La Corte Costituzionale boccia la giurisdizione esclusiva amministrativa in materia urbanistica.

Corte costituzionale sentenza 13-28 luglio 2004, n. 281

Presidente Zagrebelsky Relatore Vaccarella

Ritenuto in fatto

1. Con ordinanza dell11 dicembre 2001 (r.o. n. 89 del 2002) le sezioni unite della Corte di cassazione, in sede di regolamento di giurisdizione proposto da Belfrontizio spa, in un giudizio volto ad ottenere, in via principale, il risarcimento dei danni asseritamente patiti dalla società a seguito di inadempimento del Comune di Acireale a convenzione di lottizzazione e, in subordine, lindennizzo per arricchimento senza causa dellente convenuto, hanno sollevato, in riferimento allarticolo 76 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli articoli 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, del D.Lgs 80/1998 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dellarticolo 11, comma 4, della legge 59/1997), per eccesso rispetto alla delega conferita dallarticolo 11, comma 4, lettera g), della legge 59/1997, nella parte in cui, in materia di edilizia e di urbanistica, non si limitano ad estendere alle controversie inerenti a diritti patrimoniali consequenziali la giurisdizione di legittimità o esclusiva già spettante al giudice amministrativo, ma istituiscono una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena con riferimento allintero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti delle amministrazioni pubbliche.

1.1. In punto di rilevanza, il giudice a quo, ricordato preliminarmente che parte attrice aveva adito contemporaneamente sia il Tribunale di Acireale che il Tar per la Sicilia, assumendo di aver eseguito, da parte sua, le opere di urbanizzazione alla cui realizzazione si era impegnata e di averle trasferite al Comune, il quale, viceversa, non aveva rilasciato la concessione edilizia relativa ad un certo lotto, per la pretesa inefficacia del piano regolatore generale di zona, precisa che la controversia, avendo ad oggetto il risarcimento del danno per comportamento della pubblica amministrazione nella fase di attuazione di un piano di lottizzazione che è strumento urbanistico di dettaglio, concernente luso del territorio va ricondotta allarticolo 34 del D.Lgs 80/1998. Evidenzia quindi che nella fattispecie non trovano applicazione né larticolo 11, comma 5, della legge 241/90, che riserva al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie «in materia di formazione, conclusione ed esecuzione» degli accordi conclusi tra amministrazione procedente e terzi, al fine di «determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale», né larticolo 16 della legge l0/1977, che sancisce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con riguardo ai provvedimenti di rilascio o di diniego della concessione, ai contributi di urbanizzazione e alle sanzioni amministrative: e ciò in quanto alla disposizione censurata deve essere attribuita, in ragione della sua specificità (di norma sulla giurisdizione) e della sua tendenziale onnicomprensività (estensibile anche agli accordi conclusi in materia urbanistica), efficacia derogatoria, ai fini che qui interessano, rispetto a tutta la normativa anteriore.

1.2. Quanto alla non manifesta infondatezza del dubbio prospettato, la Corte, richiamata la propria, precedente ordinanza del 9 marzo 2001, rileva che la ratio della legge delega era di estendere la giurisdizione amministrativa già esistente, nelle materie delledilizia, dellurbanistica e dei servizi pubblici, ai diritti patrimoniali consequenziali, ivi compreso il risarcimento del danno, in modo da concentrare davanti a un solo giudice e la fase di controllo di legittimità dellazione amministrativa, e quella della riparazione per equivalente, così rendendo piena ed effettiva la tutela del cittadino.

Non a caso ricorda il collegio rimettente con riferimento alla materia dei servizi pubblici, larticolo 33 del D.Lgs 80/1998 è già stato dichiarato incostituzionale per eccesso di delega (sentenza 292/00). Per ragioni analoghe anche gli articoli 34, commi 1 e 2, e 35, comma l, sembrano esorbitare dallambito della delega: il combinato disposto delle norme citate, infatti, istituisce una nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva e piena che abbraccia lintero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti delle amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia e cioè un settore suscettivo di tendenziale, ulteriore estensione, in ragione dellamplissima definizione della materia urbanistica (peraltro non compresa nella delega), posto che questa concerne tutti gli aspetti delluso del territorio.

