La relazione del
ministro della Giustizia per l’inaugurazione anno giudiziario 2006.

Signor Presidente Colleghi,

certamente
non facciamo esercizio di retorica se diciamo che oggi, per la giustizia
italiana è una data da ricordare. Infatti diamo
concretezza, con questo atto solenne davanti al Parlamento, al dettato
dell’art. 2 comma 29 della legge 25 luglio 2005 N. 150 di riforma
dell’ordinamento giudiziario. Una legge ordinaria in termini strettamente
tecnici e formali, ma, come concordano tutti gli
osservatori, in termini sostanziali, essa si colloca più vicino ad una legge
Costituzionale. Vorrei a questo proposito ricordare le parole del Presidente
Ciampi: "La legge in esame – preordinata com’è a dare attuazione alla VII
disposizione transitoria, primo comma, della Costituzione – rappresenta un atto
normativo di grande rilievo costituzionale e di
notevole complessità, come è confermato anche dalla ampiezza del dibattito cui
ha dato luogo". In effetti il testo è
assolutamente rilevante per le novità sostanziali che introduce nel nostro
ordinamento; ma, prima di ogni altra considerazione vorrei richiamare il
significato più profondo che ha assunto l’approvazione di questa legge.. Il
nostro Paese ha sofferto e soffre ancora, come dimostrano alcuni recenti
avvenimenti e le polemiche stesse che hanno accompagnato il tormentato iter di
questa riforma, di un rapporto tra i tre fondamentali poteri dello Stato non
equilibrato. Come è ormai storia, il culmine di questo
squilibrio è stato raggiunto nella prima metà degli anni 90, quando vasta parte
della classe politica fu delegittimata dall’azione della magistratura. Non è
questa la sede per analizzare il fenomeno e per darne giudizi storici o
politici, ma solo, ci preme significare che quello fu il periodo probabilmente
di massima subalternità del potere politico rispetto a quello giudiziario. Non possiamo però dimenticare il principio fondamentale che la
nostra costituzione esprime al comma 2 dell’art. 1 "La sovranità
appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della
Costituzione". Alla Costituzione dunque dobbiamo ispirarci per verificare
come e in quali termini essa sancisca il dispiegarsi della sovranità popolare e
quale sia, la formazione delle leggi. Riguardo a ciò non vi è il minimo dubbio
che, secondo il dettato dell’art. 70 essa spetta alle Camere. Cioè agli eletti dal popolo. Ecco quindi
il significato profondo della presenza del Guardasigilli oggi qui, in
Parlamento. Davanti ai rappresentanti della sovranità popolare egli
rende conto dell’attività del Governo relativamente alle
competenze statuite dall’art. 110 della Costituzione. Viene
ristabilita la centralità del Parlamento ed il riequilibrio dei poteri.
Possiamo pertanto affermare, senza tema di smentita, che in occasione di questa
seduta il tasso di democrazia del nostro Paese si accresce. Ma
soprattutto, cari colleghi, dovete essere orgogliosi di aver raggiunto, con
l’approvazione della riforma dell’ordinamento giudiziario, un risultato mai
realizzato da alcun Parlamento prima di noi. E’ stato un cammino aspro,
difficile, sofferto, ma possiamo dire con legittima soddisfazione che il
Parlamento è stato capace, per la prima volta nella storia della Repubblica, di
raggiungere questo fondamentale traguardo restando fedele alle proprie
prerogative costituzionali, senza lasciarsi intimorire da lusinghe, minacce,
scioperi. Azioni che possono prefigurare un tentativo
di coercizione del Parlamento e, quindi della sovranità popolare, se lette in
un quadro di insieme. Il ripristino e la difesa dell’equilibrio dei poteri,
così come vuole il nostro dettato Costituzionale, dicevo.
Questa è stata la stella polare a cui costantemente ho guardato in questi
cinque anni, anche utilizzando appieno i poteri conferitimi agli art. 107 e
110. E’ un’azione che ho dovuto dispiegare diuturnamente, senza mai abbassare
la guardia; molte e potenti sono infatti le forze che
da sempre vogliono alterare questo equilibrio. Nel nostro Paese sono ancora
forti le spinte oligarchiche, forti sono le spinte che
vogliono sostituire, mi sia concesso un neologismo, la
"dicastocrazia" alla democrazia. Esse sono presenti in Parlamento,
nel Paese e anche in Europa. E’ della scorsa settimana il tentativo di
condizionamento del Parlamento italiano da parte di
dicastai anche stranieri, in alcun modo rappresentanti della volontà popolare.
Ad essi rispondo con le parole di Locke: "Il
potere legislativo non è solo il potere supremo della comunità politica, ma è
anche sacro e inalterabile nelle mani nelle quali la comunità lo ha una volta
collocato, e nessun editto di nessuna altra persona, quale che sia la forma in
cui è concepito o il potere dal quale è sostenuto, ha la forza e l’obbligazione
di una legge, se non riceve la sanzione del potere legislativo, che il pubblico
ha scelto e designato". Una delle armi più efficaci in mano ai nemici
della democrazia è sicuramente quella relativa all’uso
illecito delle intercettazioni. Non vi è alcun dubbio d’altra parte, che le
intercettazioni telefoniche siano un’arma
insostituibile per la lotta alla criminalità e al terrorismo. Ne siamo talmente
convinti che il nostro Paese si è dato, con la legge
15.12.2001 N. 438, lo strumento più avanzato in UE, che è
