INAIL il rapporto annuale 2002 sugli infortuni sul lavoro II parte.

3.4. La tutela del danno alla salute e delle sue conseguenze

patrimoniali. Verso una possibile forma di “risarcimento in

forma specifica”

Il danno biologico, infine, apre un’altra e più affascinante prospettiva in un campo che

potremmo chiamare, pur con qualche approssimazione, delle “manifestazioni esistenziali”

del danno alla salute di origine professionale.

Sulle peculiarità dei riflessi negativi che il danno alla salute determina nella dinamica delle

relazioni sociali della persona incidono fattori molteplici, che si differenziano per ciascun

individuo e la cui sussistenza e concreta incidenza vanno verificate e provate caso per

caso.

Non è, quindi, possibile immaginare una tutela economica delle specificità di vita della

persona lesa da parte della assicurazione sociale, che ha per scopo un equo ed adeguato

indennizzo e non il risarcimento integrale del danno, e deve provvedervi con

parametri generali, oggettivi e uniformi, anche per garantire la certezza e la tempestività

del ristoro che sarebbero compromessi se si dovesse valutare la peculiarità di

ogni caso.

E’ invece possibile, se ci si allontana dal terreno delle prestazioni monetarie, già da oggi

intravedere quale è la strada alternativa da percorrere in quanto, sebbene solo in situazioni

di invalidità rilevanti, l’assicurazione sociale garantisce prestazioni che tengono

conto delle specificità esistenziali della persona invalida.

Si intende fare riferimento alle attività riguardanti l’erogazione della assistenza protesica,

e dei connessi interventi riabilitativi, che da sempre sono svolte dal sistema assicurativo

pubblico con completa responsabilità gestionale e finanziaria.

Nell’ambito del processo protesico-riabilitativo, vengono elaborati e realizzati, con il

coinvolgimento di tutte le professionalità interessate (medico, assistente sociale, amministrativo,

ingegnere/architetto, tecnico delle tecnologie compensative, terapista della

riabilitazione, fisiatra) “progetti individuali” di reinserimento sociale, familiare e lavorativo

del disabile.

Questi progetti sono modellati sulle caratteristiche soggettive non solo della persona, ma

anche del suo contesto familiare e ambientale di vita, con lo scopo di ricomporre, al

miglior livello possibile, l’equilibrio fisico e funzionale, ma anche sociale ed emozionale,

del disabile.

Proprio la novità del danno biologico incoraggia a proseguire su questa strada e a generalizzare

l’esperienza estendendola a tutte le situazioni di danno lavorativo, accelerando

il processo di superamento della storica equazione: invalidità = prestazioni economiche.

Sembrano mature, infatti, le condizioni per prendere definitivamente le distanze da impostazioni

basate soltanto sulla monetizzazione del danno, e di tenere conto che si sta sempre

di più affermando la richiesta di servizi di eccellenza, di supporti personalizzati, di

assistenza qualificata, specializzata, che consentano di recuperare quanto più possibile

le opportunità di vita che l’infortunio ha compromesso.

In questo solco sembra collocarsi l’art. 95 della Finanziaria 2001 il quale, non solo ha confermato

il livello differenziato e privilegiato delle cure cui ha diritto l’infortunato sul lavoro

rispetto a quelle uguali per tutti che sono fornite dal S.S.N., ribadendo, dunque, il principio

della “tutela privilegiata” garantito dalla Costituzione, confermato dall’art. 57 della

legge di riforma sanitaria del 1978 e fino ad oggi mai messo in discussione, ma ha anche

chiarito che l’intervento sanitario privilegiato deve essere mirato prioritariamente al reintegro

della salute dell’infortunato, e non solo della sua capacità lavorativa.

Questa norma, che peraltro non ha ancora trovato attuazione, con l’esplicito richiamo alle

“cure sanitarie necessarie ed utili nel rispetto del principio della continuità assistenziale

previsto dalla normativa del Servizio Sanitario nazionale” offre l’opportunità di estendere

a tutti gli interventi curativi per danni lavorativi il modello già sperimentato per il percorso

protesico-riabilitativo, mutuandone i principi della continuità, completezza, tempestività e

qualità, e soprattutto della personalizzazione.

59

L’assistenza

protesica

La conferma

della tutela

“privilegiata”

La sua attuazione avrebbe i maggiori effetti di apertura e di dinamicizzazione del sistema:

• di apertura, perché necessariamente comporterebbe il ricorso a tutte le strutture,

pubbliche e private, capaci di garantire la massima qualità e tempestività dei servizi;

• di dinamicizzazione, perché riempirebbe la tutela di contenuti in continuo divenire, in

funzione dell’evolversi dei bisogni e delle possibilità di intervento16.

Ed è, infine, la norma che, attraverso l’offerta di tutti i servizi utili a realizzare il massimo

possibile reintegro delle preesistenti condizioni di salute e delle potenzialità lavorative,

consentirebbe anche di giungere ad una valutazione sempre più personalizzata del

danno patrimoniale, cioè quel danno derivante dal pregiudizio alla salute che può ripercuotersi

sulla capacità dell’assicurato di continuare a produrre il reddito necessario per

vivere con il proprio lavoro.

Come noto, anche sotto questo profilo, il D.Lgs. 38/2000 ha apportato grandi novità introducendo

nozioni e meccanismi che, in sintonia con i principi che si sono affermati in un

settore contiguo al sistema assicurativo (di nuovo l’osmosi tra sistemi diversi) e cioè quello

della tutela dei diritti delle persone handicappate (Leggi 104/92 e 68/1999), tendono a

superare il concetto di inabile al lavoro a favore del concetto di “diversamente abile”, e

cioè di soggetto comunque capace, con interventi di supporto e di sostegno sia sulla persona

sia sugli ambienti di lavoro, di recuperare la propria autonomia e di essere ricollocato

in modo mirato al lavoro17.

Queste novità, si veda anche l’art. 24 dello stesso D.Lgs. in materia di progetti formativi

di riqualificazione professionale e di abbattimento delle barriere architettoniche nelle piccole

e medie imprese, sono la chiara testimonianza di un mutato orientamento anche nel

campo dell’indennizzo del danno patrimoniale. Dimostrano, cioè, la volontà legislativa di

assegnare assoluta priorità alle funzioni di reintegro delle potenzialità lavorative rispetto a

quelle di intervento puramente monetario. E tuttavia lo stesso legislatore è sembrato arrestarsi

di fronte alla prospettiva di declinare fino in fondo questa premessa, esitando di

fronte alla possibilità di eliminare completamente le presunzioni legali di danno e di

lasciare aperta la possibilità dell’apprezzamento caso per caso delle concrete e individuali

capacità lavorative “recuperate” dal lavoratore.

Probabilmente a questo conclusivo approdo si potrà pervenire solo allorquando l’assicurazione

sociale sarà messa pienamente nelle condizioni di garantire la completezza, la

continuità e la qualità del percorso, curativo, riabilitativo, di recupero psicofisico e di reinserimento

lavorativo dell’invalido, cioè di fornire quel “risarcimento in forma specifica” che

permetterebbe all’invalido di riacquistare la propria totale indipendenza economica e di

vedersi restituito al mondo del lavoro nel ruolo socio-economico e professionale che

occupava prima dell’evento lesivo.

60

Da “inabile” a

diversamente

“abile”

16 Va segnalato, al riguardo, come prima e significativa applicazione di questi concetti al di fuori dei processi protesici, che

nel disegno di legge n. 229/S ed altri, riguardante provvidenze a favore di lavoratori esposti o danneggiati dall’amianto, attualmente

in discussione al Senato, sono previste, a cura delle Sedi INAIL che vi provvedono in collaborazione con le ASL ed

avvalendosi di strutture sanitarie accreditate, forme di monitoraggio in funzione di controllo sanitario e di diagnosi precoce e,

in caso di manifestazione grave della malattia professionale, servizi sanitari di assistenza specifica mirati al sostegno della

persona malata e a rendere più efficace l’intervento terapeutico.

17 Per maggiori dettagli si rimanda al Rapporto Annuale 2000, Sezione 4, Paragrafo 4.2.

3.5. La presa in carico dell’infortunato durante il periodo di inabilità

temporanea assoluta

Le possibilità di successo del percorso “dal lavoro al lavoro” che abbiamo sopradelineato

per l’invalido sono fortemente condizionate dalla capacità di anticipare al massimo la

presa in carico del lavoratore, attivando gli interventi di assistenza sin dalla fase immediatamente

successiva all’evento lesivo già sul posto di lavoro.

In questa ottica, in un sistema di tutela sociale come quello che si sta qui tentando di prefigurare,

non esiste una differenza concettuale tra infortunato, invalido e disabile. Esiste

solo la persona del lavoratore considerata nella sua unitarietà che, al momento dell’accadimento

dell’evento lesivo, ha diritto ad una risposta unitaria e, insieme, tempestiva, se

la finalità è quella di reintegrarlo nelle sue preesistenti condizioni.

L’immediatezza, e la completezza, dell’intervento, infatti, sono funzionali a:

• contenere od eliminare le conseguenze della lesione, possibilità che si riduce via via

che l’intervento si allontana dal momento dell’infortunio o non è effettuato in funzione

diretta del pronto reinserimento nel posto di lavoro;

• consentire al lavoratore di riprendere la precedente attività al meglio delle sue capacità,

nell’interesse suo e dell’azienda18;

• ridurre le conseguenze invalidanti e, quindi, il rischio di postumi permanenti che impediscano

il rientro al lavoro nella mansioni svolte in precedenza.

E tutto ciò anche a prescindere dal rilievo economico/assicurativo, legato al fatto che

carenze o ritardi di tutela comportano livelli più elevati di postumi permanenti e tempi più

lunghi di assenza dal lavoro con aumento di costi per le corrispondenti prestazioni.

La tempestività della “presa in carico” evidenzia, innanzitutto, il ruolo essenziale dei datori

di lavoro, alla cui responsabilità sono affidate sia la qualità del primo intervento sia l’accuratezza

e l’immediatezza della segnalazione all’INAIL dell’evento dannoso sia, infine, in

alcune situazioni, l’anticipazione dell’indennità di temporanea19.

Chiama in causa, poi, il ruolo degli operatori sanitari di base, ospedali, medici di medicina

generale, medici “competenti”, stante l’esigenza che le loro comunicazioni siano rapide,

complete e predisposte in modo da poter essere agevolmente “lavorabili” dal sistema

INAIL ai fini del riconoscimento delle prestazioni20 21.

Esprime, infine, al massimo livello, l’esigenza di garantire quella pienezza e immediatezza

di interventi sanitari necessari per salvaguardare le potenzialità di recupero, per quanto

possibile e nel più breve tempo possibile, della idoneità psicofisica da parte dell’infortunato.

Interventi che vanno dalle prime cure ambulatoriali alle prestazioni farmaceutiche, dalle

prestazioni rieducative, in particolare la fisioterapia, alla riabilitazione in ambiente termale

o in centri di alta specializzazione, ricomponendo le fratture oggi esistenti nell’unità di processo

e riconducendo quest’ultimo ad un unico centro di responsabilità e di governo.

61

La tempestività

della “presa in

carico”

Il ruolo del

datore di lavoro

e degli altri

attori nel processo

18 E’ questo un aspetto normalmente poco valorizzato, che merita invece una più attenta considerazione. Infatti, a fronte di

un numero proporzionalmente esiguo di infortunati costretti ad abbandonare il posto di lavoro, esiste un’amplissima platea

di soggetti che rientrano in azienda con la conservazione dello stesso posto di lavoro, pur con postumi di varia grandezza

che ne menomano la pienezza dell’apporto produttivo. Anche da ciò il rilievo della qualità della “presa in carico” nell’immediatezza

dell’infortunio.

19 In una logica di semplificazione, razionalizzazione e omogeneizzazione delle attività amministrative, e di miglioramento

dei servizi, sarebbe auspicabile, in analogia con quanto già avviene per l’indennità di malattia INPS, estendere a tutte le aziende

l’obbligo di corrispondere l’indennità temporanea in caso di infortunio. In tal senso l’INAIL si è già attivato con apposite

proposte di legge per un’organica riforma fondata sui seguenti principi: mensilizzazione del pagamento dei premi, semplificazione

dei criteri di calcolo della temporanea, pagamento della stessa da parte delle aziende e immediata compensazione

con i premi dovuti o, in caso di scarsa capienza, con l’intera gamma dei versamenti F24.

20 Per ottenere la maggiore garanzia di qualità delle certificazioni, si è già programmata la realizzazione di reti di collegamento

dei medici con l’INAIL.

21 Qui si colloca anche il grande tema delle malattie professionali “perdute o sconosciute”, quelle cioè che non vengono

denunciate all’INAIL in quanto se ne ignora la possibile origine lavorativa. E’ indiscutibile, infatti, che tra le principali ragioni

del fenomeno va annoverata la scarsa diffusione delle specifiche conoscenze tra gli operatori sanitari di base, ai quali fondamentalmente

compete la prima diagnosi e che, dunque, rappresentano il filtro principale del sistema.

In questa prospettiva, che ancora una volta possiamo definire con la formula “dal risarcimento

per equivalente al risarcimento in forma specifica”, l’indennità di temporanea,

sostitutiva della retribuzione, vedrebbe valorizzata la sua funzione di sostegno economico

al lavoratore durante tutta la fase che precede il rientro al lavoro e, insieme, di garanzia

della accuratezza e della completezza degli interventi sanitari. Una funzione, quindi,

sussidiaria rispetto al primario obiettivo del reintegro della salute del lavoratore e della sua

piena capacità di lavoro.

Visto da questa angolazione, l’attuale assetto della indennità di temporanea sembra

risentire del collegamento con la storica nozione di inabilità lavorativa “assoluta” e presenta,

quindi, alcune criticità ogni volta che la “guarigione clinica” accertata dal medicolegale

ai fini della ripresa del lavoro non coincide con l’effettiva stabilizzazione delle condizioni

di salute22.

L’esperienza quotidiana, infatti, dimostra che, anche dopo la guarigione clinica, possono

residuare difficoltà o stati di sofferenza che, pur non giustificando la prosecuzione dell’inabilità

temporanea assoluta, tuttavia non permettono al lavoratore di riprendere il lavoro

al meglio delle sue capacità.

Il problema, che avrebbe forse trovato una parziale soluzione se nel D.Lgs. 38/2000 fosse

stato previsto l’indennizzo economico del danno biologico temporaneo, richiede comunque,

per un suo definitivo superamento, un organico intervento legislativo di riforma, con

un approccio innovativo e coerente con le finalità di riequilibrare le risorse da interventi di

puro indennizzo monetario a interventi di sostegno economico per la restituzione all’attività

produttiva.

Si può ipotizzare, in questo quadro, la previsione di una nuova prestazione economica

temporanea, che potrebbe chiamarsi “indennità di mobilità privilegiata” o “indennità di

sostegno economico”, da corrispondere dopo la “guarigione clinica”:

• in misura parziale rispetto alla indennità di temporanea, ogni volta che sia necessaria

una ripresa graduale del lavoro per evitare il rischio di un maggiore danno;

• in misura uguale alla indennità di temporanea, ogni volta che il lavoratore debba

abbandonare il precedente lavoro perché non più nelle condizioni psicofisiche di svolgerlo

oppure ogni volta che lo debba abbandonare per ragioni profilattiche23.

Poiché la funzione di questa prestazione sarebbe evidentemente quella di sostenere il

lavoratore durante il periodo di ricerca di un altro lavoro o durante il percorso di riqualificazione

professionale per il reinserimento lavorativo, essa dovrebbe avere una durata

limitata al raggiungimento dei suoi scopi, e comunque non superiore ad un termine predeterminato

per legge, e la sua erogazione dovrebbe essere condizionata alla responsabile

ed attiva partecipazione del lavoratore per favorire il buon esito del percorso di reinserimento.

62

La guarigione

clinica e

l’indennità di

“sostegno

economico”

22 Un riflesso di questa problematica si ritrova in qualche difficoltà di applicazione dell’art. 13 D.Lgs. n. 38/2000, comma 8,

laddove è previsto il rinvio, da sei mesi ad un anno, dell’accertamento definitivo dei postumi nei casi in cui quest’ultimo non

sia possibile, “per le condizioni della lesione”, subito dopo la guarigione clinica. L’Istituto si è già attivato, in sede amministrativa

e di proposta legislativa, per trovare soluzioni idonee a questo problema, disponendo, per intanto, di contenere i tempi

di differimento dell’accertamento definitivo e di erogare un acconto sull’indennizzo dei postumi ogni volta che ne ricorrono i

presupposti.