Né argomenta ancora il Supremo collegio sulla rilevanza della questione può influire lentrata in vigore della legge 205/00, che con larticolo 7 sostituisce larticolo 34 riproducendone il contenuto: la nuova legge invero, in difetto di espressa previsione in tal senso, non ha efficacia retroattiva ma si applica solo ai giudizi instaurati successivamente alla sua entrata in vigore (salvi gli effetti convalidanti per i giudizi già pendenti davanti al giudice amministrativo).

2. La stessa questione di costituzionalità è stata riproposta dalle sezioni unite con altre due ordinanze, luna del 21 ottobre e laltra del 4 novembre 2002 (rispettivamente, r.o. n. 584 del 2002 e n. 47 del 2003), entrambe pronunciate in sede di regolamento preventivo di giurisdizione. Essa è stata inoltre sollevata dai Tribunali di Bologna (r.o. n. 97 del 2002), Cassino (r.o. n. 151 del 2002), Modena (r.o. nn. 175 e 176 del 2002), Parma (r.o. n. 216 del 2002) e Forlì (r.o. n. 381 del 2002), nonché, ma nei riguardi del solo articolo 34, dai Tribunali di Verona (r.o. n. 63 del 2002), Vicenza (r.o. n. 79 del 2002), Melfi (r.o. n. 219 del 2002), Lanusei (r.o. n. 520 del 2002), Parma (r.o. n. 312 del 2002), Bassano del Grappa (r.o. n. 341 del 2002) e dalla Corte dappello di Genova (r.o. n. 310 del 2002).

Le argomentazioni, in punto di rilevanza e di non manifesta infondatezza, sostanzialmente ricalcano quelle del Supremo collegio innanzi esposte, salve le precisazioni che seguono.

2.1. Lordinanza delle sezioni unite del 21 ottobre 2002 (r.o. n. 584 del 2002) è intervenuta in relazione al giudizio promosso innanzi al Tribunale di Firenze, con atto di citazione notificato l11 novembre 1998, da Sirio Cecchi e Carlo Somigli, al fine di ottenere il ristoro dei danni da essi subiti a seguito della perdita del diritto dominicale su alcuni terreni, occupati in via durgenza e irreversibilmente acquisiti per la realizzazione di unopera pubblica, da Ferrovie dello Stato spa, quale proprietaria dellopera, e da Cir srl, quale capogruppo e mandataria dellassociazione di imprese concessionaria dei lavori.

2.1.1. In punto di rilevanza la Corte regolatrice chiarisce che il convincimento in ordine allapplicabilità dei commi 1 e 2 dellarticolo 34 del D.Lgs 80/1998, nella loro originaria formulazione, non è scalfito dai rilievi formulati nelle ordinanze 123/02 e 340/02, con le quali questa Corte, in relazione a giudizi instaurati dopo il 30 giugno 1998 e prima del 10 agosto 2000, ebbe a dichiarare inammissibili le relative censure, per non essere stata vagliata lopzione interpretativa secondo cui larticolo 7 della legge 205/00, sostituendo il testo degli articoli 33, 34 e 35 del D.Lgs 80/1998, non solo avrebbe trasformato la natura delle disposizioni, da legge in senso materiale a legge in senso formale, così affrancandole dal vizio di eccesso di delega, ma avrebbe anche disciplinato la giurisdizione, per i giudizi innanzi indicati, apportando eccezioni al principio sancito dallarticolo 5 Cpc, attraverso il mantenimento dellarticolo 45, comma 18, del D.Lgs 80/1998, relativo alla devoluzione al giudice amministrativo delle controversie di cui agli articoli 33 e 34, a partire dal 1° luglio 1998. Richiamato liter argomentativo già esplicitato nellordinanza 12198/02, osservano le sezioni unite che la sostituzione di una norma di regola esprime una vicenda innovativa con effetti ex nunc, posto che essa non comporta leliminazione o la modificazione ab origine della disposizione sostituita della quale viene anzi sottintesa la perdurante validità fino al momento della sostituzione e che nessuna rilevanza può attribuirsi alla sua appartenenza ad un testo normativo del quale non sia modificata la data di entrata in vigore, trattandosi di elemento logicamente conciliabile con lintento di conservare la disposizione sostituita fino al momento in cui la sostituzione diventa operativa.