servito da guida per il recente raggiungimento dell’accordo sul testo europeo.
Ma, come tutte le armi potenti, essa porta in sé il
pericolo di arrecare gravi danni, se usata in modo scorretto. Due sono i
problemi che abbiamo dovuto affrontare in questi anni. Il primo è il rischio di abuso di questo strumento, che sembra essere diventato il
principale mezzo di indagine. Siamo infatti passati da
32.000 bersagli nel 2001 a 106.000 nel 2005 con una spesa aumentata da 126
milioni a 302 milioni di euro. Come si può notare essa però
non è aumentata in modo proporzionale, poiché il Ministero si è attivato su
questo fronte e, attraverso una serie di efficaci misure, il costo unitario
medio giornaliero è stato ridotto da 80 a 20 euro, mentre quello di ogni
bersaglio si è quasi dimezzato, passando da 5.165 a 2.842 euro. Peraltro, già
nel gennaio 2004, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario,
denunciai l’aumento straordinario, che non ha uguali in tutto il mondo delle
grandi democrazie, dell’uso di questo strumento, auspicando il ricorso ad esso solo nei casi in cui ve ne fosse effettiva necessità.
Ancor più rilevante è la seconda questione, relativa all’uso distorto e alcune
volte illegale delle intercettazioni telefoniche. Siamo da poco usciti da un
periodo tormentato, in cui l’avviso di garanzia, nato al fine di tutelare
l’indagato, era divenuto, se usato strumentalmente il mezzo principe per
squalificare presso l’opinione pubblica il soggetto che si voleva colpire. In
questi ultimi anni, sia perché la classe politica ha accresciuto la propria credibilità, sia per la conclamata infondatezza
di alcune accuse, questo strumento non ha più impatto sull’opinione pubblica e
si è pertanto passati ad un altro mezzo, che è quello della divulgazione delle
intercettazioni, coperte dal segreto, da trasmettere a giornalisti complici.
Questo meccanismo è assai efficace dal punto di vista mediatico perché si
presta a ben due livelli di strumentalizzazione. Il
primo è quello posto in essere dalla fonte, che passa
spezzoni che gli interessano e cela quelli che ritiene opportuno non divulgare.
Il secondo livello è quello adottato dal giornale che,
a sua volta, decide cosa pubblicare e cosa no . Anche se, in sostanza, questa
pratica è scevra da rischi, è comunque necessario
commettere un reato, e allora, per evitare ciò, oggi si assiste all’uso di un
altro strumento di squalifica più raffinato in quanto formalmente legittimo.
Per un qualunque procedimento infatti, la motivazione
è redatta ad libitum dell’estensore, che può alternativamente depositare tutto
il materiale relativo alle intercettazioni, oppure depositare soltanto quelle
parti di cui ha deciso di avvalersi in sede di motivazione, citando
conversazioni, parti delle stesse o addirittura riassunti. Colleghi,
qui entriamo sul terreno dei diritti fondamentali previsti dalla prima
parte della Costituzione. Essi devono valere per tutti. L’art. 15 deve essere
rispettato. Dobbiamo dire chiaramente, e spero che siate d’accordo, che occorre
una condanna morale, prima che giudiziaria, contro la mala pratica della diffusione
di intercettazioni. Le importanti questioni di cui
sopra non ci hanno però impedito di tenere nella
massima considerazione quello che, da molti anni, è il problema che grava
nell’immediato sui cittadini italiani: l’eccessiva durata dei processi a cui
consegue necessariamente quell’accumulo di arretrato che ho definito
"debito pubblico giudiziario". E’ questa un’occasione importante per
cercare di ragionare con obbiettività e rigore scientifico su questo tema. Da
anni vado ripetendo che, anche se divisi sui rimedi, occorre trovare un terreno
comune su cui ragionare. Il Ministero, da parte sua, ha fatto un grande sforzo
di chiarezza potenziando la raccolta e l’elaborazione di dati affinché fossero il più possibile attendibili ed esaustivi. Compito non facile, atteso che essi vanno raccolti da 1.601 uffici
giudiziari diversi. Tre sono le cause principali percepite come causa
dell’insoddisfacente funzionamento della giustizia italiana: – l’inadeguatezza
delle risorse – la scarsa efficienza – la normativa obsoleta. Prima di
addentrarci nella disamina di questi aspetti, auspico che vengano
abbandonati i pregiudizi, le lenti ideologiche e deformanti, le ragioni
propagandistiche e che si possa esaminare la situazione per quella che è, e non
per quella che si vorrebbe che fosse. I dati, nella loro oggettività, parlano
chiaro. Essi ci aiutano nella diagnosi. Se infatti una
diagnosi corretta può farci sperare in una cura efficace, di certo una
sbagliata o distorta non ci può dare nessuna speranza di successo. Per una più
approfondita analisi rimando alle tabelle allegate,
richiamando qui i dati più significativi. Esaminiamo ora, per semplicità, i
dati che scaturiscono da macroaggregazioni. A questo proposito dobbiamo fare
alcune precisazioni per maggior chiarezza. Indichiamo come sopravvenuti,tutti i procedimenti che entrano in ciascun ufficio
giudiziario. Questi danno la misura del carico di
lavoro degli uffici. Indichiamo invece come "nuovi procedimenti" ,quelli che entrano ogni anno nella " macchina
giustizia". Essi danno la misura della domanda di giustizia che ogni anno
si genera nel Paese.