23 Si può facilmente cogliere, nella prestazione proposta, l’identità di natura e di funzioni con la rendita di passaggio, prevista

dal T.U. per i lavoratori affetti da silicosi ed asbestosi. Al riguardo, si pensi alle patologie allergiche che regrediscono provvisoriamente

se il lavoratore si allontana dalla sostanza allergizzante e riemergono non appena il lavoratore vi si riespone.

Questa situazione, non solo aggrava le condizioni di salute del lavoratore, ma comporta anche un considerevole onere economico

a carico dell’Istituto in ragione dei continui periodi di ricaduta in inabilità temporanea assoluta.

3.6. Un processo di trasformazione da completare

L’introduzione del danno biologico ha determinato, come si è visto, un’accelerazione del

processo di trasformazione della tutela antinfortunistica e, contemporaneamente, ne ha

indicato chiaramente la direzione di sviluppo. Nel nuovo modello di assicurazione sociale

che si va delineando, il lavoratore, a fronte di un evento lesivo cagionato dal lavoro, non

è un semplice beneficiario di prestazioni indennitarie, ma è prima ancora il titolare di un

pieno diritto di garanzia rispetto all’evento professionale. Egli, come persona nella sua

complessità ed unitarietà, è destinatario di servizi sanitari, indennitari e di reintegro senza

soluzione di continuità.

Questo cambiamento di prospettiva24, che abbiamo più volte definito come passaggio

dal “risarcimento per equivalente al risarcimento in forma specifica”, non solo è in sintonia

con l’evoluzione dell’impianto legislativo del Testo Unico n.1124/1965 e con le sollecitazioni

provenienti dalla giurisprudenza costituzionale25, ma riflette anche le idee guida

delle moderne politiche sociali orientate alla realizzazione di un “Welfare attivo”, con particolare

riguardo alla riqualificazione e al riequilibrio della spesa sociale attraverso un progressivo

spostamento delle risorse da interventi redistributivi a incentivi e servizi di sostegno

alle politiche di sviluppo produttivo e di crescita dell’occupazione.

Infatti, il nuovo modello di tutela che si sta prefigurando si caratterizza proprio in quanto

ha come scopo prioritario quello di consentire al soggetto danneggiato di reinserirsi attivamente

nella vita sociale e nel mondo del lavoro e di tornare a procurarsi autonomamente

mezzi adeguati alle esigenza di vita e attribuisce, quindi, all’indennizzo economico

una funzione tendenzialmente secondaria, di sussidio e di sostegno al raggiungimento

dell’obiettivo principale.

In questo modo risulterebbero rafforzati anche gli elementi di coesione tra mondo della

produzione e mondo dell’assicurazione sociale, che vedrebbe rinnovata la sua capacità

di restituire valore aggiunto non solo ai lavoratori ma anche alle imprese nell’ambito del

più generale interesse del sistema Paese.

E’ indiscutibile, tuttavia, che la concreta realizzabilità di questo progetto presuppone lo

scioglimento di alcuni nodi di fondo, la cui mancata risoluzione spiega le attuali condizioni

di perdurante transizione del sistema e rischia di cronicizzare le criticità che il sistema

stesso sta vivendo.

In particolare sembra ormai indilazionabile, nel quadro di un’organica e conclusiva riforma

legislativa della tutela antinfortunistica, che ne riconfermi innanzitutto la natura “privilegiata

e differenziata”, ridefinire chiaramente e rendere effettivo il ruolo di garanzia della

unitarietà e tempestività del processo curativo, riabilitativo, indennitario e reinseritivo.

Verrebbe così assegnata all’assicurazione sociale, nell’ambito della programmazione

sanitaria, centrale e regionale, la responsabilità esclusiva di governo delle strategie di

intervento nei confronti dei propri assistiti, attraverso l’utilizzo di tutte le opportunità offerte

dal mondo pubblico e dal mercato e nel rispetto del valore dell’uguaglianza di trattamento

a livello nazionale.

63

Le politiche

del welfare attivo

24 Le principali tappe di questa evoluzione si possono leggere nei precedenti Rapporti Annuali, ed in particolare nel Rapporto

1999.

25 Si veda soprattutto la sentenza n. 350/1997, con la quale la Corte Costituzionale ha invitato il legislatore a ricercare rimedi

aggiuntivi al mero ristoro economico del danno di origine lavorativa, in una prospettiva sempre più aperta che contempli

diversi strumenti “quali la flessibilità delle mansioni rispetto alle nuove tecniche, la mobilità nei posti di lavoro e la riqualificazione

professionale, in considerazione anche del diritto-dovere di lavorare sancito dall’art. 4 Cost.”.

La presa in carico sanitaria

3.7 La funzione sanitaria dell’INAIL e l’evoluzione della normativa

in materia di tutela della salute

La funzione sanitaria dell’INAIL è finalizzata a garantire al lavoratore infortunato una tutela

speciale e privilegiata come sancito dall’art.38 della Costituzione.

L’istituzione del S.S.N., realizzata con la Legge n. 833/78, sottrasse all’Istituto le competenze

in materia sanitaria e trasferì alle Regioni i servizi di Fisiochinesiterapia con le relative

attrezzature e i rapporti con le farmacie, mantenendo in regime provvisorio la funzione

medico legale di accertamento e di valutazione.

I provvedimenti legislativi successivi hanno teso, però, a riaffermare il nesso che lega l’attività

medico-legale e l’attività curativa delineando più compiutamente le competenze

dell’INAIL in campo sanitario secondo l’elenco che segue:

• accertamento e certificazione medico-legale;

• cure ambulatoriali, accertamenti diagnostici e prestazioni specialistiche eseguibili a

livello ambulatoriale;

• attività riabilitativa;

• attività di erogazione di protesi;

• cure idrofangotermali e soggiorni climatici.

Per completare il quadro occorre considerare che l’INAIL garantisce altre funzioni, sia nel

campo della prevenzione, con attività di informazione, formazione, consulenza, assistenza

e sorveglianza sanitaria, sia nel campo della medicina del lavoro, un settore da sempre

collegato con l’assicurazione delle malattie professionali.

La funzione di cura e la funzione medico-legale

Possono essere svolte presso:

a) Ambulatori Prime Cure e Presidi Sanitari

Con la legge 67/88 è stata restituita all’INAIL una parte delle competenze in materia sanitaria,

che con la “convenzione tipo” di cui al DM del 15/03/91 realizza uno strumento per

l’attivazione degli ambulatori “prime cure”.

Le prestazioni erogabili dall’INAIL nei propri ambulatori, congiuntamente agli accertamenti

medico-legali, secondo la previsione dell’art.4 della convenzione tipo sono:

• le cure ambulatoriali, inclusi gli accertamenti diagnostici e le prestazioni specialistiche;

• la vaccinazione antitetanica e la sieroprofilassi.

Il termine “prime cure” esclude, in ogni caso, tutti gli interventi sanitari che necessitano di

trattamento ospedaliero, sia in regime di ricovero, sia in regime di Pronto Soccorso.

Allo stato attuale la Convenzione è stata stipulata dall’Istituto con gli Assessorati alla

Sanità ed è vigente in tutte le Regioni, con le eccezioni del Friuli-Venezia Giulia, del Veneto

e della Provincia autonoma di Bolzano.

Nel corso degli anni si è realizzata una presenza di “ambulatori prime cure” abbastanza

diffusa sul territorio che assomma a 219 unità, distribuite soprattutto nelle regioni del centro

e del sud del Paese. I risultati sono assai soddisfacenti, anche in termini di soddisfazione

dell’utenza.

Nel Nord Italia, ad eccezione dell’Emilia Romagna e della Liguria, si incontrano difficoltà

diverse che ostacolano l’apertura degli ambulatori, come avviene, ad esempio, in

Piemonte e in Lombardia, due Regioni hanno già stipulato la convenzione tipo con l’INAIL.

64

La normativa

in vigore

La “convenzione

tipo” per le prime

cure

Le criticità rilevate sono prevalentemente di carattere organizzativo e gestionale, e sono

legate, in particolare, alle difficoltà nel reperimento del personale sanitario e parasanitario.

Gli ambulatori sono collocati all’interno delle sedi provinciali dell’Istituto distribuite su tutto

il territorio nazionale e suddivise per tipologia (A,B,C) in ordine decrescente secondo l’entità

delle prestazioni istituzionali fornite.

Nella tabella che segue è evidenziato il numero degli ambulatori attivi per ciascuna tipologia

di sede.

Gli ambulatori attivi erogano, oltre alle attività curative nelle unità che sono attrezzate, l’attività

medico-legale e prestazioni economiche.

Le attività diagnostico-curative effettuate negli ambulatori comprendono le specialità di

Chirurgia, Ortopedia, Oculistica, Otorinolaringoiatria, Neurologia, Radiologia e, presso le

Sedi di tipo A o presso i Centri Diagnostici Specialistici, anche Cardiologia, Pneumologia,

Dermatologia, Odontoiatria.

Tutte le Regioni, inoltre, hanno attivato parallele convenzioni specifiche con centri pubblici

o strutture private convenzionate presenti sul proprio territorio per l’erogazione di prestazioni

altamente specialistiche o diagnostico-strumentali, come TAC, Risonanza Magnetica

ed Ecografia, che non possono essere eseguiti nei Centri Medici dell’Istituto che non sono

dotati né di idonea strumentazione, nè delle specifiche professionalità interne.

Queste prestazioni specialistiche contribuiscono a realizzare sull’intero territorio nazionale

un servizio sempre più qualificato e adeguato sia all’incremento delle richieste, sia

al continuo progresso diagnostico e terapeutico. Alle primarie finalità medico-legali,

ancora esclusiva nelle Regioni dove le Prime Cure non sono ancora operative, si affianca

anche un’altra funzione diagnostico-terapeutica laddove le Prime Cure sono pienamente

vigenti e avviate.

Nel quadro generale delle iniziative dirette all’attuazione delle attività appena citate si

deve segnalare anche la realizzazione di Presidi Ambulatoriali Aziendali che svolgono attività

clinica, medico-legale e specialistica a livello interno all’azienza stessa. Questi centri

vengono attrezzati su precisa richiesta da parte delle aziende e sopperiscono in parte alla

carenza di strutture sanitarie a livello territoriale. I presidi attivi sono ubicati rispettivamente

presso le strutture FIAT di Melfi, di Termoli e di Pomigliano d’Arco, e operano con personale

interno dell’INAIL.

b) Centri Diagnostici Polispecialistici

Sono attualmente operanti in sei Regioni, e segnatamente in Piemonte, Lombardia, Lazio,

Abruzzo, Campania e Sicilia.

Si configurano come consulenze professionali presso le Direzioni Regionali e nel loro

ambito si effettuano esami diagnostici nelle varie branche specialistiche, oltre a visite e

prestazioni ai fini degli accertamenti medico-legali necessari per lo studio più approfondito

e la valutazione di casi particolari di infortunio o di malattie professionali. Operano

direttamente su richiesta delle Unità Territoriali dell’Istituto.

c) Strutture che operano in regime di Convenzione INAIL-INPS

A tutt’oggi è operante una convenzione tra INAIL e INPS finalizzata alla funzione diagnostica

medico-legale. In caso di carenza e di necessità, la convenzione prevede la possibilità

di utilizzare i medici specialisti e le apparecchiature operanti presso le strutture periferiche

dei due Istituti, in modo indifferenziato.

65

Gli ambulatori

nel territorio

Le convenzioni

con l’esterno

Tipologia di Sede Numero di ambulatori attivi

A 122

B 29

C 68

Nell’ottica delle sinergie tra i due Istituti sono state già realizzate due integrazioni sul territorio

di strutture INAIL-INPS, una in Piemonte, a Gravellona Toce, e una in Sardegna, a

Olbia.

L’avvio degli ambulatori “prime cure” e l’attivazione dell’intero meccanismo di intervento

presso le sedi INAIL ha consentito il raggiungimento di alcuni qualificati obiettivi, quali:

• la maggiore efficacia delle cure specifiche all’infortunato, attraverso un tempestivo

intervento specialistico immediatamente dopo le prestazioni del pronto soccorso;

• la garanzia per gli infortunati INAIL, su tutto il territorio nazionale, della stessa qualità

delle prestazioni;

• l’unificazione del momento curativo con quello valutativo, razionalizzando il governo

dei due processi che sono una componente della tutela integrata;

• la progressiva riacquisizione dell’attività terapeutica specialistica;

• il consolidamento e la valorizzazione del già cospicuo patrimonio culturale acquisito

dai medici INAIL nel campo infortunistico e della Medicina del Lavoro.

66

3.8 Il monitoraggio “Prime Cure” per l’anno 2002

Le attività sanitarie svolte nel 2002 sono state analizzate con un sistema di monitoraggio

“prime cure”, sintetizzato nella tabella 25 che, per la sua ampiezza è riportata nella pagina

che segue. In essa viene evidenziato il numero di visite eseguite nelle varie regioni

d’Italia, ripartito nelle varie branche mediche specialistiche.

Significativo è il numero totale di visite per “prime cure”, oltre 700mila, eseguite nel corso

del 2002.

Il numero di prestazioni relative a “prime cure“ sul piano quantitativo territoriale, ovviamente,

risulta molto più elevato nelle Regioni dove gli ambulatori INAIL sono presenti e

più distribuiti su territorio.

Utilizzando il sistema di rilevazione e acquisizione dell’attività sanitaria in un Datamart

dedicato, nell’ambito del DataWarehouse dell’Istituto, è stato anche possibile analizzare

il complesso delle prestazioni sanitarie effettuate nell’anno 2002 rese dal personale

dipendente e da personale con incarico d’opera professionale per le specifiche branche

specialistiche e per quelle medico-legali.

67

Tavola n. 25 – Prestazioni Sanitarie effettuate nell’anno 2002

SPECIALISTICHE

Cardiologia 5.272

Chirurgia 537.554

Dermatologia 10.459

Fisiatria 4.352

Laboratorio Analisi 1.458

Medicina del Lavoro 194.304

Medicina Generale 25.442

Medicina Interna 210

Neurologia 38.892

Oculistica 45.867

Odontoiatria 112

Ortopedia 585.264

Otorinolaringoiatria 39.444

Pneumologia 43.509

Radiologia 84.264

Urologia 171

Altre branche specialistiche 416.653

Totale prestazioni specialistiche 2.033.236

MEDICO-LEGALI

Totale prestazioni medico-legali 4.054.359

IN COMPLESSO 6.087.595

68

Aosta Abruzzo Basilicata Calabria Campania Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Umbria Emilia Rom. Trentino A.A. Totale

Chirurgia Visite 1300 10709 3814 7316 17486 8476 21191 1188 2683 1577 2194 13855 2144 8230 18523 2483 19184 1674 144027

Prestazioni 1697 13656 1586 5551 7504 9116 10909 1657 711 2352 1596 17140 570 5183 14692 859 14518 2012 111309

Totale 2997 24365 5400 12867 24990 17592 32100 2845 3394 3929 3790 30995 2714 13413 33215 3342 33702 3686 255336

Ortopedia Visite 1319 25825 2514 8151 31275 17399 25034 1811 7071 2312 4673 27409 9716 17460 31050 4850 54413 4456 276738

Prestazioni 83 1124 669 1886 4069 2516 3136 3510 327 194 333 17325 573 898 4913 168 4545 223 46492

Totale 1402 26949 3183 10037 35344 19915 28170 5321 7398 2506 5006 44734 10289 18358 35963 5018 58958 4679 323230

Oculistica Visite 2602 458 1808 6550 1729 2271 53 339 3231 900 2009 1701 472 2954 79 27156

Prestazioni 294 54 234 554 28 824 1 1776 145 1112 580 473 5 6080

Totale 2896 512 2042 7104 1757 3095 53 340 5007 1045 3121 2281 472 3427 84 33236

O.R.L. Visite 1393 154 536 1367 112 882 64 123 1933 874 724 1347 379 1743 142 11773

Prestazioni 65 17 18 534 3 236 9 98 1131 232 222 533 930 4028

Totale 1458 171 554 1901 115 1118 73 221 3064 1106 946 1880 379 2673 142 15801

Neurologia Visite 2432 892 691 4771 2213 1695 174 61 3394 1008 2241 1480 395 3587 357 25391

Prestazioni 76 94 454 88 73 6 3 444 38 103 75 6 45 1505

Totale 2508 892 785 5225 2301 1768 180 64 3838 1046 2344 1555 395 3593 402 26896

Radiologia Totale 4573 1660 3526 11453 4364 5737 1784 54 876 342 5520 4176 5004 3758 2155 4759 416 60157

Dermatologia Visite 536 536

Prestazioni 292 292

Totale 828 828

Medicina Visite 2752 1496 4248

del lavoro Prestazioni 501 1527 2028

Totale 3253 3023 6276

DIR MED Visite 800 800

I e II Liv. Prestazioni 43 43

Med Leg Totale 843 843

Pneumologia Visite

Prestazioni

Totale

Cardiologia Visite

Prestazioni

Totale

Medicina Visite 4184 4184

generale Prestazioni 633 633

Totale 4817 4817

Odontoiatria Visite

Prestazioni

Totale

Fisiatria Visite 1085 1085

Prestazioni 900 900

Totale 1985 1985

TOTALI 4399 62749 11818 33907 86017 46044 71988 9950 11152 7872 9202 95143 20376 43186 87320 11761 107112 9409 729405

Tavola n. 26 – Monitoraggio Prime Cure – Anno 2002

Proseguendo l’analisi dei dati disaggregati nella tabella 24, occorre precisare che in essa

sono incluse tutte le prestazioni legate all’attività sanitaria che sono state svolte durante

l’intero processo operativo dei casi in trattazione. Sono quindi incluse nel computo sia

quelle legate all’attività curativa del segmento delle “prime cure,” nonché tutte le fattispecie

dell’attività medico-legale, dall’accertamento alla certificazione, alla valutazione, alle

note controperitali. La cartella clinica informatizzata, infatti, consente un’analisi gestionale

completa e particolareggiata, poiché acquisisce e registra ogni passaggio operativo

nell’attività dell’area sanitaria.

