalle premesse delle precedenti decisioni rese dalle Sezioni unite nella presente controversia. Appare, quindi, evidente che da tali decisioni non deriva alcun effetto di giudicato sulla giurisdizione, essendo stata laffermazione della giurisdizione amministrativa resa in considerazione dellefficacia incidente sui diritti soggettivi derivanti dallatto controllato dellatto di annullamento dellorgano di controllo, atto che, come si è detto, è stato nel frattempo caducato.

Conclusivamente, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, al quale spetta lindividuazione del tipo di pronuncia da emettere per la tutela della pretesa degli originari ricorrenti, e cioè la costituzione del rapporto di lavoro, ovvero la dichiarazione del diritto allassunzione.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese.

PQM

La Corte di cassazione a Sezioni unite; dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; compensa le spese.