Giustizia civile

Un dato si evidenzia
immediatamente: in tutta la storia della Repubblica si registra un continuo
aumento del contenzioso civile. Siamo passati da un milione di "nuovi
procedimenti" stimati nel 1960 a 3 milioni 670 mila del 2001. Questi dati
ci dicono che siamo il popolo più litigioso dell’Unione Europea. Anche durante
il corso di questa legislatura il trend si è attestato
in aumento. Siamo infatti passati dai 3.670.000
procedimenti iscritti di cui sopra ai 4.200.000 del 2004 con un aumento di più
di 500.000 per anno. Un dato che non può non fare pensare a
misure di natura alternativa o deflativa. Se infatti
non correggiamo questo trend, qualsivoglia intervento è destinato ad essere
vanificato. La giacenza media si attestava nel 2001 intorno a 87 mesi per i tre
gradi di giudizio. Contestualmente, i procedimenti pendenti ammontavano a 5
milioni.

Giustizia penale

Nel 2001 i "nuovi
procedimenti" iscritti a carico di "noti" erano attestati
intorno al milione 473 mila, mentre i relativi procedimenti pendenti al gennaio
2001 erano pari a circa 3 milioni 800 mila. Se esaminiamo anche i procedimenti
a carico di ignoti,le cifre aumentano
considerevolmente. I nuovi procedimenti ammontavano infatti,sempre
nel 2001, a 3 milioni 500 mila con 5milioni 800 mila pendenti. La giacenza
media si attestava intorno agli 82 mesi. Occorre dire che la lunga durata ha
determinato un aumento costante delle prescrizioni, che sono passate da 98 mila
nel 2001 a circa 200 mila nel 2005. A proposito di questo argomento, preciso che la legge 251 del 5 dicembre
2005, che varia alcuni termini di prescrizione, porterà, secondo le stime del
Ministero, ad un aumento di prescritti di circa 35.000 procedimenti. Occorre
poi segnalare che esiste il fenomeno delle cosiddette "false
pendenze" che sono quei procedimenti già di fatto definiti, ma non
dichiarati tali dagli uffici e quindi non presenti nel sistema informatico.
Su questo tema, il Ministero ha avviato una approfondita
indagine, di concerto con l’ispettorato. Non disponiamo a tutt’oggi
di dati esaustivi ma si può stimare che il fenomeno interessi una quantità
oscillante tra il 5 e il 10 % delle pendenze.

Impiego di risorse umane e
finanziarie

I Paese europei
dedicano alla giustizia un ammontare del proprio bilancio mediamente pari allo
0,5% del PIL. Il nostro Paese non si discosta da questa
linea, siamo passati dallo 0,5% del 1996 allo 0,53% del 2005 in termini
di consuntivo. Come si vede siamo allineati con la
maggioranza dei nostri patners europei. Anche sul
fronte delle risorse umane si è perseguito l’obbiettivo di migliorare
l’efficienza. Quindi più capacità di smaltimento dei procedimenti, ottimizzando
le risorse a disposizione, il che significa, nell’ottica
di questo Governo, più magistrati e meno personale amministrativo. I magistrati
togati in servizio sono aumentati da 8.659 a 9.201, mentre per i giudici di
pace si registra un incremento da 6.043 a 7.974. Segnalo che in data 10 gennaio
ho inviato al Consiglio Superiore della Magistratura una proposta per l’aumento
dell’organico di ulteriori 116 magistrati.
Contestualmente il personale amministrativo è passato da 44.027 presenze a
42.673, in ottemperanza agli obiettivi di fondo del
governo relativamente alla diminuzione della spesa pubblica.