2.1.2. In questo giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dallAvvocatura generale dello Stato, che ha dedotto linammissibilità per irrilevanza o linfondatezza della questione proposta, osservando come lopzione interpretativa seguita dalla Suprema Corte, e posta a fondamento del dubbio di costituzionalità sollevato, non possa essere condivisa, dal momento che essa si basa su criteri di ordine logico, sistematico e storico, laddove lesegesi delle norme censurate proposta dalla Corte costituzionale con la declaratoria di inammissibilità della questione, contenuta nellordinanza 123/02, si fonda sul dato letterale, prima regola ermeneutica applicabile ad esclusione delle altre, ove conduca a risultati appaganti a norma dellarticolo 12 delle preleggi.

2.2. Lordinanza del 4 novembre 2002 (r.o. n. 47 del 2003) è stata pronunciata dalle sezioni unite nel corso di un giudizio proposto innanzi al Tribunale di Napoli da Maria Rosaria, Vittorio e Clara Leone che, con atto di citazione notificato il 28 aprile 1999, hanno chiesto la condanna del Comune di Portici al risarcimento dei danni da essi subiti per essere stati, alcuni terreni di loro proprietà, occupati dallente convenuto in via durgenza ed irreversibilmente impiegati nella realizzazione di opere stradali, in modo asseritamente illegittimo per linvalidità della dichiarazione di pubblica utilità e dei successivi atti determinativi dellindennità di esproprio nonché della relativa accettazione in sede di cessione volontaria.

2.2.1. Anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha dedotto linammissibilità per irrilevanza ovvero linfondatezza della questione proposta sulla base delle medesime argomentazioni svolte nel giudizio di cui allordinanza 584/02 (sub 2.1.2.).

2.3. Il Tribunale di Verona ha sollevato analoga questione con ordinanza del 15 settembre 2001 (r.o. n. 63 del 2002), nel corso di un giudizio promosso da Idelma, Anna Maria, Giovanna, Tiziana e Beniamino Boscaini nonché da Marcellina Buzzi, con atto di citazione notificato il 25 novembre 1999, volto ad ottenere la condanna del Comune di Sona alle restituzioni e/o al risarcimento dei danni conseguenti alloccupazione e al mancato perfezionamento della procedura espropriativa di un terreno di loro proprietà.

2.4. Il Tribunale di Vicenza, sezione distaccata di Schio, ha proposto analogo incidente di costituzionalità con ordinanza del 23 novembre 2001 (r.o. n. 79 del 2002) nel corso di unazione di spoglio intentata, con ricorso depositato il 18 giugno 1999, da Oreste Savegnago nei confronti della Provincia di Vicenza, al fine di ottenere la reintegrazione nel possesso di porzioni di terreno di sua proprietà indebitamente occupate e assoggettate a procedura espropriativa dallente convenuto, in quanto non comprese nello stato di consistenza e nel relativo decreto di occupazione.

2.4.1. In punto di rilevanza, osserva il giudice a quo che la domanda possessoria, originata da un comportamento materiale, esplicato in assoluta carenza di potere e lesivo dei diritti soggettivi del ricorrente, deve considerarsi disciplinata dallarticolo 34 del D.Lgs 80/1998, atteso che la nuova giurisdizione esclusiva riguarda «gli atti, i provvedimenti e i comportamenti in materia urbanistica ed edilizia», e che nella materia urbanistica rientrano tutti gli aspetti delluso del territorio, come ripetutamente affermato dal Supremo collegio.

2.5. Lordinanza di rimessione del Tribunale di Bologna del 6 dicembre 2001 (r.o. n. 97 del 2002) è intervenuta nel corso di un procedimento di reclamo ex articolo 669terdecies Cpc.

La domanda cautelare, proposta con ricorso depositato il 28 febbraio 2000, era volta ad ottenere, a tutela del diritto alla salute dei cittadini, la condanna in via durgenza dellamministrazione comunale alladozione di misure di disciplina del traffico sul territorio comunale, rispettose delle prescrizioni contenute nel Dm 163/99 e nella legge 447/95.