Le prestazioni, disaggregate a livello grafico, hanno superato i sei milioni di interventi e

sono state elaborate sui dati aggiornati a maggio 2003.

I dati pubblicati testimoniano il valore progressivamente crescente assunto dall’attività

sanitaria svolta dall’INAIL in ambito di Sanità Pubblica, nonostante difficoltà di ordine

legislativo e gestionale: a conferma di tale accresciuto valore e peso sono alcuni provvedimenti

legislativi degli ultimi anni, quale l’art. 95 della Legge Finanziaria 2001 che impone

ai due protagonisti della “tutela privilegiata” in caso di infortunio o di malattia professionale,

INAIL e SSN, di realizzare un sistema integrato e sostanzialmente unitario nell’ottica

del cliente evitando la duplicazione di strutture nel rispetto della disciplina dell’autorizzazione

e dell’accreditamento.

L’entrata in vigore della Legge Costituzionale 3/2001, modificativa del Titolo V della

Costituzione, ha impresso al quadro normativo dell’assetto delle funzioni pubbliche una

evoluzione con forte tendenza in senso federalista.

Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri ha stabilito i Livelli Essenziali di

Assistenza ( LEA ), cioè le prestazioni e i servizi che il Servizio Sanitario Nazionale è tenuto

a fornire a tutti i cittadini, finanziati tramite la fiscalità generale.

La diversificazione dell’offerta di salute in rapporto alle specifiche realtà di ogni Regione,

al di là dell’erogazione dei Livelli di Assistenza appena citati, pone l’INAIL nelle condizioni

di dover garantire, per la parte di propria competenza, uniformità di trattamento e continuità

assistenziale privilegiata per quanto attiene le prestazioni sanitarie su tutto il territorio

nazionale.

L’ultimo atto del lungo iter legislativo, che ha interessato l’attività sanitaria dell’Istituto per

un periodo trentennale, è l’inserimento formale dell’INAIL nel novero degli Enti ed

Istituzioni di rilievo nazionale che nell’ambito del SSN svolgono attività finalizzata alla tutela

della salute. Il riconoscimento è contenuto nella lettera che il Ministero della Salute ha

inviato, oltreché all’INAIL anche al Dipartimento della Funzione Pubblica e al Ministero del

Lavoro e delle Politiche Sociali.

69

L’evoluzione

normativa recente

Totale prestazioni specialistiche Totale prestazioni medico-legali

Grafico n. 6 – Prestazioni Sanitarie effettuate nell’anno 2002 per tipologia

3.9 Evoluzione dell’attività sanitaria

L’iter legislativo brevemente descritto nel paragrafo precedente pone l’Istituto nella condizione

di potenziare il proprio assetto sanitario per una pluralità di obiettivi.

a) Gestire una rete territoriale capace di assolvere compiutamente alle proprie funzioni

Il ruolo delle Sedi Locali, di conseguenza, deve essere orientato sempre più allo svolgimento

della funzione di tutela dell’assicurato e non soltanto a quello di soggetto erogatore.

E’ necessario pertanto completare la rete degli ambulatori “prime cure” nell’obiettivo

dell’uniformità del livello qualitativo delle prestazioni erogate e della garanzia del servizio

reso su tutto il territorio, interagire con le strutture sanitarie territoriali del SSN per l’erogazione

di servizi di diagnosi e cura.

In quest’ottica si pone anche l’avvio di attività di fisiochinesiterapia all’interno degli ambulatori

prime cure.

Sono stati fissati i criteri per individuare le sedi dove attivare ambulatori di

Fisiochinesiterapia nell’ambito “prime cure”, criteri che devono rispondere ad una logica

di carenza territoriale di strutture pubbliche o private convenzionate e a un elevato numero

di infortuni, nella sede considerata, riguardanti l’apparato muscolo-scheletrico e che

necessitano di terapia fisioterapica. Le Sedi in grado di ospitare ambulatori di

Fisiochinesiterapia, tenendo anche conto dei requisiti strutturali richiesti per legge26 sono

risultate essere in numero di 54. In via sperimentale la Regione Sicilia ha aderito all’iniziativa

stipulando con l’Assessorato alla Sanità un accordo integrativo alla Convenzione

“Prime Cure”, attivando dei servizi di Fisiochinesiterapia all’interno delle Sedi di Palermo,

Catania, Caltanissetta, Messina, che operano con notevole soddisfazione dell’utenza e

con buoni dati registrati dal monitoraggio.

L’estensione alle altre Regioni di detto servizio, in considerazione delle risposte positive

giunte dalle strutture centrali è subordinata ad un riconoscimento da parte dell’organo legislativo

della specifica competenza a poter erogare tutte le prestazioni richieste finalizzate

all’effettivo recupero delle capacità lavorative. E’ necessario pertanto rivisitare e attribuire

una interpretazione estensiva alla Convenzione con le Regioni27 in modo da considerare le

prestazioni riabilitative di Fisiochinesiterapia ambulatoriale come parte finale ma totalmente

integrata ed inscindibile dell’intero processo curativo dell’assicurato infortunato.

b) Accrescere anche mediante l’utilizzo di mezzi tecnologici, le risposte ai bisogni dell’utenza

E’ importante e necessario, al riguardo:

• incrementare in modo significativo i sistemi di accesso alle prestazioni attraverso lo sviluppo

di tutti quegli strumenti di innovazione tecnologica che rendano possibile il

movimento delle informazioni più che delle persone. Effettuare le prenotazioni, per

quanto possibile usando il mezzo telefonico o i sistemi di rete esistenti (Internet),

potenziare i momenti di informazione tramite call-centers o sistemi similari;

• elaborare prodotti anche su supporto informatico da inviare agli utenti tramite l’Azienda

presso cui lavorano o da distribuire tramite i Medici di Medicina di Base, contenenti dettagliata

descrizione dell’articolazione delle Sedi INAIL a livello territoriale con:

– indirizzo delle varie Sedi con specificato indirizzo, indirizzo e-mail e numero telefonico

o call-center,

70

Le attività di

fisiochinesiterapia

Le proposte

evolutive

26 Decreto Legislativo n. 502 del 30/12/92 e D.P.R. 14 Gennaio 1997.

27 D.M. 15/03/91.

– orari di apertura degli Uffici e degli ambulatori;

– prestazioni sanitarie e non sanitarie erogate;

– visite specialistiche effettuabili, indicando la distribuzione dei turni settimanali e delle

ore giornaliere dei singoli specialisti.

Questi prodotti, su supporto cartaceo e informatico, potrebbero essere elaborati anche in

modo da essere compresi da lavoratori immigrati e previa ricognizione sul territorio dei

paesi di origine dei lavoratori extracomunitari a maggiore concentrazione etnica, tradotti

in lingua inglese o nella lingua della comunità più diffusa in quella regione.

A questo scopo si ricorda la Carta dei Servizi INAIL28, la cui prima stesura risale ormai al

1997.

In essa si trovano i suggerimenti per migliorare i rapporti con i fruitori del servizio, ridurre

i tempi di attesa, facilitare ed indicare le modalità di accesso ai documenti amministrativi

e/o sanitari e progressivamente identificare al meglio le esigenze dell’utenza.

Per gli aspetti sanitari tutto questo si traduce in :

• migliore organizzazione delle visite, per limitare al minimo il disagio dell’assicurato;

• rispetto della privacy dell’assicurato;

• informazione all’assicurato sulle prestazioni sanitarie effettuate;

• riduzione dei tempi di attesa;

• condivisione con il medico curante degli accertamenti specialistici effettuati;

• la rispondenza degli ambienti sanitari alle esigenze del particolare tipo di utenza quali:

sale di attesa attrezzate con almeno una toilettes per disabili, sale di visita medica divise,

ambulatori posti al piano terra e privi di barriere e gradini, spazi agibili per le carrozzelle;

dotazione di particolari apparecchiature come montacarrozzelle, scivoli, porte

automatiche e così via.

c) Attivare collegamenti in rete con Strutture Sanitarie e Medici di Medicina Generale

Questi collegamenti consentiranno una più rapida diffusione della certificazione sanitaria

e dei trattamenti eseguiti all’assicurato in ambito ospedaliero, Pronto Soccorso o

Ricovero, oppure fruiti ambulatoriamente presso i Medici di Famiglia. Una stretta collaborazione

con i medici di base assume inoltre una particolare rilevanza per il follow-up

degli esposti una volta fuori dell’ambito lavorativo, in particolare per le neoplasie di origine

lavorativa che oggi, per carenza di anamnesi lavorativa o di storia clinica, sono spesso

“perdute”. Anche i rapporti con le ASL territoriali possono essere semplificati e agevolati

dall’invio telematico dalle unità periferiche delle certificazioni relative.

Nei casi in cui le lesioni o le patologie richiedano degenze ospedaliere, in regime di ricovero

o day-hospital, o controlli ambulatoriali in ambiente altamente specializzato, occorre

attivare un Centro Unico Prenotazioni (C.U.P.) fra ASL e INAIL, con un percorso preferenziale.

Una soluzione possibile risiede nel rilascio di una card elettronica a tutti i lavoratori assicurati,

con i dati sanitari di rilievo a fini preventivi, dalla storia lavorativa alle visite mediche

effettuate, ai giudizi di idoneità/inidoneità lavorativa e medico-legali.

La card, realizzata in sinergia con alcune Regioni prese a campione, dovrebbe fornire

anche i dati sanitari a carattere generale, quali gruppo sanguigno, patologie dell’infanzia,

patologie congenite, allergie, patologie croniche in trattamento e ogni dato che concerne

l’anamnesi. Il valore atteso dall’operazione riguarda non solo l’aspetto curativo, ma anche

la riduzione dei costi per gli accertamenti clinici spesso duplicati e un utile interscambio

fra le strutture sul territorio come auspicato con le disposizioni legislative recenti.

71

Gli standard della

Carta dei Servizi

L’introduzione

della

“card elettronica”

28 Essa trova le sue fonti normative nella legge 7 agosto 1990, n. 241 che ha fissato le nuove norme in materia di procedimento

e diritto di accesso ai documenti amministrativi; nel D.P.R. del 27 giugno 1992 n. 352; nella D.M. della funzione pubblica

del 31 marzo 1994 che fissa il codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e nel D.L.

12 maggio 1995, n.163 che stabilisce le misure urgenti per la semplificazione dei procedimenti amministrativi e per il miglioramento

dell’efficienza delle pubbliche amministrazioni.

Considerazioni conclusive

L’evoluzione normativa richiamata nei paragrafi precedenti sembra escludere che il SSN

contempli la possibilità di una tutela differenziata e privilegiata che assicuri ai lavoratori

infortunati la gratuità e la tempestività delle prestazioni e la continuità assistenziale.

Sembra quindi confermato implicitamente, pur senza attribuzione di ulteriori competenze

in materia sanitaria, il ruolo dell’Istituto assicuratore quale soggetto pubblico responsabile,

oltre che delle prestazioni economiche, anche di quelle sanitarie per integrare il

Sistema Sanitario Nazionale. Verrebbe così garantito il modello costituzionale basato su

un sistema di tutela speciale e privilegiata degli infortunati sul lavoro e dei tecnopatici.

In particolare l’Istituto, mediante l’assunzione della responsabilità gestionale e finanziaria

di prestazioni sanitarie di tipo medico legale, curativo, protesico e riabilitativo, persegue

un duplice obiettivo: garantire ai disabili del lavoro la continuità assistenziale e la tempestività

delle prestazioni sanitarie29, e realizzare la presa in carico dei soggetti assicurati

fino al loro reinserimento sociale e lavorativo.

Tuttavia il ruolo dell’Istituto di garante della tutela privilegiata del lavoratore infortunato

non è mai stato definitivamente delineato e chiarito a livello legislativo e ciò continua a

generare notevoli difficoltà operative accentuate, da ultimo, dagli articoli 52 e 54 della

legge Finanziaria 2003.

Questi articoli prevedono rispettivamente la partecipazione dell’assicurato alla spesa

sanitaria per le cure termali, con esclusione dei grandi invalidi del lavoro, e la riconferma

dei LEA nei quali non sono comprese alcune prestazioni di Fisiochinesiterapia.

Le norme citate inoltre se da una parte sembrano confermare la filosofia del S.S.N. che

esclude, in termini di tempestività innanzi tutto, di fornire in modo uniforme sul territorio

nazionale garanzie “privilegiate” per il lavoratore infortunato, dall’altra parte non è altrettanto

chiaro se l’Istituto sia legittimato a colmare questa carenza di tutela nei confronti dell’infortunato,

accollandosi ad esempio le spese delle prestazioni non comprese nei LEA.

Dal quadro sopra delineato emerge evidente l’esigenza di un intervento legislativo che

riordini la materia sanitaria nella finalità di un Servizio Sanitario che, se pur orientato in

direzione Regionale e federalista, possa vedere l’INAIL collocarsi – per un puntuale rispetto

della programmazione regionale – con servizi destinati prioritariamente, ma non esclusivamente

ad infortunati e tecnopatici.

Tale intervento, anche in raccordo con la Conferenza Stato-Regioni ed in linea con la

nuova “devolution” per quanto riguarda la semplificazione dei rapporti tra centro e regioni,

dovrebbe garantire effettività di tutela per gli infortunati ed invalidi con chiara ed univoca

attribuzione di responsabilità: all’INAIL, se del caso, ad integrazione dei servizi base

del territorio e nel quadro di una complessiva riconsiderazione dei rapporti della gestione

assicurativa con il S.S.N.

Nelle more di tale intervento legislativo, l’Istituto dovrebbe comunque promuovere intese

specifiche con le Autorità Regionali per l’erogazione coordinata di prestazioni sanitarie

agli infortunati sul lavoro, nel rispetto dei principi dell’autorizzazione e dell’accreditamento

e nel quadro della pianificazione sanitaria regionale, in modo da assicurare al lavoratore

infortunato unicità di interlocutori ai fini della tutela integrale differenziata sopra menzionata.

Tali intese riguarderanno anche gli aspetti delle prestazioni sanitarie ambulatoriali e la realizzazione

di strutture per terapia di alto profilo in materia di assistenza riabilitativa e protesica,

disciplinando l’eventuale accordo da parte dell’INAIL degli oneri relativi alle prestazioni

escluse dai LEA, comunque necessarie al recupero della capacità lavorativa.