Interventi organizzativi

Fin da subito siamo stati
consapevoli che, al fine di intervenire efficacemente sui ritardi della
giustizia italiana, occorreva dispiegare molte energie per introdurre, sia
nell’organizzazione dell’esercizio della giurisdizione, sia nella macchina
ministeriale, una mentalità nuova volta all’eliminazione degli sprechi, al
contenimento della burocrazia, alla cultura dell’efficienza, ad una maggiore
agilità della struttura. Su questo fronte abbiamo incontrato le stesse
fortissime resistenze che abbiamo dovuto affrontare in
sede di azione legislativa, in questo caso aggravate da un’azione di controllo
esasperato da parte della Corte dei Conti sull’attività del Ministero che, a
mio avviso, in alcuni momenti ha assunto aspetti che hanno travalicato le
usuali funzioni di controllo. Mi rendo conto di fare un
affermazione impegnativa, della quale mi assumo la responsabilità, ma
ritengo mio dovere rendere noto al Parlamento che solo al Ministero della
Giustizia è stato di fatto impedito di avvalersi di consulenze, che in tutte le
organizzazioni, pubbliche e private, portano spesso un fattivo apporto di nuova
cultura e conoscenze, e soprattutto consentono di raggiungere risultati
rilevanti sul piano dell’efficienza. Malgrado questi ostacoli abbiamo raggiunto significativi risultati. Sul piano della
spesa abbiamo drasticamente ridotto i costi unitari delle intercettazioni e
della stenotipia. Sul piano dell’efficienza abbiamo fornito tutti i magistrati
di computer, è stato avviato il processo telematico, è stato varato lo
strumento della notifica a mezzo posta con circa un milione e 700 mila
notifiche nel 2005. E’ stato ideato e realizzato, anche con la collaborazione
del Consiglio Superiore della Magistratura, un potente strumento per la
valutazione dell’efficienza degli uffici giudiziari, denominato
"Cruscotto". La necessità di tale strumento è resa evidente dal fatto
che, se disaggreghiamo i dati nazionali, emerge una eclatante
disparità di efficienza tra uffici. Vi sono infatti
realtà in cui un processo civile di primo grado dura mediamente 300 giorni e
altri in cui il medesimo processo ne dura 1.500. Il cruscotto consente di
individuare oggettivamente i nodi critici e di intervenire tempestivamente al
fine di scioglierli. Uno strumento in cui confidiamo
molto è il processo telematico; esso è in fase di avanzata sperimentazione ed è
già operativo, relativamente ai decreti ingiuntivi, al tribunale di Bologna. Un
grande sforzo, in termini progettuali ed umani, è stato espletato
sul fronte dell’edilizia giudiziaria. Siamo infatti
convinti che ambienti moderni e razionali migliorino di molto la qualità e la
quantità dei servizi resi, compresi quelli relativi alla giustizia. Ricordo
che, nel corso della passata legislatura, sono stati finanziati 87 progetti per
un totale di 435 milioni di euro. In quest’ultima, i
progetti finanziati sono stati 170 per un totale di313 mila
mq con una spesa pari a 616 milioni, in aumento quindi del 50%. Se ad essi aggiungiamo gli investimenti relativi all’edilizia
demaniale abbiamo raggiunto complessivamente investimenti pari a 771 milioni di
euro.

Attività legislativa

Nel corso della legislatura è
stata varata una serie considerevole di riforme al fine di ovviare
all’ammodernamento della normativa, troppe volte obsoleta,
come sopra richiamato. Ricordo le più importanti: -legge 03.10.2001 n. 366,
riforma del diritto societario -legge 28.03.2002 n. 44, norme sul funzionamento
del Consiglio Superiore della Magistratura -legge
23.12.2002 n. 279, legge di proroga dell’art. 41 bis -legge 18.07.2003 modifica
delle norme di accesso all’avvocatura (legge che ha
posto fine al cosiddetto turismo forense) -legge 14.05.2005 n. 80, che ha delegato il governo a riformare parte del codice di
procedura civile e le procedure concorsuali ed infine – legge 25.07.2005 n.
150 di riforma dell’ordinamento giudiziario. Colleghi, si tratta
di un corpus di riforme che vanno ad incidere profondamente sulla competitività
del sistema Paese, rendendolo più moderno, efficiente e più preparato per
affrontare la grande sfida della globalizzazione. Possiamo affermare, senza
tema di smentita, che nessuna legislatura ha mai portato a termine una così vasta
opera riformatrice, in termini ordinamentali, sostanziali e procedurali. Il
merito di ciò va soprattutto a Voi colleghi della
maggioranza e alla vostra preziosa opera. A Voi dico grazie, siate orgogliosi