2.5.1. In punto di rilevanza, osserva il rimettente che lapplicabilità dellarticolo 34 alla controversia sottoposta al suo esame deriva dallampiezza della nozione di materia urbanistica, nella quale, secondo i consolidati orientamenti del Supremo collegio, sono ricompresi tutti gli usi del territorio, nessuno escluso, e quindi «da un lato, la disciplina normativa e/o pianificatoria proveniente dalla Pa; dallaltro, aspetti di utilizzazione concreta del territorio da parte della Pa».

2.5.2. In questo giudizio è intervenuta la Federconsumatori di Bologna associazione provinciale autonoma e democratica di consumatori e utenti che ha sostenuto linammissibilità della sollevata questione.

Dedotto che il petitum dellazione cautelare proposta è il cosiddetto bene della vita, mentre la causa petendi è il mancato rispetto, da parte dellamministrazione comunale, dei limiti previsti dalla legislazione nazionale e comunitaria in materia di inquinamento atmosferico, sostiene linterveniente che competente a conoscerne è il giudice ordinario, in quanto giudice naturale in materia di tutela del diritto alla salute e allambiente salubre e integro, laddove nessuna attinenza ha linvocato giudizio con la materia del traffico e conseguentemente con luso del territorio.

Afferma poi che in ogni caso, essendo stato depositato il ricorso il 28 febbraio 2000, e quindi in epoca anteriore allentrata in vigore della legge 205/00, dovrebbe farsi applicazione, ove fosse vero lassunto del rimettente, degli articoli 33 e 34 del D.Lgs 80/1998. Tali norme sono tuttavia venute meno, la prima, perché dichiarata costituzionalmente illegittima per eccesso di delega, e, la seconda, per il principio dellinvalidità consequenziale.

2.6. Il Tribunale di Cassino, sezione distaccata di Sora, ha sollevato la questione di costituzionalità con ordinanza del 15 febbraio 2002 (r.o. n. 151 del 2002), pronunciata nel corso di una causa civile iniziata, il 1° febbraio 2000, da Lamesi Giovanni contro lamministrazione provinciale di Frosinone, al fine di ottenere la dichiarazione di illegittimità delloccupazione nonché il risarcimento dei danni conseguenti allirreversibile trasformazione di un fondo di proprietà dellattore, destinato dallente convenuto alla realizzazione di un ponte e di una variante alla strada provinciale.

2.7. Il Tribunale di Modena, sezione distaccata di Sassuolo, in sede di decisione di due distinti processi civili di primo grado, aventi ad oggetto la richiesta di risarcimento dei danni conseguiti al perfezionamento di altrettante fattispecie di accessione invertita di terreni, ha formulato il dubbio di legittimità costituzionale degli articoli 34 e 35 del D.Lgs 80/1998 con due ordinanze, depositate entrambe il 14 febbraio 2002 (r.o. n. 175 e n. 176 del 2002).

In punto di fatto, il giudice rimettente riferisce che vari privati, con separati atti di citazione in data 21 febbraio 2000, avevano convenuto in giudizio il Comune di Sassuolo e le società Uni.Ca.Pro scrl, Abit Coop scrl, Cme srl, Cooperativa Edilizia Case Popolari scrl, Società di Costruzioni scrl nonché lIacp Istituto Autonomo Case Popolari della Provincia di Modena, al fine di sentirli condannare al risarcimento del danno derivato dallaccessione invertita maturata a seguito della illegittima occupazione ed irreversibile trasformazione di un terreno nellambito di un piano per ledilizia residenziale pubblica (comparto Peep), in relazione al quale il Comune di Sassuolo aveva ceduto il diritto di superficie ai convenuti. Questi, costituitisi in giudizio, avevano tra le altre cose eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice adito, in ordine al quale il Tribunale ha sollevato le questioni innanzi alla Corte costituzionale.

2.7.1. Si è costituito, fuori termine in entrambi i giudizi, il Comune di Sassuolo il quale ha concluso affinché sia dichiarata lirrilevanza e, in subordine, linfondatezza del dubbio di costituzionalità prospettato dal Tribunale di Modena.