72

L’incertezza

legislativa

La necessità

di un riordino

della materia

29 Come previsto dall’art. 57 della Legge 833/78, richiamato dall’art. 95 della Finanziaria 2001.

3.10 Problematiche di natura medico-legale

3.10.1 Il danno alla persona a carattere permanente

Le nuove prospettive che si aprono nella mission dell’Ente, caratterizzate dalla “presa in

carico” del lavoratore, lasciano intravedere nuovi scenari, ma anche nuove problematiche

di natura medico-legale. L’INAIL, non più interprete di un sistema chiuso, si pone in relazione

con le altre istituzioni che prestano attività sanitarie e con le quali è necessario dialogare,

in attesa di una riforma del sistema previdenziale. Una riforma che deve razionalizzare

la materia, non solo unificando le valutazioni del danno permanente alla persona,

ma soprattutto stabilendo una gamma di criteri medico-legali la cui chiarezza consenta

un “dialogo” produttivo tra i diversi ambiti giuridici. L’ampia gamma dei criteri valutativi del

danno alla persona in ambito pubblico, oggi, è una realtà complessa, con la quale è indispensabile

confrontarsi poiché le norme si sovrappongono spesso sia nei confronti della

stessa persona, sia nei confronti della stessa menomazione, con la conseguenza di provocare

disagi anche al lavoratore.

Il riconoscimento del danno biologico da parte dell’INAIL, unico e areddituale, non è che l’apetto

più evidente di un contesto ricco di problematiche irrisolte: prima fra tutte le modalità

con le quali si deve applicare la surroga o il regresso verso il terzo responsabile in caso di

responsabilità civile, per esempio come nel caso degli infortuni in itinere. I Tribunali Civili,

infatti, per la valutazione del danno permanente utilizzano le tabelle valutative della SIMLA in

alcune regioni e non forniscono invece alcuna indicazione in altre.

La Corte Costituzionale fin dal 1979 e la Corte di Cassazione fin dal 1981, inoltre, hanno riconosciuto

il principio più volte sancito in sede europea, del risarcimento integrale del danno

alla persona in relazione non solo alla capacità produttiva, ma anche in relazione al diritto di

partecipazione dell’uomo alla vita sociale, economica, culturale e politica. Una complessa

realtà valutativa, questa, che è difficile racchiudere in un punteggio e che infatti ha richiesto

fino ad ora un intervento deciso del magistrato nella determinazione completa del danno.

Per tornare all’ambito pubblico, la persistenza della ormai obsoleta dizione di incapacità

lavorativa generica (poi abbandonata in sede di responsabilità civile dopo la nota sentenza

della Corte Costituzionale n. 84 del 1986) in diversi ambiti giuridici quali: l’invalidità

civile, la pensionistica privilegiata ordinaria, l’invalidità pensionabile INPS ecc. trova la sua

ragione di essere nella necessità di parametrare la gravità della perdita dell’integrità

psico-fisica sulla base del solo criterio della capacità produttiva. D’altra parte, il principio

solidaristico delle norme non permette una personalizzazione del danno.

Nell’art. 1, comma 4, del D.L. 509/88 vengono indicati chiaramente i concetti ai quali riferirsi

in tema di incapacità lavorativa generica che “…deve basarsi sull’entità della perdita

anatomica o funzionale, totale o parziale di organi o apparati, sull’importanza che riveste

in attività lavorative, l’organo o apparato sede del danno anatomico o funzionale, sull’applicazione

o meno di apparecchi protesici che garantiscano il ripristino totale o parziale

degli organi e degli apparati lesi”.

Questa dizione ha evidenziato un percorso in tre tempi che parte comunque da una corretta

valutazione del danno anatomo funzionale, indipendentemente dai riflessi sull’attività

lavorativa, la quale assume rilevanza come elemento aggiuntivo e qualificante nel

momento in cui occorre sintetizzare il valore del danno in una schematica percentuale.

Per quanto concerne l’INAIL, la Corte Costituzionale nelle sentenze 87 e 485 del 1991 ha

statuito che l’azione di regresso dell’Istituto non può operare nei confronti delle somme erogate

all’infortunato a titolo di risarcimento di danno biologico “non collegato alla perdita o

riduzione della capacità lavorativa generica… in quanto la menomazione dell’integrità

psico-fisica del lavoratore prodottasi nello svolgimento ed a causa delle sue mansioni deve

per se stessa ed indipendentemente dalle sue conseguenze ulteriori, godere di una garanzia

differenziata e più intensa…” aprendo così la strada al successivo Decreto n. 38/2000.

73

I criteri valutativi

del danno

In effetti molte voci tabellari del T.U. 1124/1965 si riferiscono già alla lesione dell’integrità

psico-fisica piuttosto che all’attitudine manuale media, come nel caso di specie relativo

agli esiti della frattura della clavicola ben consolidata. In realtà, la riforma del Testo Unico

è iniziata da tempo, fin da quando le importanti pronunce della Corte Costituzionale lo

avevano in parte riscritto ampliando notevolmente gli ambiti della tutela nel corso degli

anni.

Gli indirizzi della Suprema Corte non potevano rimanere privi di effetti. L’INAIL, con l’introduzione

del danno biologico e l’abbandono dell’orami superato concetto di attitudine

lavorativa manuale media, ha coniugato il più ampio concetto di tutela per il ristoro del

danno anatomo-funzionale e psico-fisico, con l’indennizzo della capacità di produrre reddito,

operando un percorso analogo a quello stabilito dal D.L. 509/88.

È auspicabile dunque un intervento chiarificatore del legislatore sulla gestione dell’invalido

lavoratore nei diversi ambiti giuridici, al di là dei valori numerici espressi dalle tabelle,

e sembra parimenti utile avviare una ricerca metodologica e concettuale degli eventuali

punti di contatto già esistenti. Un percorso metodologico che dovrà tener conto del fatto

che difficilmente appaiono equiparabili i costi sociali, i contributi, le responsabilità e gli

obblighi che fanno capo ai soggetti danneggianti e ai loro solidali.

In questa ottica, ad esempio, l’abbattimento al 33% per il collocamento obbligatorio degli

invalidi da lavoro rispetto al 46% richiesto per gli invalidi civili appare tuttora un congruo

elemento di tutela per il lavoratore che del resto trova riscontro nella realtà. Un soggetto

che è già in attività lavorativa potrà essere ricollocato più facilmente e quindi deve essere

maggiormente assistito rispetto a chi, magari per gravi menomazioni esistenti dalla

nascita, può in teoria non aver mai svolto alcuna attività.

Resta comune a tutti gli ambiti giuridici pubblici, tuttavia, il riconoscimento di una invalidità

indipendente dalla capacità lavorativa specifica per valutare la quale i fattori da prendere

in considerazione sarebbero troppo numerosi e di difficile parametrazione (età,

sesso, preparazione culturale e addestramento professionale, eventuale lavoro svolto,

attività pregresse ecc.).

3.10.2 Il danno alla persona a carattere temporaneo

Un’altra problematica medico-legale emergente è quella inerente i periodi di tempo concessi

al lavoratore per inabilità temporanea assoluta la cui definizione dovrebbe coincidere

con la stabilizzazione dei postumi, non degli esiti, secondo dottrina prevalente e che

spesso non coincide con una ripresa dell’idoneità alla mansione specifica. Attualmente

ciò offre il fianco, in alcuni casi, alla riapertura della temporanea questa volta a carico

dell’INPS, da parte del medico di famiglia, o a volte, del medico competente, i quali possono

esprimere un giudizio difforme a quello dell’Istituto generando:

– un contenzioso INPS-INAIL, che attualmente presenta una situazione di criticità anche

a livello centrale non essendo ancora stata varata dopo il 1984 una nuova convenzione

tra i due Enti;

– nel lavoratore una evidente situazione di difficoltà.

La tutela allargata rende necessario l’interscambio di esperienze e di conoscenze dei dirigenti

medici INAIL con altri Settori pubblici che svolgono attività medico-legale. Questo

permetterebbe, oltre alla valorizzazione e la migliore utilizzazione delle risorse professionali

mediche dell’INAIL che sono storicamente depositarie di un solido bagaglio di conoscenze

in tale ambito, l’inserimento di ulteriori, nuovi elementi di giudizio ed un affinamento

delle attività valutative, ad esempio nei seguenti accertamenti:

– il conseguimento o la conferma della validità delle patenti di guida per moto-autoveicoli;

– il rilascio-rinnovo delle patenti speciali;

– il rilascio del certificato medico per esercitare il diritto di voto in sede esente da barriere

architettoniche;

– l’accertamento dell’invalidità civile.

Altro punto cardine del predetto interscambio potrebbe essere la conoscenza dello stato

anteriore del lavoratore che spesso giunge all’osservazione del medico dell’INAIL senza

alcuna documentazione della sua storia clinica. L’introduzione di una “card sanitaria

magnetica”, argomento di cui si è già fatto cenno nei paragrafi precedenti, potrebbe

garantire un adeguato bagaglio di informazioni specifiche.

74

I nuovi scenari

3.11 Erogazione di prestazioni di assistenza protesica e

riabilitativa

Nell’ambito delle prestazioni sanitarie finalizzate al recupero della capacità lavorativa e al

reinserimento dell’invalido nella vita sociale, particolare importanza assume la fornitura di

protesi e di presidi, cioè strumenti ed attrezzature necessari all’invalido per il reinserimento

sociale e lavorativo.

L’assistenza protesica agli infortunati sul lavoro e tecnopatici rientra tra le competenze

istituzionali dell’INAIL e trova la sua fonte normativa nello stesso T.U. D.P.R. n.1124/65.

Questa competenza è stata peraltro confermata con la riforma del sistema sanitario

(Legge n. 833/78) che, nel togliere all’INAIL le competenze in materia sanitaria, ha mantenuto

all’Ente il compito di erogare ai propri assicurati un’assistenza protesica differenziata

assumendosene l’onere economico.

In questa materia il Centro Protesi di Vigorso di Budrio è la struttura dell’INAIL che si è

affermata in ambito nazionale ed internazionale nella ricerca, sperimentazione e produzione

di protesi e presidi protesici e nella riabilitazione e addestramento all’uso delle protesi.

Il Centro Protesi è particolarmente impegnato anche nella ricerca di nuove tecnologie

finalizzate alla produzione e alla sperimentazione e sviluppo di metodologie e tecniche

riabilitative, anche nell’area sociale e per il reinserimento lavorativo. Il Centro Protesi inoltre

sta sviluppando la propria leadership anche nel settore degli Ausili ad alto contenuto

tecnologico (domotica, robotica, informatici e per la mobilità) e dei prodotti non personalizzati,

ma anche nella formazione per la riqualificazione professionale dei disabili, finalizzata

al reinserimento lavorativo. Su un altro fronte e per progetti destinati ai disabili e al

loro reinserimento si sta sviluppando il ramo della consulenza specialistica, tecnica, riabilitativa

e psicologica.

L’evoluzione legislativa degli ultimi anni ha impegnato l’INAIL a rivisitare il proprio ruolo

istituzionale in materia di riabilitazione e recupero dell’infortunato del lavoro. L’obiettivo è

quello del massimo recupero delle funzioni lese e di valorizzazione e potenziamento delle

capacità residue dell’invalido, per assicurare allo stesso la migliore qualità della vita e il

reinserimento non solo lavorativo, ma anche familiare e sociale.

In questa direzione l’Ente si sta impegnando con molte iniziative sul fronte progettuale,

nonché con esperienze di gestione diretta, come quella del Centro di Riabilitazione

Motoria di Volterra, che ne costituisce un primo esempio per le attività ospedaliere di tipo

strettamente riabilitativo. Il C.R.M., operativo da giugno 1999, eroga prestazioni sanitarie

a infortunati sul lavoro e ad assistiti del Servizio Sanitario Nazionale. I servizi prestati si

concentrano nella riabilitazione funzionale di tipo motorio e nelle cure fisiche erogate sia

in regime di ricovero ordinario, sia in day hospital, nonché in interventi terapeutici di alta

specialità finalizzati a “un ritorno attivo” del disabile attraverso le più avanzate modalità

cliniche e tecnologie terapeutiche.

Il concetto di “riabilitazione al lavoro” orienta le scelte negli aspetti organizzativi, tecnologici

e clinici della struttura, introducend oi criteri di riferimento per il dimensionamento fisico,

l’individuazione delle risorse professionali e dei filoni tecnologici coinvolti.

Il C.R.M. di Volterra sta sviluppando una forte sinergia con il Centro Protesi di Vigorso di

Budrio in una logica di rete che consente di garantire il costante ed omogeneo aggiornamento

delle risorse e delle metodologie di intervento, la standardizzazione dei trattamenti

e lo sviluppo di modelli organizzativi e di protocolli riabilitativi.

Di conseguenza, nell’ambito della funzione sanitaria dell’Istituto e nell’ambito delle prestazioni

sanitarie fornite, particolare importanza e attenzione deve essere posta nell’erogazione

delle prestazioni riabilitative e reinseritive, alle quali è dedicata la sezione successiva.

75

Le fonti normative

La ricerca e la

sperimentazione in

campo protesico

Nuove prospettive

La gestione diretta

del Centro di

Riabilitazione

Motoria di Volterra

Sezione 4

La presa in carico della

persona disabile

4.1 La presa in carico della persona disabile e l’attività delle

Équipes Multidisciplinari

Nella fase finale del percorso “dal lavoro al lavoro”, menzionato nelle pagine precedenti,

la presa in carico assume connotati finalizzati al reinserimento sociale e lavorativo del

soggetto assicurato.

In questa fase, al centro del processo di presa in carico non emerge la figura del lavoratore

infortunato ma quella del disabile, inteso, nella sua unitarietà e specificità, come

“persona” che, a seguito di una menomazione delle proprie funzionalità, vede impoverite

le proprie capacità di vita e di relazione.

La presa in carico della persona disabile deve tenere in considerazione il contesto

ambientale (familiare, sociale, economico e lavorativo) e la “qualità della vita” delle persone

affette da patologie e da menomazioni, cercando di evidenziare in che modo esse

convivano con la loro condizione e come sia possibile porre in essere le azioni per migliorarla.

In analogia con tale impostazione occorre modificare il concetto di abilità “residua”, poiché

è sempre più vero che non è la quantità di abilità “residue” astrattamente possedute

a rendere “abile” una persona, ma, piuttosto, è la natura e la qualità delle condizioni

ambientali e degli ausili tecnologici concretamente disponibili al servizio di quelle abilità,

a rendere l’ambiente di vita di ciascuno “partecipabile” e “accessibile”, a permettere,

cioè, di condurre un’esistenza proficua e soddisfacente.

In occasione della celebrazione del 2003 quale Anno Europeo del Disabile, che ha come

scopo quello di “aumentare la consapevolezza dei diritti delle persone disabili per l’ottenimento

di una totale uguaglianza e partecipazione in tutti i campi” l’INAIL è chiamato ad

orientare le proprie strutture e risorse ai problemi della disabilità, verso nuove prospettive

di sviluppo30.

E, dunque, questa decisione coinvolge l’Istituto, in primo luogo, quale soggetto attivo,

vivace e qualificato del sistema welfare italiano che, nello svolgimento di tale importante

funzione sociale, ha allestito il sistema “Superabile”, che integra due diverse tecnologie

quali il Call Center ed il portale informatico e che rappresenta una novità nel panorama

dei servizi dedicati, non solo agli assistiti INAIL, ma a tutte le persone disabili e a tutti gli

operatori del settore.

In secondo luogo, l’INAIL è coinvolto come azienda che ha posto al centro della propria

mission la “presa in carico” del lavoratore assicurato.

La disabilità posta in diretta relazione con la partecipazione del soggetto alle diverse

situazioni della vita e con il suo coinvolgimento nella vita di relazione e nell’ambiente che

lo circonda, impegna gli operatori a prendere in considerazione la persona nella sua

complessità e ad individuare una vasta gamma di servizi diversificati e personalizzati che

si traducano per la persona disabile in opportunità e in occasioni di crescita, in risposta

ai bisogni più evoluti.

Tale approccio sembra essere indiscutibilmente quello più corretto ed innovativo e, quindi,

quello che meglio consente di procedere ad una costruttiva analisi dell’attività svolta

dall’INAIL in questo settore di attività.

Il sistema della presa in carico della persona disabile, che rappresenta una delle principali

espressioni dell’effettività della tutela globale integrata del lavoratore infortunato,

viene attuata già da tempo dall’INAIL, quale fondamentale modalità di gestione del rapporto

con il lavoratore assicurato.