del lavoro svolto. Ringrazio anche i colleghi dell’opposizione per tutte le
occasioni nelle quali hanno inteso abbandonare sterili posizioni
ostruzionistiche per portare invece un fattivo e positivo
apporto alla stesura dei testi. Ciò è accaduto in molte occasioni. Naturalmente
occorrerà qualche tempo prima che questa vasta opera
riformatrice possa dispiegare appieno i propri effetti. Possiamo invece
soffermarci a valutare se l’azione riorganizzatrice, portata avanti unitamente
agli effetti di alcune riforme varate nella passata
legislatura, ha prodotto effetti positivi. I dati elaborati
dal Ministero, oggi assai più attendibili di ieri, sia perché elaborati con
criteri più rigorosi, sia perché l’informatizzazione degli uffici è sempre più compiuta, ci lasciano
elementi di moderato ottimismo. Partiamo da una macroaggregazione : il totale dei procedimenti pendenti Il debito giudiziario
ammontava a 10 milioni 700 mila procedimenti nel 2001, mentre esso ammonta oggi
a meno di 10 milioni. Quindi si conferma che, da qualche tempo il trend di
crescita dell’arretrato è stato fermato e oggi assistiamo ad una
trend in diminuzione sia in campo civile che penale. E’ un dato positivo, che va a merito, soprattutto degli operatori della
giustizia. Naturalmente, disaggregando i dati, il quadro si presenta con luci
ed ombre. Nel processo civile infatti verifichiamo
dati sicuramente positivi per i tribunali ordinari, mentre un deciso aumento di
sopravvenienze ha messo in difficoltà i giudici di pace. Preoccupante invece la
situazione delle Corti di Appello dove un forte
aumento delle sopravvenienze, dovute soprattutto alla cosiddetta legge Pinto in
primo grado e alle nuove competenze in materia di lavoro e previdenza, ha fatto
sì che le pendenze siano aumentate notevolmente. Nel processo penale si nota
una capacità di smaltimento delle procure leggermente superiore alle
sopravvenienze con effetti positivi sulle pendenze. Al
contrario i dibattimenti in tribunale segnalano un deficit di capacità di
smaltimento con conseguente aumento delle pendenze.
Analoghe considerazioni si possono fare per le Corti di Appello.
Vengo alla vexata quaestio della durata dei procedimenti. Come
è noto, fin dal 1980 il nostro Paese è sotto osservazione dal Comitato
dei Ministri del Consiglio d’Europa. Questo organismo ha rilasciato in data
30.11.2005 la risoluzione interinale n. 114 in cui, tra l’altro, si può
leggere: "Il comitato dei ministri…. accogliendo
favorevolmente gli sforzi ripetuti del Governo e del Parlamento italiano e
delle Autorità Giudiziarie stesse in questi ultimi anni e in particolare il
recente piano di azione che è stato sottoposto al Comitato dei Ministri,
incentrato sulle riforme legislative volte ad accelerare i procedimenti civili;
Osservando che la persistenza e l’evoluzione di questa situazione, dagli anni
80, ha messo chiaramente in luce la natura strutturale e complessa dei problemi
che colpiscono la maggior parte delle giurisdizioni italiane civili, penali e
amministrative, anche ai più alti livelli; Chiede alle autorità competenti di
realizzare una politica nazionale efficace, coordinata ai più alti livelli
governativi, per giungere ad una soluzione globale del problema, e di
presentare, al più tardi entro la fine del 2006, un nuovo piano d’azione
fondato sul bilancio dei risultati ottenuti e che comprenda un approccio efficace
per l’attuazione dello stesso". I dati statistici ci dicono che i
risultati raggiunti non sono negativi. Nel processo civile si può riscontrare
un miglioramento significativo del primo grado, dove
si passa da una durata media di 16 mesi del 2001 ad una di 13 del 2004, un
leggero aumento della Cassazione dove si passa da una giacenza media di 28 mesi
nel 2001 ad una di 30,5 nel 2004. Ciò è dovuto al
numero assai elevato di procedimenti pervenuti non consono alla peculiarità di
una Suprema Corte, che vanifica gli indubitabili sforzi organizzativi che sono
stati posti in essere. Il dato aggregato finale resta
pertanto stazionario. Ricordo che per rientrare nella
media europea occorre guadagnare circa 17 mesi. Anche
nel processo penale la durata si è mantenuta stazionaria, intorno a 82 mesi. Ricordo che l’atto Senato 3600 approvato dall’Aula in data 12
gennaio 2006 porterà ad una riduzione che sarà presumibilmente compensata, in
misura al momento non prevedibile, da un aumento della pendenza in Cassazione.