A tale fine, ha sostenuto che la rilevanza della questione de qua sarebbe venuta meno per effetto della entrata in vigore della legge 205/00 che ha riprodotto, sostituendoli nellimmutato contesto normativo del 1998, gli articoli denunciati, con lintento riconoscibile di non innovare le disposizioni ivi contenute, ma piuttosto di riconfermarne la validità, come si evince dallutilizzo del termine sostituisce; sarebbe stata così attribuita allarticolo 34 «una doppia legittimazione, sostanziale e formale, sotto il profilo della fonte normativa». In ogni caso, poi, la modifica in parola avrebbe lasciato integro il dettato dellarticolo 45, comma 18, del D.Lgs 80/1998 (rimasto immutato anche dopo la sentenza 292/00 di questa Corte), a tenore del quale «le controversie di cui agli articoli 33 e 34 del presente decreto sono devolute al giudice amministrativo a partire dal 1° luglio 1998. Resta ferma la giurisdizione prevista dalle norme attualmente in vigore per i giudizi pendenti alla data del 30 giugno 1998»: ciò che dovrebbe indurre, ad opinione del comparente, a ritenere lefficacia retroattiva ed in parte sanante della legge 205/00, secondo lassioma per cui «la volontà di novare la fonte normativa di un precetto già pienamente efficace nellordinamento interno, ancorché sospettato di illegittimità costituzionale, potrebbe essere interpretata come precisa scelta di estendere lefficacia della norma a tutte le ipotesi già contemplate nel vecchio e mai modificato articolo 45, comma 18, del D.Lgs 80/1998».

Una diversa interpretazione dellefficacia nel tempo delle norme sopravvenute sarebbe, dunque, secondo lEnte, contraria al legittimo affidamento delle parti nello svolgimento del giudizio secondo le regole vigenti allepoca del compimento degli atti processuali, alla stregua delle argomentazioni svolte dal giudice delle leggi nella sentenza n. 525 del 2000.

2.8. Lordinanza di rimessione del 1° marzo 2002 del Tribunale di Parma, sezione distaccata di Fidenza (r.o. n. 216 del 2002), è intervenuta nel corso di un processo civile di primo grado, avente ad oggetto la condanna del Comune di Salsomaggiore Terme ad adempiere allobbligo, assunto con convenzione ex articolo 35 della legge 865/71, di realizzare una strada di accesso ad un condominio sito nel territorio comunale. In punto di fatto, il giudice a quo riferisce che un privato avente causa dallImpresa Edile Ferrari Renato concessionaria del diritto di superficie su un lotto di terreno sito nel Comune di Salsomaggiore Terme aveva evocato in giudizio, con atto di citazione notificato l11 agosto 1999, il predetto Comune al fine di sentirlo condannare: 1) ex articolo 1453 Cc, alladempimento dellobbligo di realizzare una strada daccesso alla via pubblica del fabbricato ad uso civile abitazione, frattanto realizzato sul terreno, per il quale lente territoriale aveva concesso diritto di superficie ad aedificandum alla Impresa Edile Ferrari Renato, con convenzione stipulata, ai sensi dellarticolo 35 della legge 865/71, per atto pubblico del 3 marzo 1982; 2) al risarcimento dei danni derivati e derivandi allattore a causa dellinadempimento o a causa delleventuale, accertata impossibilità definitiva di adempiere agli obblighi sanciti nella richiamata convenzione.

Ha anche precisato il rimettente che lente convenuto, costituitosi in giudizio, aveva pregiudizialmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, subordinatamente, il difetto di legittimazione attiva e linfondatezza nel merito della pretesa.

2.9. Lordinanza di rimessione del 27 febbraio 2002 del Tribunale di Melfi (r.o. n. 219 del 2002) è stata pronunciata nel corso di un processo civile avviato con atto di citazione, notificato il 28 dicembre 1998, per la condanna del Comune di Rionero in Vulture al risarcimento del danno conseguente allavvenuta occupazione illegittima e successiva accessione invertita di un terreno.