Soprattutto nell’ambito della sua attività di prestazioni protesiche e riabilitative l’Istituto ha

messo a punto nel corso degli anni una modalità di presa in carico che si caratterizza per

la sua multidisciplinarietà, intesa quale relazione con una persona disabile non fram-

79

La centralità del

“disabile”

Il sistema

“Superabile”

30 Anna Diamantopoulou, Commissaria europea per gli Affari Sociali, in occasione dell’inaugurazione dell’Anno Europeo del

Disabile, ha così definito gli obiettivi di tale iniziativa.

mentata secondo astratte competenze e specializzazioni professionali, ma fondata sulla

convergenza e sulla collaborazione di tali professionalità, che ordinariamente sfociano

nella formulazione di un progetto riabilitativo personalizzato.

Con l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 38/2000 e, successivamente, del regolamento

per l’erogazione delle prestazioni protesiche31 e del regolamento di attuazione dell’articolo

24 del citato decreto legislativo32, la modalità di presa in carico sopra descritta

ha avuto una definitiva consacrazione con l’istituzione delle Équipes Multidisciplinari, alle

quali, in via prioritaria, è stato affidato il compito di facilitare il reinserimento sociale e lavorativo

del disabile, come previsto dal citato articolo 24.

Le Équipes non rappresentano nuovi organismi collegiali all’interno dell’ordinamento

dell’Istituto, ma costituiscono sostanzialmente una nuova metodologia di lavoro che si

estrinseca, tutte le volte che se ne manifesti la necessità, con l’apporto delle diverse professionalità

presenti negli Uffici territoriali.

Il compito fondamentale delle Équipes Multidisciplinari è quello di fare in modo che gli

interventi a favore dell’assicurato, sia di tipo sanitario sia di tipo amministrativo e socioassistenziale,

siano integrati ed ordinatamente programmati in una visione complessiva ed

armonicamente finalizzata, pur se scanditi da obiettivi intermedi, al recupero sociale e

lavorativo.

A due anni dalla loro effettiva entrata in funzione, le Équipes Multidisciplinari hanno dimostrato

di essere efficaci, tenuto conto del cambio di impostazione lavorativa che hanno

introdotto negli Uffici territoriali.

E’ ormai consolidata la metodologia di lavoro: appena viene acquisita la notizia di un

evento lesivo, che comporta rilevante invalidità, le diverse professionalità coinvolte si attivano

immediatamente individuando, ciascuna per la parte di propria competenza, gli

interventi da porre in essere e concordando tempi e modalità dei contatti con il lavoratore

e/o i suoi familiari, finalizzati a proporre o decidere iniziative ed attività di tipo sanitario,

amministrativo, sociale e di reinserimento lavorativo.

I momenti decisionali sono effettuati congiuntamente e viene adottata una valutazione

complessiva che tiene conto di tutti gli aspetti della persona presa in carico e che dà

luogo ad un progetto riabilitativo individualizzato, attuando in tal modo una tutela globale

integrata del lavoratore assicurato.

Nel corso del 2002 è stata avviata un’attività di monitoraggio che ha mostrato come le

Équipes Multidisciplinari, nonostante le numerose difficoltà incontrate per la loro costituzione,

dovute principalmente alla carenza di personale socio educativo ed alle resistenze

culturali provenienti talvolta anche dagli stessi infortunati, hanno trattato una notevole

quantità di casi, con una vasta gamma di soluzioni adottate.

Il monitoraggio avviato non è in grado di produrre risultati qualitativi e quantitativi attendibili

poiché non si è ancora concluso e le informazioni acquisite risentono dell’inevitabile

parzialità.

Tuttavia sono emerse le seguenti criticità, che vale la pena di segnalare:

• carenza di personale socio-educativo;

• necessità di potenziare la funzione di “Servizio sociale”, che sembra pregnante nel

complesso quadro delle competenze delle Équipes Multidisciplinari;

• esigenza di individuazione di tutti gli strumenti idonei per il coordinamento di detti organismi

su determinate problematiche di interesse più rilevante, al fine di un’applicazione

uniforme delle norme sul territorio nazionale;

• necessità di una formazione costante per l’arricchimento delle specifiche professionalità

e per il potenziamento delle capacità di integrazione al fine di rendere sempre più

qualificata la presa in carico delle persone disabili e per garantire la costante adeguatezza

professionale di tutte le risorse coinvolte nelle Équipes Multidisciplinari.

80

I compiti

delle Équipes

Multidisciplinari

La metodologia

di lavoro

Le criticità rilevate

31 Il regolamento è stato approvato con delibera del Consiglio di Amministrazione del 1° giugno 2000, n. 295. Circolare esplicativa

n. 54, del 18 luglio 2000.

32 Il regolamento è stato approvato con delibera del Consiglio di Amministrazione del 30 novembre 2000, n. 695.

4.2 Prospettive di sviluppo per l’attività delle Équipes

Multidisciplinari

Posto che, come è stato in precedenza affermato, nell’ambito dell’INAIL può ritenersi

ormai acquisito e sostanzialmente applicato il sistema della presa in carico e, preso atto

delle criticità evidenziate nel funzionamento delle Équipes Multidisciplinari, alle quali si

porrà rimedio con un’attenta programmazione degli interventi correttivi, sembra che

ancora tutto ciò sia insufficiente e inadeguato rispetto ad una sempre crescente diversificazione

della domanda di servizi.

Si rende necessario, in altri termini, un rafforzamento del processo di presa in carico,

attraverso un ulteriore salto di qualità che consenta all’Istituto di adeguare la propria offerta

di servizi ai bisogni provenienti dalle persone disabili, che non costituiscono, come è

stato sopra precisato, un unico modello di disabilità ma un universo di disabilità diverse

l’una dall’altra.

Si sta determinando, infatti, una crescita quantitativa, ma soprattutto qualitativa della

domanda e delle aspettative, proprio in conseguenza delle iniziative e degli interventi realizzati

dall’INAIL, che hanno dato l’evidente dimostrazione della capacità dell’Istituto di

rispondere con offerte di qualità alla vasta gamma dei bisogni emersi.

Non va dimenticato, peraltro, che le domande ancora non corrispondono ai bisogni e

cioè che c’è una gamma di bisogni che ancora non si materializza in domande. Infatti,

spesso, la scarsa conoscenza delle opportunità realmente esistenti, o sentimenti di timore

o pudore ostacolano il dispiegarsi delle aspettative.

Compito dell’INAIL non potrà che essere anche quello di approfondire ciascuna singola

situazione per fornire ad essa la risposta più corretta ed adeguata, in un’ottica di tutela

vera dei veri bisogni.

Soccorre, da questo punto di vista, un’importante riflessione contenuta nel “Libro Bianco

sul Welfare”33, dove testualmente si legge “… Le politiche sociali devono oggi fronteggiare

domande sempre più numerose e differenziate da parte dei cittadini. (….) D’altro

canto, una politica sociale realmente moderna non può più essere quella di un’offerta

indifferenziata di prestazioni e servizi, eguali per tutti, su tutto il territorio nazionale.

Universalismo e selettività non sono più termini contrapposti”.

E, dunque, se, per limitarci al solo aspetto delle prestazioni, la presa in carico è qualcosa

che riguarda non solo gli infortunati più gravi e si concretizza con modalità diverse a

seconda delle necessità, dal corretto e tempestivo pagamento della indennità di inabilità

temporanea al lavoro, alla fornitura di ausili e protesi della più avanzata tecnologia, è evidente

che particolare attenzione dovrà essere prestata nei confronti delle fattispecie di

maggiore gravità.

Ruolo proattivo devono avere le strutture territoriali nei confronti dei lavoratori assistiti non

solo per rispondere con tempestività ed efficacia ai bisogni esistenti, ma anche per dare

informazioni su opportunità presenti, su iniziative realizzate, ecc.

Occorre procedere all’individuazione di standard comportamentali che definiscano dei

veri e propri “protocolli” di presa in carico nei confronti, ad esempio, delle tipologie più

gravi, quali gli infortuni mortali, le disabilità gravissime e le malattie terminali.

Infatti, rischia di apparire poco comprensibile un atteggiamento di grande disponibilità a

gestire le fattispecie di (relativamente) minore bisogno e conseguentemente di più agevole

(o meno complessa) soluzione, per manifestare invece incertezza e timore di fronte

alle più gravi evenienze.

E’ chiaro che si tratta di situazioni meno numerose e che richiedono accurate ed indiscutibili

capacità professionali. Ma è altrettanto chiaro che la estrema drammaticità di

queste situazioni impone all’Istituto precisi ed efficaci atteggiamenti comportamentali.

81

L’offerta INAIL

per i disabili

Le politiche sociali

nel Libro Bianco

sul welfare

33 Presentato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali nel febbraio 2003.

Le principali protagoniste del salto di qualità richiesto dovranno essere le Équipes

Multidisciplinari che, sulla base dell’esperienza finora accumulata, potranno individuare,

tra le diverse articolazioni di presa in carico astrattamente possibili, quelle più rispondenti

ai bisogni della persona e modellare su di essi i progetti riabilitativi personalizzati che

dovranno avere come obiettivo fondamentale il reinserimento della persona non solo in

ambito lavorativo, ma soprattutto nella vita di relazione.

Per raggiungere l’obiettivo dovranno essere utilizzate le migliori competenze presenti in

INAIL nelle strutture centrali ed in quelle territoriali, sia nella fase di analisi dei bisogni, sia

di definizione delle proposte.

82

4.3 Le prestazioni protesiche e l’erogazione di ausili informatici

per il reinserimento sociale e lavorativo

Un ulteriore fondamentale intervento che contraddistingue la presa in carico della persona

disabile effettuata dall’INAIL riguarda l’erogazione di prestazioni protesiche, dispositivi

ed ausili tecnici per il reinserimento sociale e lavorativo.

Il ruolo guida in questa materia è svolto dal Centro Protesi di Vigorso di Budrio, con particolare

riferimento alla sperimentazione, produzione e fornitura di protesi e presidi ortopedici

e alla riabilitazione e addestramento all’uso delle protesi nonché alla ricerca di

nuove metodologie e tecniche finalizzate al reinserimento lavorativo.

Le prestazioni protesiche sono disciplinate da un regolamento che, entrato in vigore nel

2000, necessita ora di una revisione e di un’integrazione per mantenerlo coerente con l’evoluzione

dei bisogni delle persone disabili.

In particolare nella fase applicativa del predetto regolamento sono emerse le seguenti criticità:

• esigenza di ampliare il concetto di ausilio e di dispositivo tecnico ai fini della relativa

erogazione;

• esigenza di conferire all’ausilio informatico un’importanza rilevante ai fini della formulazione

del progetto riabilitativo personalizzato;

• individuazione di modalità innovative per la messa a disposizione degli ausili.

Al fine di raggiungere gli obiettivi prefissati e più volte declinati, in sede di predisposizione

del nuovo regolamento, occorre considerare le nuove tecnologie come strumenti fondamentali

e indispensabili al servizio della disabilità e funzionali al ritorno attivo e partecipativo

del disabile nella vita di relazione.

Tale convincimento è suffragato anche da analoghe considerazioni contenute nel recente

Libro Bianco”Tecnologie per la disabilità”34, secondo le quali:

• esiste una diffusa consapevolezza che le tecnologie possono essere un ausilio fondamentale

per il reinserimento delle persone disabili;

• esiste un’altrettanto diffusa (e motivata) consapevolezza che la stessa tecnologia può anche

accentuare separazione ed isolamento se non opportunamente gestita (digital divide);

• sono presenti una pluralità di enti, società e istituzioni che operano su questo campo,

in maniera non necessariamente coordinata, e tendenzialmente non “in rete” tra di

loro, ma che pure propongono servizi che appaiono essere di alta qualità e di grande

interesse anche per l’Istituto.

Un ulteriore impulso verso questa direzione deriva dall’elevato livello di gradimento che

ha ottenuto la fornitura di personal computer con l’annesso corso di formazione informatica

a distanza, arricchito dai quattro moduli appositamente realizzati e sperimentati di

recente (Elaborazione testi, Foglio elettronico, Basi di dati, Strumenti di presentazione),

che consentono il conseguimento della “patente europea dei computer” ECDL e quindi

rappresentano il naturale collegamento tra reinserimento sociale e reinserimento lavorativo

poiché assicurano la base di conoscenze per ogni nuovo impiego.

Tale progetto, alla luce delle considerazioni sopra espresse sarà ulteriormente consolidato

attraverso la dotazione di implementazioni hardware e software e di moduli formativi

al fine di favorire quelle opportunità di interazione telematica tra Istituto e persone disabili,

peraltro già disponibili o di facile attivazione, allo scopo di migliorare i servizi e di

rispondere in modo più adeguato ai bisogni delle persone gravemente disabili da lavoro.

E ciò sia per praticare la proattività del processo di presa in carico di cui già si diceva in

precedenza, sia per dare contenuti all’impegno di operare in rete con l’obiettivo di massimizzare

i risultati ottimizzando le risorse.

83

Le criticità

regolamentari

La formazione

a distanza

34 Libro Bianco edito dal Ministero per l’Innovazione e le Tecnologie. Vedi capitolo “Tecnologie per la disabilità: una società

senza esclusi”.

4.4 Interventi per il reinserimento lavorativo

Gli interventi dell’INAIL per la promozione di progetti formativi per il reinserimento lavorativo

e per l’abbattimento delle barriere architettoniche nelle piccole e medie imprese,

costituiscono l’elemento qualificante della presa in carico intesa come percorso “dal lavoro

al lavoro”, all’interno del quale vengono orientati tutti gli altri interventi.

In ossequio al precetto costituzionale che riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro35 e

alle disposizioni contenute nelle Legge 12 marzo 1999, n. 68, recante norme per il diritto

al lavoro dei disabili, il percorso appena citato è finalizzato principalmente a determinare

condizioni di eguaglianza nell’accesso al lavoro e a creare occasioni di lavoro orientate

in particolare alle persone disabili ed a coloro che dopo l’infortunio non possono essere

reinserite nella precedente occupazione.

Uno degli obiettivi che l’articolo 24 del più volte citato decreto legislativo n. 38/2000 ed il

regolamento attuativo interno hanno inteso perseguire è quello di orientare il mondo del

lavoro verso l’impiego delle persone disabili attingendo alle più vaste strategie della solidarietà

sociale

In tale contesto l’INAIL, è bene ripeterlo, svolge il ruolo di “facilitatore” dei meccanismi di

reinserimento lavorativo dei disabili, a fianco degli enti e degli organismi previsti dalla

legge 68/99, che istituzionalmente sono preposti a tale compito,

Di fondamentale importanza è la collaborazione avviata con diverse associazioni datoriali

e di consulenti del lavoro, che hanno dimostrato grande sensibilità, nonché con associazioni

come l’ASPHI e l’ANMIL.

Nel periodo di vigenza della norma in argomento sono stati approvati oltre 100 progetti

formativi relativi a circa 900 disabili, pari a circa il 15% dei disabili da lavoro complessivamente

iscritti alle liste di collocamento. Inoltre sono stati approvati più di 20 progetti per

l’abbattimento delle barriere architettoniche.

Va in ogni caso tenuto conto che dei circa 7000 disabili da lavoro inseriti nelle liste di collocamento,

su un totale di circa 465.000 persone disabili iscritte36, può ragionevolmente

ritenersi che una percentuale oscillante tra il 20 ed il 25% sia scarsamente interessata ad

un’occupazione e che resti iscritta nelle liste per ragioni varie. Dunque circa 5000 possono

ritenersi i lavoratori concretamente interessati.

Tenuto conto di quello che offre il mercato del lavoro locale, i progetti di riqualificazione

professionale sinora approvati hanno riguardato i settori informatico, alberghiero, artigiano

e linguistico.

Con riferimento agli obiettivi tracciati dalla “Prima relazione sull’attuazione della

L. 68/1999” secondo cui: “Non più tolleranza e assistenza, dunque, ma riconoscimento

delle capacità globali della persona e promozione delle professionalità stesse come risorse

imprescindibili per la collettività nel contesto della produzione e dei servizi.”, risulta agevole

delineare le prospettive di sviluppo di tale attività, che si articolano su più versanti:

• in via sperimentale in alcune territori acquisire l’elenco dei disabili da lavoro iscritti ed

avviare nei loro confronti una sorta di “direct marketing” sulla possibilità di proficuo

inserimento al lavoro grazie all’impegno ed alle capacità dell’INAIL;

• verificare la possibilità di sottoscrivere intese con i soggetti che operano sulla materia

(dal Ministero del Welfare, ai Centri per l’impiego, all’ANMIL, ecc.) per la realizzazione

sperimentale di progetti mirati in alcune località del Paese, che prevedano il forte coinvolgimento

delle imprese sia per far acquisire la consapevolezza che la presenza di

una persona disabile in azienda può essere una risorsa e non è necessariamente un

84

L’impiego dei

disabili

I progetti

formativi

Prospettive di

sviluppo

35 L’articolo 4, primo comma, della Costituzione così recita: “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e

promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto”.