Carceri

L’aumento tendenziale della
popolazione penitenziaria è un fenomeno comune a molte società occidentali. In
questi anni il fenomeno ha visto un’accelerazione dovuta all’accresciuta
domanda di sicurezza da parte dei cittadini da un lato e all’aumento costante
degli stranieri clandestini dall’altro. Il nostro Paese non sfugge a queste
logiche. Oltre ai crimini tradizionali,ha assunto
rilevanza il fenomeno della contraffazione di prodotti protetti da marchi e
brevetti, con l’utilizzo di manovalanza tratta appunto da soggetti immigrati
clandestinamente. La Guardia di finanza, nel solo 2005, ha denunciato 11.551
persone, di cui 584 tratte in arresto. La positiva
attività dell’Alto Commissario per la lotta alla contraffazione, recentemente
istituito, contribuirà certamente ad aumentare questi numeri, con ricadute
sulla popolazione penitenziaria. Fino agli anni 90 la essa è stata tenuta sotto
controllo con periodici provvedimenti di amnistia e
indulto. Soluzioni accettate dai cittadini se aventi carattere straordinario,
ma non condivise se usate come strumento usuale di
governo del fenomeno. Il costante ricorso a provvedimenti di natura clemenziale
contraddice alcuni capisaldi dell’esercizio di una giustizia percepita come
equa dall’opinione pubblica. Viola il principio della certezza della pena e
insinua soprattutto nelle classi sociali più deboli, che sono quelle che pagano
il prezzo più alto ai cosiddetti crimini minori, un inaccettabile senso di insicurezza e di abbandono da parte dello Stato. Vorrei
citare a questo proposito un pensiero del Beccaria "Ma
si consideri……..che il far vedere agli uomini che si possono perdonare i
delitti e che la pena non ne è la necessaria conseguenza è un fomentare la
lusinga dell’impunità, è un far credere che, potendosi perdonare, le condanne
non perdonate siano piuttosto violenza della forza che emanazioni della
giustizia". Negli anni 90, soprattutto a seguito della novella della
Costituzione, questa pratica è stata abbandonata senza che a ciò facesse seguito alcuna seria politica per la gestione del fenomeno.
A questo proposito ricordo che nel decennio scorso è stata programmata la
costruzione di un solo nuovo penitenziario, ponendo così le inevitabili
premesse per l’attuale difficile situazione, atteso che tra la programmazione e
l’avvio di una nuova struttura passano almeno, con gli
strumenti tradizionali, 10 anni. Consapevoli che l’aumento della popolazione,
legata soprattutto al fenomeno dell’immigrazione clandestina, è ormai diventato
un dato fisiologico del sistema, abbiamo dato vita ad
un vasto piano di costruzione di nuovi penitenziari. Di essi,
23 sono stati programmati con lo strumento tradizionale delle poste in
Finanziaria e realizzazione da parte del Ministero delle Infrastrutture. Per
questa via sono stati aggiudicati i lavori di 4
penitenziari e altri 2, Savona e Rovigo, saranno aggiudicati nei prossimi
giorni, per un totale di 2.000 posti. Poiché questa
procedura richiede tempi lunghi, abbiamo ricercato vie innovative, trovandone
due: lo strumento del leasing e la costituzione di una società, la Dike
Aedifica, che potesse impiegare fondi derivanti dalla dismissione di carceri
obsoleti. Attraverso il primo strumento sono già stati
aggiudicati i lavori per l’ampliamento dell’Istituto di Bollate, mentre,
invece, sul secondo fronte, la Patrimonio S.p.A., società deputata a
valorizzare i vecchi penitenziari, non è ancora riuscita a garantire
sufficienti finanziamenti. Consapevole del fatto che costruire nuovi
penitenziari non è una risposta esaustiva, abbiamo agito sul fronte del
contenimento del numero dei detenuti. Atteso che il
problema fondamentale è costituito dagli stranieri, abbiamo individuato anche
qui strumenti innovativi. Attraverso la Bossi-Fini
rimpatriamo, liberi, circa 100 detenuti al mese nei Paesi di origine, e abbiamo
stipulato, fatto senza precedenti, accordi con Albania, Bulgaria e Romania al
fine di far scontare la pena in patria. Il bilancio è fino ad ora di 3.890
detenuti espulsi. Segnalo che il bilancio del Dipartimento dell’Amministrazione
Penitenziaria è passato da 2.312 milioni di euro del
2000 a 2.807 milioni previsti per il 2006. Ciò significa che un detenuto costa
ai cittadini italiani circa 130 euro al giorno, mentre
negli Stati Uniti 63 dollari, cioè meno della metà. A fronte di un organico di
44.000 unità il Corpo di Polizia Penitenziaria ne conta attualmente
43.000. Ciò significa un agente ogni 1,4 detenuti. La media europea è di un
agente ogni 3 detenuti, mentre quella degli USA è di un agente ogni 7 detenuti.
E ancora, lo Stato spende pro-capite per la salute dei detenuti
il doppio che per i cittadini liberi. I suicidi sono passati dall’1,25
per mille del 2001 allo 0,88 per mille del 2005 (dato del 15.12.2005). Segnalo
che ieri è stato inaugurato il nuovo istituto di Ancona,
con ciò il totale di nuovi posti realizzati rispetto al 2001 è di 3500.
Adottando i parametri di massima tollerabilità la
capienza è aumentata da 60.000 a 65.000 a fronte di un numero di detenuti pari
a 59. 500 unità rilevati al 15 gennaio scorso.