2.10. Lordinanza di rimessione del 22 aprile 2002 della Corte dappello di Genova (r.o. n. 310 del 2002) è stata emessa in sede di decisione di un processo civile di appello intrapreso dal Comune di Genova nei confronti delle cooperative edilizie a responsabilità limitata Shelley, Iris III e Solar che lo avevano citato in giudizio in primo grado per farsi risarcire il danno loro asseritamente cagionato dallinerzia dellamministrazione nellapprovazione del progetto di piano particolareggiato del Rio Penego, da esse presentato nel luglio 1995 e poi diventato giuridicamente impossibile a seguito di variazione ed approvazione del piano regolatore generale, con conseguente vanificazione delle potenzialità edificatorie dei suoli.

Il rimettente riferisce che il giudice di primo grado aveva espressamente affermato la propria giurisdizione, ritenendo che larticolo 34 del D.Lgs 80/1998, ratione temporis applicabile nella sua formulazione originaria al caso dedotto in giudizio, facesse riferimento, per delineare la giurisdizione amministrativa esclusiva in materia di edilizia e urbanistica, ai soli comportamenti della pubblica amministrazione normativamente rilevanti sotto il profilo della idoneità a dar luogo ad un atto tacito (silenzio assenso o rifiuto), con esclusione quindi di ogni altro comportamento non tipizzato, come quello, consistito in unomissione valutabile ai sensi dellarticolo 2043 Cc, realizzatosi nella fattispecie.

Non condividendo tale ricostruzione, priva, a suo dire, di qualsivoglia «aggancio interpretativo», il giudice a quo considera la questione rilevante per le ricadute che essa avrebbe sulla regolamentazione del riparto di giurisdizione, con riguardo alla causa da decidere.

2.11. Lordinanza di rimessione del 1° marzo 2002 del Tribunale di Parma, sezione distaccata di Fidenza (r.o. n. 312 del 2002), è stata pronunciata nel corso di un giudizio civile promosso da Pincolini & C. srl nei confronti del Comune di Fidenza e di Renato Ferrari, con atto di citazione notificato, rispettivamente, il 27 e il 30 giugno 2000, al fine di ottenere la condanna del primo al pagamento del corrispettivo dovuto per opere di urbanizzazione eseguite, su diretta richiesta dellente medesimo (e sulla base di un contratto di appalto stipulato con Renato Ferrari, originariamente obbligato alla loro esecuzione), in eccedenza rispetto a quelle previste nel piano particolareggiato di iniziativa privata, costituente strumento urbanistico di dettaglio delluso del territorio.

2.12. Lordinanza di rimessione del 23 luglio 2001 del Tribunale di Bassano del Grappa (r.o. n. 341 del 2002) è stata emessa in sede di decisione di un processo civile di primo grado, intrapreso da Bassa Giuseppe, Polon Luigino, Buratto Giovanni, Golfetto Guido e Comparin Giorgio nei confronti del Comune di Gallio e della società La Malga Due sas, con atto di citazione notificato il 15 e 16 settembre 1999.

In punto di fatto, il rimettente riferisce che gli attori, proprietari di appartamenti compresi in complessi edilizi condominiali, ubicati in unarea del Comune di Gallio oggetto di piano di lottizzazione e di relativa convenzione di lottizzazione intercorsa tra lente territoriale e la spa La Malga, avevano convenuto in giudizio, a seguito del fallimento di questultima e della cessione con decreto del giudice delegato delle quote dei terreni comuni, compresi nellarea lottizzata, alla sas La Malga Due, sia il Comune che la cessionaria per sentir dichiarare la nullità e comunque linefficacia nei loro confronti della nuova convenzione stipulata dalla società La Malga Due con il Comune (comprendente sostanziali modificazioni delloriginario assetto dellarea previsto dallo strumento urbanistico esecutivo) e per sentire inoltre accertare linsussistenza di qualsivoglia diritto della società La Malga Due a realizzare sullarea comune nuove costruzioni, con la condanna della stessa alla riduzione in pristino dei luoghi.

Il giudice a quo riferisce che il Comune di Gallio si era difeso eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva ed invocando una declaratoria di inammissibilità della domanda siccome proposta nei confronti della pubblica amministrazione per estinguere un rapporto instaurato dalla stessa nellesercizio dei suoi poteri autoritativi in materia urbanistica, mentre la sas La Malga Due aveva eccepito pregiudizialmente la carenza di giurisdizione in capo al giudice adito, stante il disposto dellarticolo 34 del D.Lgs 80/1998.