36 Fonte: Prima Relazione al parlamento sullo stato di attuazione della legge 68/1999).

onere da pagare in nome della solidarietà, sia per costruire uno stretto collegamento

tra offerta di lavoro e disponibilità al lavoro;

• individuare le modalità per dare impulso a progetti integrati che prevedano una stretta

correlazione tra attività formative, abbattimento di barriere architettoniche e inserimento

in azienda di persone disabili;

• promuovere interventi formativi e informativi per le aziende al fine di creare una base

culturale più aperta alle problematiche dell’inserimento lavorativo dei disabili.

Per una proficua individuazione di progetti per il reinserimento lavorativo, è indispensabile

dotarsi di strumenti che consentano di conoscere l’evoluzione del fenomeno infortunistico

e di avere (e mettere) a disposizione una sempre maggiore quantità di informazioni

sui disabili del lavoro.

E’ per tali motivi che è stata recentemente ultimata un’apposita banca dati denominata

significativamente “Banca dati per il reinserimento”, con lo scopo di creare un patrimonio

informativo, consultabile dagli operatori interni dell’Istituto su Intranet.

In particolare, questa banca dati, che dovrà diventare un sistema finalizzato alla conoscenza

complessiva del fenomeno della disabilità, consente il monitoraggio dei processi

di presa in carico e contiene, altresì, in forma strutturata e sistemica, le informazioni

necessarie all’identificazione dei disabili da lavoro candidati al collocamento mirato, tramite

immissioni ed aggiornamenti dei relativi dati, a cura dei componenti delle Équipes

Multidisciplinari di I livello (medici, assistenti sociali, responsabili del processo lavoratori).

In sostanza, il prodotto consiste di una struttura informatica che, acquisiti i dati provenienti

dagli archivi delle procedure “Cartella clinica”, “Prestazioni” e DNA, deve ulteriormente

essere implementata dagli Uffici territoriali con i dati inerenti i disabili presi in carico (valutazione

delle capacità residue, situazione personale, familiare e precedenti lavorativi), in

modo tale da delineare un quadro completo dell’assistito, al fine di indirizzarne, con

cognizione qualificata, il reinserimento nel mondo del lavoro.

Nonostante siano state rilevate talune criticità nell’avvio della banca dati, dovute essenzialmente

al mancato inserimento sistematico delle informazioni da parte degli operatori,

tuttavia, oltre a trovare soluzioni per il superamento di tali criticità, occorrerà prevedere

uno sviluppo ed una implementazione per coprire l’intero arco della presa in carico del

lavoratore, a partire dagli interventi per la prevenzione degli infortuni sul lavoro, per finire

al collocamento mirato.

Occorre, infine, sottolineare che l’Istituto ha promosso interventi per l’ottimizzazione delle

condizioni di lavoro dei propri dipendenti disabili attraverso l’avvio e lo sviluppo di specifici

progetti formativi e per il miglioramento delle strutture lavorative, prevedendo, tra l’altro,

l’installazione di dispositivi tecnici per rendere più fruibili le applicazioni informatiche

utilizzate, al fine di consentire una maggiore partecipazione alle dinamiche del lavoro.

85

La Banca Dati

per il

reinserimento

Sezione 5

Il contenimento della spesa e il

sistema del welfare

5.1 Le politiche INAIL per il contenimento della spesa

Il quadro complessivo sullo “stato” dell’INAIL, illustrato dal Rapporto, deve doverosamente

rapportarsi con l’articolata architettura normativa che ha declinato i principi per

porre in atto concrete politiche di contenimento della spesa pubblica, in particolare fissando

per l’Istituto obiettivi di programmazione immediati, atti a produrre effetti “virtuosi”

sul consuntivo 2002 e sul successivo bilancio di previsione per il 2003.

Aumento dei “bisogni” e limitatezza delle risorse disponibili: le politiche di

contenimento della spesa.

Il processo di trasformazione in atto nel sistema produttivo italiano e nel mercato del lavoro

ha generato una serie di criticità che hanno comportato il superamento dell’impianto

normativo preesistente e, conseguentemente, hanno innescato un vasto processo di

riforma a livello Paese. Il profondo mutamento di scenario ha prodotto rilevanti modificazioni

anche per la missione e le attività dell’Istituto.

Alcuni elementi di particolare impatto, nell’ambito del nuovo sistema di Welfare che si va

costruendo, hanno costituito la base di partenza e ancora oggi motivano l’impegno che

l’INAIL ha posto e continua ad esprimere per dare risposte sempre più efficaci alle sfide

che vengono dall’evoluzione della società civile, dalle attese del mondo del lavoro e dalle

aspirazioni del sistema paese a competere ad armi pari nel contesto europeo e mondiale.

Il disegno riformatore ha inciso fortemente sulla configurazione giuridica dei soggetti protetti,

sull’oggetto stesso dell’assicurazione e delle prestazioni. Da questo è scaturita l’esigenza

di completare e rivisitare organicamente lo specifico quadro normativo per le materie

istituzionali e, su impulso degli Organi di indirizzo e di governo, sono state assunte

nuove iniziative mirate, in prospettiva, anche alla revisione del Testo Unico.

Resta pienamente attuale il ruolo dell’INAIL, in un quadro di cooperazione che impegna

innanzitutto gli enti previdenziali, così come sancito della legge finanziaria 200137 ai quali

spetta il compito di dare maggiore ampiezza e decisione alla realizzazione di rapporti

sinergici fra loro e con le altre pubbliche amministrazioni, per conseguire vantaggi comuni

tramite l’integrazione di risorse e l’ottimizzazione dei servizi erogati.

L’approvazione della legge costituzionale n. 3/2001, che ha definito il decentramento nel

territorio di molte funzioni centrali, in particolare in materia sanitaria, impone di rimodulare

in una prospettiva federalista le iniziative avviate o da avviare in questa delicata area

dei servizi sociali per ricondurle, integrate e ottimizzate, all’interno della sfera sanitaria

programmata a livello regionale.

In attesa che si perfezioni il nuovo schema tipo di convenzione sanitaria, i rapporti giuridici

fra le istituzioni sono stati disciplinati da appositi protocolli di intesa con le Regioni,

fatte salve le disposizioni di cui all’art. 95 della predetta legge. Sono stati regolamentati i

rapporti per lo svolgimento delle attività nei campi della prevenzione, della sicurezza negli

ambienti di lavoro, della tutela della salute, della riabilitazione e del reinserimento sociale,

in un’ottica di progressiva integrazione dei sistemi.

L’aumento dei bisogni, correlato ad una sempre maggiore limitatezza delle risorse a disposizione,

ha indotto gli Organi di Governo ad adottare una serie di misure volte a contenere

la crescita della spesa pubblica attraverso una serie di strumenti diversificati, quali:

– il piano di trasformazione e soppressione degli Enti pubblici, dal quale il legislatore ha

escluso gli enti, gli istituti e le agenzie che gestiscono a livello di primario interesse

nazionale la previdenza sociale38;

89

Il processo di

riforma in atto

nel Paese

Le sinergie

nella P.A.

Più bisogni

e meno risorse:

le misure di

contenimento

37 Legge n. 388/2000, artt. 77 e 95.

38 Finanziaria 2002, Legge n. 448/01, art. 28.

– alcune misure volte al miglioramento dell’efficienza delle pubbliche amministrazioni, da

realizzare facendo ricorso anche a processi di outsourcing, rivolte a tutti gli enti non

interessati all’opera di trasformazione o soppressione affidata al Governo39; la norma

individua la tipologia dei servizi trasferibili all’esterno, prevede espressamente anche il

presupposto dell’economicità per poter avviare l’esternalizzazione come parametro

irrinunciabile;

– l’obbligatorietà per l’Istituto di avvalersi delle Convenzioni stipulate dalla CONSIP

S.p.A. per gli approvvigionamenti40;

– l’introduzione di elementi di rigore e di chiarezza nelle procedure di bilancio41;

– la riduzione in misura del 15% degli stanziamenti delle spese previste nel bilancio 2002

per gli enti ed organismi pubblici non territoriali, riferiti alla categoria dei beni di consumo

e dei servizi42;

– la riduzione nella previsione di bilancio 2003, per gli enti previdenziali pubblici, delle

proprie spese di funzionamento per consumi intermedi in misura non inferiore al 10%

rispetto al consuntivo 200143;

– il nuovo sistema per l’acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni44,

teso al conseguimento di benefici in termini di economicità degli acquisti, livelli

di servizio dei fornitori e semplificazione dei processi interni.

Da quanto appena richiamato, appare evidente il nuovo ruolo, certamente più impegnativo,

assunto dall’INAIL nel Welfare, un sistema integrato, rinnovato nei criteri organizzativi

e gestionali, semplificato nei processi operativi, efficiente ed economico, in grado di

fornire al cittadino/cliente servizi e prodotti pienamente rispondenti alle sue attese.

Gli effetti sul consuntivo INAIL del 2002

L’ultimo trimestre del 2002 si è caratterizzato per la concomitanza di svariati fattori che

prolungano i loro effetti sull’esercizio 2003:

– l’insediamento, dal luglio dello stesso 2002, della Gestione commissariale impegnata

secondo mandato a una riconsiderazione complessiva delle iniziative in corso e dei

relativi impegni finanziari in ottica di riqualificazione, in generale, della spesa pubblica;

– il successivo intervento volto a vincolare le Pubbliche amministrazioni ad una riduzione

del 15% delle spese strumentali per il 2002, nella IV Categoria di Bilancio;

– il preannunciato, analogo impegno per il 2003, nell’ordine di una riduzione di almeno

il 10% rispetto al 200145.

Quest’ultima previsione, poi, è codificata nella Finanziaria 2003 nel quadro, peraltro, di

una serie di disposizioni – essenziali quelle sulla CONSIP – che intendono proporre alle

amministrazioni pubbliche una diversa strategia di attenzione per le spese della categoria

in questione.

Si tratta di obiettivi certamente impegnativi, anche perché non va sottovalutato che in

alcuni casi possono registrarsi situazioni di oggettiva contraddizione fra direttive tutte

egualmente impartite da Parlamento e Governo.

A titolo d’esempio, può risultare problematico conciliare la forte pressione per lo sviluppo

dei servizi in rete, per incrementare l’interattività con gli utenti, con il parallelo impegno

per la contrazione di spesa. Non tanto, o non solo, della spesa per l’innovazione tecnologica,

che pure resta vincolata da dette direttive, ma più direttamente per i costi crescenti,

postali e telefonici, indotti dallo sviluppo dell’IT.

Così, ancora, la pressione per un netto miglioramento della qualità dei servizi, in termini

di fornitura di informazioni costante e tempestiva, passa inevitabilmente per una lievitazione

di spesa. Esemplare il caso della “Assicurazione Casalinghe”, per la quale una percentuale

significativa delle entrate deve essere pianificata in spese indispensabili per le

campagne comunicative istituzionali, con strumenti di “direct marketing” e sui mezzi di

stampa, radio e televisione.

90

L’attenzione

alle spese

strumentali

39 Idem, art.29, e relativo Regolamento di attuazione, approvato il 3 maggio 2002 dal Consiglio dei Ministri.

40 Idem, art. 32.

41 D.L., cosiddetto “taglia spesa”, n. 194 del 6/9/2002, convertito in legge n. 246 del 31/10/2002.

42 Decreto 29 novembre 2002 del Ministro dell’Economia e delle Finanze.

43 Finanziaria 2003, Legge n. 289/02, art.23, comma 3.

44 Idem, artt.24, 25 e 26.

45 D.P.C.M. 30/9/2002, n. 27.

Queste oggettive difficoltà rendono sempre più urgente l’attuazione di strumenti di contabilità

analitica atte a consuntivare e dimostrare, prodotto per prodotto, la filiera di spese

che lo riguardano. L’Istituto, tuttavia, si è mosso prontamente per recepire gli indirizzi

governativi, in fase di assestamento di Bilancio 2002, prima, nella predisposizione del

Bilancio di previsione 2003, poi.

I dati a preconsuntivo 2002 evidenziano una riduzione delle spese afferenti alla IV categoria

del Piano dei conti in misura del 15% rispetto alla previsione fatta per lo stesso esercizio

e, rispetto a quelli a consuntivo 2001, una variazione percentuale in diminuzione del

9,39, come appresso evidenziato:

Oltre a perseguire il contenimento e la riduzione della spesa di parte corrente, nella citata

IV categoria del Piano dei conti, l’INAIL ha inteso, al fine di garantire e di estendere i

livelli di servizio che tengano conto delle esigenze dell’utenza sul territorio, avvalersi

anche di altri strumenti per il perseguimento di economie di scala. Gli obiettivi in questa

direzione riguardano anzitutto la gestione di servizi in comune, in particolare con l’INPS

attraverso l’apertura di agenzie e punti di informazione condivisi, quali i centri di Sapri,

Rende, Orbetello; un secondo strumento attiene alle sponsorizzazioni, per le quali è stato

approvato l’apposito “Regolamento “ di gestione.

Il Bilancio di previsione INAIL per il 2003

Per l’esercizio 2003, in coerenza con le scelte più generali di qualificazione e contenimento

della spesa pubblica, nel predisporre le previsioni di bilancio si è prestata massima

attenzione a razionalizzare la spesa di natura istituzionale ed a contenere e ridurre, in

un’ottica di economicità di gestione e di costante ricerca del miglior rapporto costi/benefici,

la spesa strumentale di natura discrezionale, sia quella di parte corrente, sia quella

destinata a investimenti.

Si è puntato, anticipando in questo l’indirizzo complessivo della Finanziaria 2003, a non

ripetere pedissequamente le operazioni già effettuate sotto varia forma negli anni precedenti.

Al contenimento delle spese, basato unicamente su risparmi in valore assoluto, si

è dato il valore aggiunto derivante da un ripensamento strategico sui modi di gestire le

varie funzioni dell’Istituto e, quindi, le spese che da tali modi finiscono per scaturire.

Sono classificate nella categoria IV, con carattere di spese generali di amministrazione, le

spese di esercizio e per la manutenzione ordinaria degli immobili di proprietà e non, quelle

per l’informatica, per stampati, cancelleria, pubblicazioni, postali, telegrafiche, telefoniche

e, infine, quelle per l’esercizio degli autoveicoli.

La copertura finanziaria è espressa in 237.670mila euro, con una flessione dell’1,8%

rispetto alla previsione (242.112mila euro) pari, in valore assoluto, a circa 4miloni e mezzo

di euro.

Queste previsioni sono state elaborate nel rispetto della Direttiva del Presidente del

Consiglio dei Ministri in data 30/09/2002 e così come ripreso dalla Legge Finanziaria

2003, che dispone una riduzione nei consumi intermedi pari al 10% del relativo importo

a consuntivo 2001.

Si tratta, quindi, di un’operazione complessa destinata ad incidere in profondità sui meccanismi

di gestione e sulla stessa scelta degli obiettivi, istituzionali e strumentali, per cui

si è scelto di non definire anticipatamente e in dettaglio i segmenti di riduzione capitolo

per capitolo, rispettando l’impegno complessivo del 10% di abbattimento nella IV

Categoria.

Sulla base dell’impegno assunto si è avviata una riflessione complessiva ed organica da

parte di tutte le strutture dell’Istituto, non solo da parte di quelle che si collocano alla fine

del processo di produzione finendo con l’apparire le uniche responsabili dell’andamento

delle spese. A conclusione delle analisi di settore, sulla base di dati certi e soluzioni condivise,

si potrà procedere, ove necessario e opportuno, al riequilibrio fra le riduzioni dei

91

Le economie

di scala

La funzione

strategica del

contenimento

della spesa

Consuntivo 2001 Preconsuntivo 2002 Variazione %

€ 264.633.000,00 € 239.793.000,00 – 9,39%

vari capitoli, senza escludere la possibilità di una riduzione anche superiore alla predetta

percentuale del 10%.