Attività internazionale

In tutta la nostra attività abbiamo sempre cercato di ispirarci ad un principio ben
preciso: contribuire con decisione alla realizzazione di tutte le iniziative
che abbiamo ritenuto positive per il nostro Paese, ma per contro contrastare
decisamente quelle che andassero contro gli interessi o i principi fondamentali
dello Stato. Ciò senza alcun timore reverenziale. A questo proposito occorre
precisare che ciò non è stato facile, atteso che, nel 2001, l’imperativo
categorico sembrava fosse riassunto nel detto "Europa a tutti i
costi" e che, conseguentemente, si dovesse appoggiare acriticamente ogni
iniziativa di origine comunitaria, anche se contraria
agli interessi nazionali, pena la perdita di prestigio in campo internazionale.
Ebbene, devo dire che, più di una volta, le ferme
prese di posizione assunte ci hanno consentito di conseguire risultati a prima
vista ritenuti irraggiungibili. Possiamo dire, senza tema di smentita, che oggi
il nostro prestigio è aumentato, siamo ascoltati e considerati. Ricordo a
questo proposito, che molti dei dubbi e delle perplessità che, a suo tempo, avevamo sollevato riguardo il testo della decisione quadro
sul mandato d’arresto europeo, sono oggi confermati dalle sentenze di
incostituzionalità che alcune Corti costituzionali di stati membri hanno
emanato relativamente al rispetto del principio di legalità. Ciò è dovuto sicuramente anche alla stabilità del Governo, che
ha fatto sì che i ministri italiani siano ormai tra i più anziani del Consiglio
europeo. L’attività europea ed internazionale del Ministero della Giustizia ha
conosciuto, nel corso degli ultimi anni, una notevole espansione, il cui
carattere appare strutturale. Tale attività si può, a grandi linee, ripartire
tra l’ambito europeo, quello bilaterale e gli altri ambiti multilaterali. Il
primo settore ha avuto un rilievo affatto particolare, anche in
relazione alla circostanza che l’Italia ha ricoperto, come è noto, la
Presidenza dell’Unione Europea nel secondo semestre 2003. Tra i risultati della
nostra Presidenza, che è stata concordemente ritenuta
un successo, tengo a segnalare la cooperazione in materia civile, l’adozione
del Regolamento sulla responsabilità parentale. Si tratta di una disciplina
nuova, che regola i casi di separazione o divorzio tra cittadini di diversi
Paesi membri, di sottrazione di minori, di definizione delle questioni
patrimoniali. Altro risultato nel settore civile è stata
l’approvazione della Posizione Comune sul Titolo Esecutivo Europeo per i
crediti non contestati, che consente al creditore di rivalersi del proprio
credito in uno dei qualsiasi Paesi Membri ove in possesso di una sentenza
esecutiva. In campo penale, è stata approvata la decisione
quadro sul traffico di droga, che introduce in Europa una disciplina
minima comune del contrasto a tale abietto fenomeno. Merita inoltre
segnalazione l’adozione della decisione quadro contro la pedopornografia, cui
si era lavorato già prima del nostro semestre, che è stata
infine resa possibile con la rimozione delle ultime riserve parlamentari pendenti
sul testo. In campo bilaterale sono stati siglati importanti accordi, tra i
quali quelli con vari Paesi dell’Europa Sudorientale, volti
al rimpatrio delle persone condannate, per il proseguimento dell’esecuzione
della pena, anche in assenza del consenso dell’interessato. Altro accordo di
carattere fortemente innovativo è stato quello
sull’estradizione firmato con il Canada. L’altro aspetto fondamentale è stato
quello della cooperazione e dell’assistenza. Cito in primo luogo l’Afghanistan,
dove l’Italia ha in questi anni il "ruolo guida" per la Giustizia,
attraverso il quale è stato apportato un contributo
fondamentale al quadro giuridico del Paese, in particolare nella redazione del
Codice di Procedura Penale, del Codice Penitenziario e di quello Minorile.
Numerose iniziative hanno avuto poi luogo nell’area mediterranea e in quella
balcanica. Con i Paesi Arabi si segnalano la prima Conferenza ministeriale
della Lega Araba svoltasi in un Paese terzo e l’assistenza alla redazione di un
Modello di Legge Araba sulla cooperazione penale, ufficialmente adottato dalla
Lega stessa, oltre a una specifica attività di
formazione rivolta all’Iraq. E’ proseguita la cooperazione verso l’Albania e
gli altri Paesi balcanici in termini di risorse materiali e di formazione. E’
in atto, tra l’altro, dal 2003, un ampio progetto europeo svolto dall’Italia in
partenariato con l’Austria, che mira all’avvicinamento delle legislazioni
nazionali al diritto comunitario. Anche negli altri
fori internazionali, infine, quali il Consiglio d’Europa e il G8, abbiamo posto
l’accento, oltre che sulla minaccia del terrorismo internazionale, sulla difesa
dei minori dal turpe fenomeno della pedopornografia, che si avvale oggi anche
delle nuove tecnologie.