In punto di rilevanza, il Tribunale rimettente osserva che gli attori fanno valere pretese «le quali, inevitabilmente, interferiscono nelle scelte di pianificazione edilizia compiute dallente territoriale nellesercizio dei suoi poteri in materia», posto che esplicitamente il Comune di Gallio ha rivelato di considerare tuttora vigente lo strumento urbanistico esecutivo, al punto da qualificare la seconda convenzione come integrazione di quella originaria e «così, manifestamente, mostrando di avvalersi del potere previsto dallarticolo 28, comma quinto, della legge 1150/42 (come sostituito dallarticolo 8 della legge 765/67)».

2.13. Lordinanza di rimessione del 4 giugno 2002 del Tribunale di Forlì, sezione distaccata di Cesena (r.o. n. 381 del 2002), è stata pronunciata nel corso di un procedimento cautelare, proposto con ricorso depositato il giorno 8 marzo 2002.

In punto di rilevanza osserva il giudice a quo che la controversia ha ad oggetto atti e comportamenti della pubblica amministrazione in materia urbanistica, «trattandosi di demolire un capannone abusivo, in forza di pregressi provvedimenti amministrativi, ritenuti definitivi». Di modo che essa non può essere decisa indipendentemente dalla risoluzione della sollevata questione di costituzionalità.

2.14. Lordinanza di rimessione del l° agosto 2002 del Tribunale di Lanusei (r.o. n. 520 del 2002) è stata pronunciata nel corso di un processo civile di primo grado, intrapreso da Mario e Attilio Lai nonché da Maria Antonietta, Sebastiano, Giovanni e Pietro Alberto Maccioni nei confronti del Comune di Tortolì, con atto di citazione notificato il 20 dicembre 1999, al fine di ottenere il risarcimento del danno da occupazione acquisitiva di un terreno, di proprietà degli attori, irreversibilmente trasformato e destinato dal convenuto ad opera pubblica.

2.14.1. In questo giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dallAvvocatura generale dello Stato, che ha dedotto linammissibilità della questione proposta per insufficiente motivazione sulla rilevanza, non avendo il rimettente adeguatamente motivato in ordine alla irretroattività dellarticolo 7 della legge 205/00.

Considerato in diritto

1. I giudizi, ponendo questioni sostanzialmente identiche relativamente alle stesse norme, devono essere riuniti.

2. Le questioni poste dalle ordinanze 89/2002, 97/2002, e 381/02 sono inammissibili: la prima perché, avendo la Corte rimettente precisato che la controversia sottopostale spetterebbe comunque alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ex articolo 11, comma 5, della legge 241/90 ovvero ex articolo 16 della legge 10/1977), è palese lirrilevanza della questione nel giudizio a quo; la seconda per levidente, e perciò stesso assorbente, improponibilità della domanda in relazione alla quale si porrebbe la questione di giurisdizione; la terza perché il giudizio a quo è stato proposto (8 marzo 2002) nella vigenza dellarticolo 34 del D.Lgs 80/1998, come sostituito dallarticolo 7, lettera b), della legge 205/00.

3. Le ordinanze di rimessione pongono, relativamente allarticolo 34, commi 1 e 2, del D.Lgs 80/1998, questioni sostanzialmente identiche a quelle che questa Corte ha già esaminato con riguardo allarticolo 33 del medesimo D.Lgs: entrambe le norme, infatti, rinvengono la loro fonte nella delega conferita dallarticolo 11, comma 4, lettera g), della legge 59/1997 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa), affinché il Governo, contestualmente alla devoluzione al giudice ordinario delle controversie sulla gran parte dei rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, prevedesse «la estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici».