In questo quadro, ovviamente, particolare attenzione sarà dedicata a capitoli chiave, a

partire da:

• quello delle spese informatiche, la cui riduzione dovrà coniugarsi con un miglioramento

del sistema, realizzabile utilizzando al massimo le opportunità offerte dalla gestione

CONSIP, dagli strumenti di cooperazione, dalla possibilità di “riuso” di prodotti o servizi

già realizzati da altre amministrazioni;

• quello delle spese postali e telefoniche, per le quali, con riferimento alla contraddizione

richiamata all’inizio, si porrà il massimo impegno nel:

– semplificare drasticamente i percorsi amministrativi, in modo da eliminare a monte

la necessità di “colloquio” postale ed anche telefonico;

– ridimensionare, rispetto all’utilizzo della rete, il ricorso a comunicazioni cartacee,

almeno in tutte le ipotesi in cui finiscono per essere il duplicato delle prime, con il

rischio di ingenerare confusione negli utenti;

• quello delle spese di formazione, una volta chiarito che per il caso di specie non sono

comunque in discussione gli impegni di formazione ed aggiornamento professionale

realizzato dai servizi e professionalità interni, bensì solo la fattibilità e, nell’affermativa,

le modalità di realizzazione di percorsi formativi avvalendosi di professionalità e servizi

esterni.

La progettualità del contenimento delle spese e della economicità di gestione si è mossa

anche in direzione della progressiva integrazione tra le Amministrazioni pubbliche, che

dovrà produrre nel 2003 un rafforzamento dei servizi di interoperabilità tra i diversi sistemi

informativi, privilegiando, nell’ambito del consolidamento dei collegamenti e strumenti

di colloquio tra Enti:

• la realizzazione di sportelli integrati, per l’erogazione di servizi unificati di front-office;

• la cooperazione e la partecipazione a sistemi che permettano:

– alle imprese, un unico accesso telematico per ottemperare in maniera unitaria ai propri

obblighi, in analogia con lo Sportello Unico delle attività produttive dei Comuni;

– ai cittadini, di accedere ad un Call Center unificato della previdenza e più in generale

di realizzare l’integrazione dei servizi digitali in un’unica porta d’accesso alla

Pubblica Amministrazione.

Le politiche del contenimento della spesa hanno avuto il loro corollario nel “Nuovo

Regolamento per l’amministrazione e la contabilità degli enti pubblici46, di prossima pubblicazione,

che influenzerà indubbiamente i profili contabili e gestionali dell’attività INAIL.

Si introduce nel sistema, per la prima volta, il metodo della “contabilità analitica” che consentirà

ogni valutazione di convenienza economica e di impiego efficiente ed efficace

delle risorse per il raggiungimento dei fini istituzionali dell’Ente.

L’obiettivo del contenimento della spesa assume, in termini sempre più marcati e stringenti,

caratteristiche di valore assoluto e non soltanto congiunturale.

In aggiunta all’iniziativa appena citata vi sono anche i più recenti orientamenti governativi

contenuti nello “schema di decreto recante criteri generali per il coordinamento dell’azione

amministrativa del Governo ai fini del controllo degli andamenti di finanza pubblica”, circa il

contenimento, nel primo semestre del 2003, dell’assunzione di impegni e dei pagamenti

entro la quota del 50% rispetto alle somme stanziate nel bilancio di previsione 200347.

Sotto un profilo temporale più ampio, le prospettive in termini di spesa non si presentano

particolarmente favorevoli, anche alla luce dei primi segnali relativi all’andamento controverso

del tasso di inflazione.

Nel contesto generale sopradelineato, infine, si inseriscono anche gli altri impegni posti

dal Consiglio di Indirizzo e Vigilanza all’atto dell’approvazione del bilancio di previsione

2003, deliberazione n.2/03, concernenti il completamento del “modello econometrico” e

l’introduzione della contabilità analitica.

92

I capitoli di spesa

critici

I servizi di

interoperabilità

tra sistemi

I recenti

orientamenti

dell’esecutivo

46 Emanato da parte del Consiglio dei Ministri in data 21/2/2003, in base al disposto della legge 20 marzo 1975, n. 70.

Non ancora pubblicato, sostituisce il Regolamento ex D.P.R. n. 696/79.

47 Approvato nella riunione ministeriale del 7 febbraio 2003, e sottoposto al parere delle competenti Commissioni parlamentari.

Appendice

Le misure di intervento finanziario alle imprese

I “Nuovi flussi informativi” dal 2002

Il danno biologico – Allegati tecnici:

• Linee guida per l’applicazione della Tabella dei coefficienti

• Il Comitato scientifico per il monitoraggio del danno biologico

A.1 Le misure d’intervento finanziario per le imprese

A.1.1 La fase sperimentale

Lo sviluppo delle politiche prevenzionali da parte dell’Ente ha il suo nucleo fondamentale

nel rafforzamento della correlazione tra la tradizionale funzione assicurativa e la più

recente funzione prevenzionale. Correlazione che si realizza in particolare attraverso la

previsione di forme di agevolazione finanziaria finalizzate a promuovere la piena attuazione

della normativa in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro ed a sostenere

gli investimenti in tal senso effettuati dalle aziende.

Forme di agevolazione che trovano motivazione nella consapevolezza che una efficace

attività prevenzionale può ridurre in modo significativo i costi economici e sociali, ed

anche assicurativi, derivanti dalle carenze di sicurezza negli ambienti di lavoro.

Risulta evidente, infatti, che i costi degli infortuni sul lavoro pesano in maniera rilevante

sul datore di lavoro, sui lavoratori e sulla collettività. Pertanto, investire in sicurezza determina

un ritorno economico per le imprese, un miglioramento per la qualità della vita dei

lavoratori, un valore sociale per la collettività e, infine, anche un aumento di competitività

nei confronti degli altri Paesi.

È ormai indiscutibile che il livello di sicurezza di un’azienda è influenzato dagli stessi fattori

che ne determinano la competitività quali: il modello organizzativo adottato, il livello

di preparazione delle persone, il livello tecnologico e l’efficienza di impianti, le macchine,

le attrezzature e i metodi di lavoro, monitoraggio continuo dell’organizzazione e verifica

dei risultati raggiunti.

Sostenendo gli investimenti in innovazione tecnologica si avvia anche un processo di

modernizzazione del sistema produttivo che incide sulla sicurezza sul lavoro: la carenza

di idonee misure di sicurezza determina costi aggiuntivi che penalizzano la competitività

dell’impresa.

L’adozione di misure di prevenzione costituisce un indubbio investimento che, oltre a

ridurre i costi economici e sociali connessi al fenomeno infortunistico e tecnopatico,

migliora al tempo stesso la qualità dei processi produttivi e dei prodotti.

L’INAIL non è nuovo a forme di sostegno alle imprese. Ne sono una componente importante

le misure di sconto tariffario praticate con i meccanismi di oscillazione del tasso per

la determinazione del premio assicurativo e con le norme premiali.

In tale prospettiva l’Istituto si è fatto promotore presso il Ministero del Lavoro di un nuovo

e più completo modello più direttamente finalizzato a sostenere finanziariamente l’attuazione

della normativa in materia di prevenzione, anche sull’esempio dell’esperienza

maturata da altri paesi europei ed in particolare dalla Francia.

Un modello che prevede l’incentivazione degli investimenti in sicurezza da parte delle

imprese, da realizzare con la modernizzazione delle macchine, l’adozione di tecnologie

avanzate, l’introduzione di nuovi mezzi, impianti ed apparecchiature. Il miglioramento dei

processi produttivi e la riprogettazione dell’organizzazione aziendale rappresentano

un’importante strategia per garantire le massime condizioni di sicurezza e salute nei luoghi

di lavoro.

Nello stesso tempo, tale modello si estende anche al finanziamento della formazione e

dell’informazione, poiché sostenere le aziende in questa linea di programmi per la prevenzione

non ha solo un ritorno nella riduzione dei rischi da infortunio, ma vuol dire arrivare

al “cuore” del problema. La diffusione della cultura della prevenzione, la conoscenza

delle strette interrelazioni esistenti tra gli obiettivi della sicurezza, della qualità, della

produttività e della competitività, rappresentano il mezzo più convincente per far considerare

gli interventi in materia di prevenzione da parte delle aziende come investimenti e

non come costi.

Appare ormai assodato che l’informazione e la formazione costituiscono elementi fonda-

95

Formazione e

informazione degli

addetti

La prevenzione

come fattore

critico di successo

mentali per un’efficace strategia di riduzione del fenomeno infortunistico e tecnopatico.

Il predetto modello di incentivazione alla prevenzione ha trovato concreta attuazione

legislativa con l’art. 23 del D.Lgs. n. 38/2000 che infatti ha previsto, in via sperimentale per

il triennio 1999-2001, il sostegno finanziario dell’INAIL a:

• programmi di adeguamento delle strutture e dell’organizzazione delle PMI e dei settori

agricolo ed artigianale alle normative in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro;

• progetti per favorire l’applicazione degli artt. 21 e 22 del D.Lgs. n. 626/94 articolati in

progetti di informazione e formazione e per la produzione di strumenti e prodotti a supporto

delle predette attività.

Il sistema è stato poi disciplinato con un apposito Regolamento di attuazione adottato

dall’INAIL ed approvato con Decreti del Ministro del Lavoro, che stabilisce, in particolare,

le caratteristiche richieste ai programmi ed ai progetti per poter essere ammessi al finanziamento,

i criteri di priorità, le modalità di presentazione delle domande di finanziamento.

Le notevoli risorse economiche destinate ai predetti interventi, previste in poco meno di

310 milioni di Euro48, sono state ripartite in due linee di finanziamento, con il 75% dell’importo

complessivo destinato ai programmi di adeguamento e cioè per gli investimenti

di tipo strutturale da parte delle aziende in materia di prevenzione e per il restante 25%

verso i progetti per favorire l’applicazione degli artt.21 e 22 del D.Lgs. n. 626/94.

Sulla base della citata normativa l’INAIL ha emanato, nel corso del 2001, un primo bando

per la presentazione delle domande di finanziamento a seguito del quale sono pervenuti

4399 progetti di informazione e formazione e 829 progetti per la produzione di strumenti

e prodotti.

A conclusione delle fasi di valutazione di tali progetti, attraverso il sostegno finanziario

dell’Istituto, sono stati avviati sul territorio nazionale e nei diversi settori produttivi, interventi

di informazione e formazione riguardanti circa 800mila lavoratori, 10mila

Rappresentanti dei Lavoratori per la Sicurezza (RLS), 85mila addetti alla gestione delle

emergenze, 20mila Datori di Lavoro e Responsabili dei Servizi di Prevenzione e

Protezione (RSPP).

Sono inoltre in corso di realizzazione 118 prodotti di supporto delle attività di informazione

e formazione in materia di prevenzione riconducibili a diverse tipologie (video, opuscoli,

cd-rom, siti internet ecc.) ed ai diversi settori produttivi, che verranno acquisiti

dall’Istituto per le successive fasi di divulgazione e diffusione sul territorio nazionale.

Nel corso del 2002, è stato emanato un secondo bando per la presentazione di domande

di finanziamento di progetti di informazione e formazione relativamente a 11 Regioni

nelle quali erano residuate risorse economiche, a seguito del quale sono stati finanziati

ulteriori n. 1568 progetti.

A seguito dell’individuazione degli Istituti di credito da coinvolgere nell’iniziativa, si è proceduto

ad attivare, sempre nel corso del 2002, un bando per la presentazione di programmi

di adeguamento a seguito del quale sono pervenute 7.144 domande di finanziamento

in conto interessi di interventi strutturali ed organizzativi in materia di prevenzione

da parte delle PMI e dei settori agricolo ed artigianale. Tali interventi, articolati in 5 assi di

finanziamento corrispondenti a diverse tipologie di adeguamento alla normativa in materia

di sicurezza, riguardano tutti i settori produttivi e comporteranno, con il sostegno

dell’Istituto, un complessivo investimento in prevenzione da parte delle imprese per circa

700 milioni di Euro.

96

Le fonti

normative

Le linee di

finanziamento

48 Per l’esattezza lo stanziamento di 309.874.139 Euro, è stato così ripartito: 232.405.604 Euro per i programmi di adeguamento

e cioè per gli investimenti di tipo strutturale da parte delle aziende in materia di prevenzione e i rimanenti 77.468.535

Euro per i progetti per favorire l’applicazione degli artt.21 e 22 del D.Lgs. n. 626/94.

A.1.2 La formazione finanziata

Per tale tipologia di finanziamento, si è conclusa la fase di approvazione da parte degli

Organi dell’Istituto delle liste regionali dei progetti di informazione e formazione, presentati

sulla base del bando, relativo a tutto il territorio nazionale, emanato nel corso del 2001

e di quello emanato nel corso del 2002 per le Regioni Liguria, Marche, Veneto, Trentino,

Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Lombardia, Piemonte, Toscana, Marche, Valle

d’Aosta e Direzione Provinciale di Bolzano. Nella prima delle due tabelle che seguono le

domande di finanziamento complessivamente pervenute, in numero di 6.340 unità, sono

ripartite per regione di competenza, mentre nella tabella successiva sono indicati, per ciascuno

dei predetti bandi, il numero dei progetti ammessi al finanziamento e quello dei

progetti valutati inammissibili in quanto non rispondenti ai criteri previsti dal Regolamento

di attuazione dell’art. 23 del D.Lgs. n. 38/2000.

97

I risultati a

consuntivo

Domande pervenute per Regione

Progetti ammessi al finanziamento/respinti

I progetti di informazione e formazione presentati sul territorio nazionale hanno riguardato

tutti i settori lavorativi.

Come è possibile notare dalla terza tavola sottoriportata, le lavorazioni per le quali sono

pervenute il maggior numero di domande sono quelle che appartengono ai comparti

delle costruzioni, della metalmeccanica e dell’agricoltura.

Il Regolamento di attuazione prevedeva che i progetti, per poter essere ammessi al finanziamento,

riguardassero appositi assi di finanziamento, tra i quali sono state ripartite le

risorse economiche disponibili, individuate in relazione alle diverse figure previste dagli

articoli 21 e 22 del D.Lgs. n. 626/94, lavoratori, RLS, addetti alla gestione delle emergenze,

datori di lavoro e RSPP.

Complessivamente, attraverso il sostegno finanziario dell’Istituto, sono stati realizzati o

sono in fase di avvio interventi formativi/informativi che hanno riguardato circa 1 milione

di soggetti coinvolti nel sistema di gestione della sicurezza aziendale.

A.1.3 Le valutazioni emerse dal progetto di ricerca dell’Università Bocconi

Al termine della fase sperimentale relativa al finanziamento dei progetti per favorire l’applicazione

degli artt. 21 e 22 del Decreto Legislativo n. 626/94 per i progetti di informazione e

formazione, l’Istituto ha commissionato a EconPubblica ed allo IEFE dell’Università Bocconi

di Milano una ricerca denominata “L’intervento INAIL a sostegno dei progetti d’informazione

e formazione: analisi dei progetti pervenuti e proposte per azioni future”.

La ricerca contiene un’analisi quali-quantitativa dei progetti pervenuti sulla base del

bando 2001 ed ha l’obiettivo di fornire all’INAIL, attraverso l’elaborazione delle informazioni

acquisite con tale tipologia di finanziamenti, una base conoscitiva generale sugli

esiti dell’intervento. A livello territoriale, inoltre, vengono declinate le esigenze informative

e formative delle figure coinvolte nell’attuazione del modello relazionale di gestione della

sicurezza. L’analisi delle diverse tipologie dei soggetti richiedenti il finanziamento e dei

settori lavorativi di appartenenza sarà particolarmente utile al fine di formulare nuove proposte

per future iniziative sempre più mirate alle necessità del mondo produttivo e dei

soggetti interessati.

Si fornisce, di seguito, una sintesi delle indicazioni emerse nel corso del progetto di ricerca.

98

Gli obiettivi

di conoscenza

della ricerca

Percentuali

Servizi Costruzione

edile

Agricoltura Lavorazioni

metallo

Chimica

Plastica

Le caratteristiche delle domande pervenute

Nella prima parte del Rapporto, è stata svolta un’analisi quantitativa delle domande pervenute

all’INAIL, relative al finanziamento dei progetti di informazione e formazione, rivolti

a lavoratori, rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, responsabili del servizio prevenzione

e protezione e datori di lavoro, che ha fornito una valida base conoscitiva delle

richieste di finanziamento.

È emerso che sono stati presentati complessivamente più di 4.331 progetti 49, per un totale

di circa 3000 proponenti, dato che era consentito a ciascun soggetto di presentare

richieste per più di un intervento.