Attività per il 2006

Quest’anno sarà
caratterizzato dalle elezioni generali, che, secondo le regole della
democrazia, in linea teorica potrebbero portare anche ad un cambio della
maggioranza parlamentare. Pertanto non è da escludere un mutamento di indirizzo su alcune linee di azione. Non vi è dubbio però
che quale che sia il nuovo governo, occorrerà agire su
alcune linee di continuità. Sarà pertanto necessario monitorare gli effetti
delle importanti riforme approvate. Mi riferisco alla riforma del diritto
societario, a quella delle procedure concorsuali, alla novellazione del codice
di procedura civile. Come tutte le grandi riforme esse necessitano
sicuramente di messe a punto e correzioni, così come d’altra parte le relative
leggi delega già prevedono. Con la riforma dell’ordinamento giudiziario è stata
creata una macchina sofisticata, complessa, che
necessita di una attenta ma soprattutto capace gestione. Questa sarà
sicuramente la sfida maggiore per l’anno in corso. Occorrerà anche
un’interlocuzione costante con il Consiglio Superiore della Magistratura organo
a cui, per Costituzione, spetta un ruolo fondamentale per l’armonico
dispiegarsi degli effetti della legge. Pensiamo alla creazione della scuola,
alla gestione dei concorsi per l’accesso, per l’avanzamento in carriera.
Pensiamo, infine, al decentramento amministrativo, passaggio fondamentale per
una giustizia più vicina ai cittadini. Sul piano normativo, non vi è dubbio che
occorre portare a termine il vasto piano di riforme avviato in questa
legislatura e, quindi, sotto questo aspetto,
approfittando anche dell’avvio di una nuova legislatura, che necessariamente
porta con sé grandi afflati di novità, è necessario sottoporre all’esame del
Parlamento testi di riforma del codice penale e del codice di procedura penale.
Sia nella passata che nella presente legislatura sono
stati realizzati positivi sforzi in tal senso, che purtroppo non sono andati al
di là di una sia pur utile e significativa operazione di natura culturale. Da
parte mia ho apprezzato sia il lavoro della Commissione Grosso che della Commissione Nordio, che ha fatto peraltro tesoro di molti
principi espressi dalla prima. Confido che la prossima legislatura possa
raggiungere il risultato storico del superamento del codice penale. A questo
proposito non posso che rivolgere un accorato appello ai colleghi Senatori.
Abbiamo la grande occasione di cancellare alcuni reati
di opinione ancora presenti nel nostro ordinamento. La sua approvazione, che
aumenta il tasso di libertà e democrazia del paese
sarebbe, credo, un fiore all’occhiello per questa legislatura e un ottimo
viatico per quella che verrà. Vi è inoltre la stringente necessità di
presentare al Parlamento un testo di riforma del tribunale dei
minori, anche per superare una pagina non commendevole di questa legislatura
che ha visto un testo presentato dal Governo e profondamente elaborato dalla
Commissione giustizia, bocciato in Aula alla Camera, non a seguito di un franco
e leale dibattito e di un voto palese, come sarebbe stato peraltro legittimo,
ma attraverso un proditorio agguato per mezzo di un voto segreto. I problemi in
questo campo permangono gravi e danno vita a vere e proprie tragedie
esistenziali e familiari. Il Governo e il Parlamento non possono più restare
indifferenti. Infine, non è più procrastinabile la riforma
delle professioni intellettuali, che può e deve essere varata, partendo dal
vasto e articolato lavoro fatto in Parlamento e nelle Commissioni ministeriali.
Ritengo assolutamente possibile giungere ad un testo largamente condiviso, che possa coniugare la necessità di liberalizzazione da un lato
e di assicurare le garanzie di professionalità e deontologia che gli utenti
richiedono ai professionisti dall’altro. Colleghi, senza nulla togliere ai
principi di autonomia e indipendenza della
Magistratura, abbiamo il dovere di intervenire per correggere alcuni aspetti
che rischiano di assumere carattere patologico. Uno di questi
è sicuramente l’autoreferenzialità, sicuramente non voluta dalla Costituzione.
Occorre pertanto presentare un disegno di legge di riforma costituzionale che istituisca un organo indipendente, formato da esimie
personalità, che funga da sezione disciplinare per i magistrati. Occorre anche
riflettere sulla necessità, in nome del principio della terzietà, di una ulteriore riforma che istituisca tribunali indipendenti,
quando tra le parti in causa vi siano magistrati. E’ questo un principio
fondamentale di garanzia che elimina ogni conflitto di interessi,
così come deve avvenire per ogni manifestazione di una ordinata società fondata
su principi democratici. Per quanto riguarda la politica penitenziaria, sono
profondamente convinto che, in questo momento storico, caratterizzato, da un
lato da una sempre maggior richiesta di sicurezza che promana dalla società e
dall’altro dalla percezione di insicurezza che la
piccola criminalità, legata al fenomeno dell’immigrazione clandestina, crea,
non possa esservi altra politica se non quella di fermezza, pena una grave
protesta da parte dei cittadini. Ciò porta come coerente conseguenza l’aumento
della popolazione penitenziaria e pertanto occorre proseguire con
determinazione sulla strada intrapresa, anche e soprattutto, al fine di
garantire ai detenuti una sistemazione civile. Ho sempre sostenuto infatti che lo Stato ha il diritto dovere di togliere la
libertà a chi viola le leggi, ma non può privarlo della dignità.
Contestualmente dovranno essere individuate misure decongestionanti, che
possono essere perseguite, senza offendere la sete di giustizia dei cittadini e
delle vittime dei reati. Penso al lavoro come forma di risarcimento nei
confronti della società, penso a interventi a favore
delle detenute madri e più in generale, verso quei detenuti che hanno figli a
carico. Infine i provvedimenti in materia di lotta alla criminalità
organizzata, voluti e varati dal Governo, vanno mantenuti e incrementati,
atteso che si sono dimostrati efficaci. Ricordo tra l’altro che nel 2005,
utilizzando gli articoli 1 e 2 della legge n. 279 del 23.12.2002, per la prima
volta nella storia della Repubblica, è stato applicato il regime cosiddetto 41
bis anche ad alcuni terroristi, a testimonianza della determinazione del
governo nella lotta a questo triste fenomeno. E’ necessario, infine, che il
Parlamento vari la legge di trasposizione relativa alla
decisione quadro in materia di congelamento dei beni da sottoporre a sequestro
o confisca. Signori Senatori, possiamo dire con orgoglio e senza tema di
smentita che mai una legislatura ha dispiegato un’azione riformatrice così
vasta e profonda in tema di giustizia. La riforma dell’ordinamento giudiziario
mai realizzata nella storia della Repubblica, la riforma del diritto
societario, mai realizzata nella storia della Repubblica, la riforma delle
procedure concorsuali, mai realizzata nella storia della Repubblica, la riforma
di una parte significativa del codice di procedura
civile, mai realizzata, con questa ampiezza, nella storia della Repubblica,
testimoniano il grande e fattivo impegno del Parlamento e del Governo. Ma
soprattutto dobbiamo essere orgogliosi di aver riaffermato, dopo anni di
difficoltà, la centralità del Parlamento, il diritto-dovere di realizzare il
programma presentato al popolo sovrano davanti al quale ci ripresentiamo
certi di aver fatto il nostro dovere. Possiamo dire con soddisfazione ai
cittadini italiani: "Abbiamo mantenuto l’impegno assunto nel 2001".
Vi ringrazio per il sostegno, anche e soprattutto umano, che non mi avete mai
fatto mancare anche in momenti difficili.