3.1. LAvvocatura dello Stato ha eccepito linammissibilità delle questioni in quanto come questa Corte aveva suggerito di considerare con le ordinanze 123 e 340/02 anche le controversie proposte anteriormente al 10 agosto 2000 data di entrata in vigore della legge n. 205 del 2000 dovevano ritenersi governate dallarticolo 34 del D.Lgs 80/1998, come sostituito dallarticolo 7, lettera b), della legge 205/00, dal momento che la conservazione dellarticolo 45, comma 18, del D.Lgs 80/1998 in forza del quale erano devolute al giudice amministrativo le controversie di cui agli articoli 33 e 34 proposte a partire dal 1° luglio 1998 sancirebbe una deroga al principio di cui allarticolo 5 Cpc; sicché ex tunc la disciplina della giurisdizione si fonderebbe non più su una legge (solo) in senso materiale ma anche su una legge in senso formale.

Leccezione non può essere accolta, in quanto i giudici rimettenti hanno ampiamente, e non implausibilmente, esposto le ragioni per le quali ritengono di non condividere lopzione interpretativa la cui valutazione era stata suggerita da questa Corte; e ciò è sufficiente (cfr. sentenza 470/02) perché le questioni poste dai rimettenti debbano essere esaminate nel merito.

3.2. In relazione al principio fissato nellarticolo 11, comma 4, lettera g), della legge delega 59/1997, questa Corte ha osservato nella sentenza 292/00 e non può qui che ribadire come dai lavori parlamentari emerga chiaramente che «in primo luogo il legislatore delegante intendeva rendere piena ed effettiva la tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, concentrando innanzi al giudice amministrativo nellesercizio della giurisdizione, sia di legittimità che esclusiva, di cui era già titolare in materia di edilizia, urbanistica e servizi pubblici non solo la fase del controllo di legittimità dellazione amministrativa, ma anche (ove configurabile) quella della riparazione per equivalente, ossia il risarcimento del danno, evitando per esso la necessità di instaurare un successivo e separato giudizio innanzi al giudice ordinario. In secondo luogo la delega intendeva perseguire tale risultato senza ampliare nelle suddette tre materie lambito delle esistenti giurisdizioni esclusive. Per due volte infatti fu formulata la proposta di delegare il Governo a trasferire le tre materie in questione alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ed entrambe le volte essa non ebbe seguito, onde fu approvato definitivamente un testo che di giurisdizione esclusiva non parla».

Ne discende, così come si è statuito in ordine allarticolo 33 del D.Lgs 80/1998, che anche riguardo alla materia edilizia ed urbanistica il legislatore delegante ha affidato al Governo non già il compito di ampliare lambito della giurisdizione esclusiva, bensì quello di estendere «la giurisdizione amministrativa esistente, tanto di legittimità che esclusiva»; sicché soltanto «i diritti patrimoniali consequenziali, in essi compreso il risarcimento del danno, erano loggetto (normativamente individuato) di tale estensione» (sentenza 292/00).

Di qui lillegittimità costituzionale dellarticolo 34, commi 1 e 2, del D.Lgs 80/1998 nella parte in cui, eccedendo dai limiti della delega, ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutta la materia delledilizia e dellurbanistica, e non si è limitato ad estendere la giurisdizione amministrativa nei limiti in cui essa, in base alla disciplina vigente, già conosceva di quella materia, sia a titolo di legittimità che in via esclusiva alle controversie concernenti i diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno.

3.3. La dichiarazione di illegittimità costituzionale dellarticolo 34, commi 1 e 2, del D.Lgs 80/1998 comporta la necessità di interpretare larticolo 35 censurato in alcune ordinanze in connessione con larticolo 34 nel senso che il potere di riconoscere i diritti patrimoniali consequenziali, ivi incluso il risarcimento del danno, è limitato alle sole ipotesi in cui il giudice amministrativo era già munito di giurisdizione, tanto di legittimità quanto esclusiva.

PQM

La Corte costituzionale riuniti i giudizi,

dichiara lillegittimità costituzionale dellarticolo 34, commi 1 e 2, del D.Lgs 80/1998 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dellarticolo 11, comma 4, della legge 59/1997), nella parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di edilizia e urbanistica, anziché limitarsi ad estendere in tale materia la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno;

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dellarticolo 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, del medesimo D.Lgs 80/1998, sollevate, in riferimento agli articoli 76 e 77 della Costituzione, dalla Corte di cassazione a sezioni unite civili, dal Tribunale di Bologna e dal Tribunale di Forlì con le ordinanze 89, 97 e 381/02.