Per quanto riguarda i soggetti richiedenti, classificati in 8 grandi categorie50, è stato rilevato

che oltre la metà, il 55.1%, si è concentrata nella categoria denominata “Singola

impresa” e da un punto di vista del dettaglio per area geografica, tale percentuale è principalmente

distribuita nelle regioni nord-occidentali, dove il 62% delle domande proviene

da singole imprese, contro circa il 52% del Sud e del Centro Italia.

La possibilità data al richiedente di ripartire la propria proposta tra uno o più sottoprogetti o

assi di finanziamento ha generato un numero di sottoprogetti pari a più di 7600, di cui circa

3800 per il primo asse (Formazione ed informazione dei lavoratori), 950 per il secondo

(Formazione dei rappresentati della sicurezza), oltre 1900 per il terzo (Formazione degli addetti

alla gestione delle emergenze) ed, infine, poco più di 860 per l’ultimo asse (Formazione finalizzata

ad agevolare i datori di lavoro ed i responsabili del servizio di prevenzione e protezione,

dipendenti dalle imprese, a svolgere l’attività di informazione e formazione in azienda).

Gli interventi previsti per ciascun asse potevano essere rivolti ad una o più aziende destinatarie,

il che significa che una stessa impresa destinataria poteva accedere ai finanziamenti

relativi a più sottoprogetti. Ciò ha determinato un numero di interventi superiore al

numero delle aziende destinatarie, a causa delle eventuali duplicazioni: si contano circa

65.000 interventi formativi a fronte di poco più di 42.000 imprese destinatarie, che hanno

coinvolto a loro volta una popolazione di partecipanti ai corsi superiore a 1.164.000 unità.

La prevalenza di progetti indirizzati ai lavoratori e agli addetti alle emergenze, e l’elevata

numerosità dei destinatari devono ritenersi come fenomeni del tutto rispondenti al fabbisogno

attuale del sistema imprenditoriale, seppur in grado di incidere solamente su di

una parte di esso, in particolare nei settori a maggior rischio.

Le tavole che seguono mostrano i diversi aggregati per area geografica e comparto merceologico

di appartenenza delle imprese destinatarie dei progetti.

I risultati dell’analisi riportati nelle tavole evidenziano che le domande di finanziamento

sono venute essenzialmente da proponenti localizzati nelle regioni centro-meridionali, per

una quota di circa il 60 %. L’indagine ha inoltre rilevato che le domande hanno interessato

principalmente aziende destinatarie del Sud, pari al 52.1% rispetto al totale delle

imprese destinatarie, dove però i soggetti destinatari, intesi come persone fisiche, rappresentano

meno del 30% sul totale di più di 1 milione di unità.

99

L’analisi

quantitativa

La ripartizione

in sottoprogetti

49 Numero di progetti con dati leggibili su un totale di n. 4399 domande effettivamente pervenute.

50 Le otto categorie sono: Organismo Bilaterale, Comitato paritetico, Associazione datoriale o sindacale, Pubblica Amministrazione,

Istituto o Organismo che opera nel campo della prevenzione, ONLUS, Consorzio di imprese, Singola impresa,

Altro soggetto.

La concentrazione delle domande nelle regioni del Mezzogiorno conferma ancora una

volta il particolare fabbisogno di formazione, data la dinamica infortunistica e la, sino ad

oggi, minor intensità delle iniziative formative, di cui necessita questa area del paese. I

progetti presentati appaiono coinvolgere, tuttavia, un numero medio di destinatari decisamente

inferiore rispetto ai progetti presentati nelle altre aree del territorio nazionale.

Da un punto di vista settoriale, le imprese destinatarie si sono concentrate essenzialmente

nei tre grandi settori a più elevata criticità in relazione al fenomeno degli infortuni:

nel Terziario, per una quota del 15.7%, in quello delle Costruzioni edili ed idrauliche, con

una percentuale del 34% ed, infine, nel Metalmeccanico, dove troviamo il 14.4% delle

imprese interessate. Ciò risponde quindi agli obiettivi che l’Istituto si era proposto con la

promozione di tale iniziativa: intervenire mediante il sostegno di programmi di formazione

ed informazione in materia di sicurezza sul lavoro soprattutto nei settori a più alta

rischiosità.

100

Particolare importanza rivestono anche le evidenze ottenute dall’analisi degli ammontari

di finanziamento richiesti. Ogni progetto per gli interventi di informazione e formazione

doveva essere corredato da un apposito piano contenente l’elencazione specifica di tutte

le voci di spesa previste e l’indicazione dell’importo complessivo. Secondo le disposizioni

dell’INAIL, le risorse disponibili dovevano essere distribuite, a livello regionale, tenendo

conto del numero delle imprese destinatarie dell’iniziativa e della rilevanza del fenomeno

infortunistico nel territorio di competenza di ciascuna regione. L’intervento consiste,

dunque, nel finanziamento a fondo perduto di parte degli oneri economici sostenuti

dai soggetti richiedenti.

Secondo l’art. 23 del Regolamento di attuazione del D.Lgs. 23 Febbraio 2000, n. 38,

l’INAIL, infatti, poteva finanziare a fondo perduto il 75% dell’importo complessivo di ciascun

progetto ed entro il limite massimo di 51.6 mila €.

La distribuzione dei progetti per ammontare di finanziamento richiesto mostra che esiste

una maggiore presenza di domande per cifre inferiori ai 25.8 mila €, in particolare tra i 5.2

ed i 12.9 mila € e le richieste di importi più elevati (da 51.6 a 129.1 mila €) sono in generale

venute dal Sud: 26% delle richieste dell’area contro il 9.6% in media.

Guardando al dettaglio merceologico, si osserva che sono stati principalmente i settori

della Lavorazione e conservazione del legno e quello della Mineralogia ad aver presentato

un maggior numero di richieste di finanziamento, pari rispettivamente al 31.2% e

41.3% sul totale di comparto, nella classe più bassa di importi (dai 516 ai 5.2 mila €).

Le caratteristiche dei progetti presentati

La seconda parte del Rapporto espone l’analisi da un punto di vista qualitativo, necessaria

per meglio approfondire il quadro generale ottenuto dall’analisi quantitativa.

L’analisi qualitativa ha utilizzato un approccio metodologico che ha selezionato in particolare

tre dei campi presenti nel questionario, corrispondenti a domande aperte alle quali

i proponenti potevano rispondere in modo libero e più o meno approfondito (con riferimento

alle “Istruzioni per la compilazione”). Questi campi sono stati individuati come

significativi al fine di fornire una prima fotografia dell’intero universo dei sottoprogetti presentati

all’interno dei quattro assi di finanziamento: il primo, relativo ai rischi connessi ai

processi produttivi, alle tecnologie, alle macchine, alle attrezzature, agli impianti ed alle

sostanze; il secondo, riguardante gli argomenti trattati negli interventi di informazione e

formazione, e il terzo inerente alle esercitazioni pratiche programmate dal proponente.

Dal punto di vista metodologico, si è proceduto individuando parole chiave allo scopo di

definire e di ritrovare nel data base le categorie di fenomeni che ci aspettavamo di trovare

a seconda del campo preso in considerazione. Tale fase di definizione delle parole

chiave è stata preceduta da una lettura attenta di un campione ristretto di sottoprogetti,

101

L’analisi

qualitativa

selezionato in modo del tutto casuale, che ha portato all’individuazione delle parole chiave

messe poi alla prova e ulteriormente modificate e affinate in fase di applicazione all’universo.

Il primo campo selezionato dà una descrizione del campione dal punto di vista dei rischi

presenti in una determinata azienda o collegati a un determinato ciclo produttivo. La tavola

successiva riporta, in termini percentuali, i primi dieci rischi individuati.

Appare evidente come i quattro sottocampioni relativi ai quattro assi presentino in linea

di massima caratteristiche molto simili in termini di tipologie e di entità del rischio presente

in azienda. Evidentemente l’identificazione – e quindi la descrizione – dei rischi dell’azienda

avviene a prescindere dalle figure o funzioni aziendali cui sono destinati gli interventi

di formazione.

Un aspetto rilevante riguarda il sottocampione relativo ai progetti che hanno come destinatari

gli addetti alla gestione delle emergenze (asse 3): il rischio di incendio si situa al

primo posto (poco meno del 56%) discostandosi dalla relativa omogeneità degli altri sottocampioni

(in cui la percentuale rimane al di sotto del 50%). Ciò può essere dovuto alla

rilevanza che le squadre addette all’antincendio assumono all’interno dell’organizzazione

della sicurezza e delle emergenze di un’azienda, indipendentemente dal settore di appartenenza

della stessa.

Dall’analisi emergono le percentuali relative alle singole tipologie di rischio, che possono

portare a delineare il profilo delle aziende destinatarie dei progetti, anche in termini di settore

di appartenenza, evidenziando una certa correlazione tra la frequenza delle tipologie

di rischio e la numerosità delle aziende destinatarie per settore. Da un confronto dei rischi

relativi ai diversi assi riportati nella tavola seguente, infatti, è possibile notare come vi sia

un gruppo di rischi che occupa le prime cinque posizioni: movimento e guida di mezzi,

utilizzo di macchinari e attrezzature, rischio elettrico, movimentazione manuale dei carichi,

rumore e vibrazioni.

La presenza di questi rischi nelle prime cinque posizioni può essere in parte ricondotta

alla forte presenza nel campione di aziende destinatarie dei progetti di formazione e informazione

appartenenti al settore edile (gruppo di tariffa 03).

I rischi che compaiono in tabella con una percentuale compresa tra il 30% e il 50% (in

corsivo) possono essere riferiti sia al settore edile che ad altri settori industriali collocati

tra le prime posizioni nella numerosità delle imprese destinatarie (legno, meccanica).

Il secondo campo selezionato tra quelli compilati dai soggetti proponenti e ritenuti ad alta

significatività, si ritrovano gli argomenti. Questo campo riesce, da solo, a dare una prima

immagine, che naturalmente necessita di ulteriori affinamenti e approfondimenti, del tipo

di corso che il proponente aveva in mente al momento della compilazione dei moduli

INAIL. Da questo punto di vista, dalle tabelle degli argomenti dei corsi che già risultano

102

incrociati con le tipologie dei destinatari (avendo l’INAIL previsto all’origine una suddivisione

in quattro assi), emergono le tematiche che nessun corso di formazione alla sicurezza

può permettersi di trascurare, così come i tratti specifici di ogni singolo asse, ovverosia

le tematiche specifiche dei corsi di formazione rivolti a destinatari diversi. Il confronto

tra le tabelle degli argomenti dei corsi, suddivise per assi (cioè per tipologia di destinatari),

è riportato nella tavola che segue.

I fenomeni evidenziati nell’ambito di questa analisi risultano spesso fra loro sovrapponibili:

le percentuali più precise si hanno nel caso di categorie di argomenti più ampie e

generali, mentre quando si è scelto di declinare ulteriormente queste ultime, i singoli

fenomeni individuati formano sottouniversi sovrapposti. Ciò comporta, tra l’altro, che la

realtà dei progetti presentati non possa essere colta in tutte le sue sfaccettature, se non

attraverso una lettura diretta di ciascun progetto.

In generale emerge che:

• gli interventi di formazione destinati agli addetti alla gestione delle emergenze sono da

considerarsi corsi molto specifici e tecnici, con un significativo ricorso a esercitazioni

pratiche; e quindi poco confrontabili con gli interventi di formazione degli altri assi;

• tra gli argomenti comuni ai rimanenti 3 assi (1, 2, 4) è da rilevare la presenza di un gruppo

di cinque tematiche che sembrano rappresentare il nucleo fondamentale di ogni

intervento di formazione, a prescindere dalla tipologia di destinatario e sono:

Normativa, Ruoli, compiti e funzioni degli attori della prevenzione, Valutazione dei

rischi, Comunicazione, Emergenze.

È inoltre interessante rilevare l’importanza data alla comunicazione e alle tecniche di

comunicazione interpersonale che, se sommate alla partecipazione, al coinvolgimento e

alla consultazione dei lavoratori, sono elementi indicativi di un’evoluzione in atto nella

103

concezione della prevenzione in azienda: da una logica meramente impositiva si passa

alla enfatizzazione della capacità di interazione tra la diverse figure aziendali come premessa

a un coinvolgimento e una partecipazione sempre più attiva da parte dei lavoratori

alla gestione della prevenzione in azienda.

Per quanto riguarda i percorsi formativi rivolti ai lavoratori, gli argomenti più significativi

sono quelli connessi alle attività e alle mansioni specifiche di ciascun soggetto e ai rischi

ad esse connessi. Accanto a questi vanno ricordati quelli relativi alla conoscenza dei diritti

e doveri dei lavoratori in tema di prevenzione in azienda.

Per quanto riguarda invece il Rappresentante dei Lavoratori per la Sicurezza (RLS), i dati

in tabella segnalano che gli argomenti delle prime quattro posizioni sono coerenti con le

indicazioni della normativa vigente51 e con le tematiche che più risultano utili al RLS nel

suo ruolo di interfaccia tra Direzione da una parte e lavoratori dall’altra (normativa, ruolo

e funzioni della prevenzione, valutazione dei rischi e comunicazione). In particolare, la

tematica specifica identificata per questa figura ha in sé una doppia valenza che connota

i compiti e il ruolo del RLS:

• conoscere tutti i rischi presenti in azienda

• conoscere e applicare le metodologie di rilevazione di tali rischi

• avere la giusta consapevolezza del proprio ruolo nella individuazione e segnalazione

dei rischi.

Questa categoria rimanda implicitamente al ruolo di rappresentanza del RLS nei confronti

dei lavoratori e a quello consultivo nei rapporti con la Direzione e con le altre figure aziendali.

Nel caso degli addetti alla gestione delle emergenze, più ancora che per il RLS, ci troviamo

di fronte ad addetti con compiti specifici per i quali è necessaria una formazione

focalizzata. In questo ambito emerge il continuo riferimento al D.M. 10/03/98 –

Criteri generali di sicurezza antincendio e per la gestione delle emergenze nei luoghi

di lavoro – con particolare riguardo ai contenuti minimi della formazione previsti dall’allegato

IX.

Si deve sottolineare la peculiarità di tali interventi di formazione che, come abbiamo potuto

verificare in precedenza, non presentano argomenti comuni agli altri corsi, coerentemente

con la specificità delle funzioni relative a queste figure (ad eccezione di normativa,

dispositivi di protezione, rischi specifici e segnaletica di sicurezza)52.

Gli argomenti presenti in tabella non fanno che confermare quindi l’ipotesi di un corso

specifico su argomenti (primo soccorso, antincendio, traumi, evacuazione, ecc.) utili

ad affrontare in modo efficace gli incidenti, per limitarne le eventuali conseguenze

dannose.

Per quanto riguarda gli interventi di formazione rivolti a datori di lavoro e responsabili del

servizio di prevenzione e protezione (RSPP), essi avranno presumibilmente una doppia

specificità: una relativa alle figure che si intende formare e l’altra relativa alla finalità dell’intervento

di formazione e cioè quella di rendere tali figure capaci di fare a loro volta formazione

ai lavoratori e ad altre figure aziendali. Tale doppia valenza sembra emergere

anche dai dati presenti in tabella, dove le prime tre categorie dell’asse 4 delineano le

caratteristiche minime che i destinatari devono avere in materia di igiene e sicurezza sul

lavoro:

• la conoscenza del quadro normativo con particolare riferimento al D.Lgs. 626/94 e le

conoscenze metodologiche relative alla valutazione dei rischi,

• i dati statistici sugli infortuni con particolare riferimento al proprio settore e alla propria

realtà aziendale.

A seguire troviamo invece altre categorie come informazione e formazione, comunicazione,

o ancora metodologia e didattica, che testimoniano l’obiettivo di fare dei datori di

lavoro o dei RSPP dei formatori, nella logica della formazione dei formatori.

Nella parte di analisi del campo relativo alle esercitazioni, sono state ricavate informazio-

104

I percorsi

formativi per i

lavoratori

e gli RLS

51 In particolare con quanto disposto nel D.M. 16 gennaio 1997, che individua un possibile percorso di formazione per il RLS.

52 Ci sembra non azzardato ipotizzare che tali tematiche vengano affrontate limitatamente alla gestione delle emergenze e

non come inquadramento conoscitivo e metodologico sulla gestione della prevenzione in azienda.

ni relative alla tipologia di prove pratiche previste per i singoli assi. Da questa analisi sono

emerse, infatti, le materie della sicurezza su cui i proponenti hanno ritenuto necessario

programmare delle esercitazioni attraverso cui ottenere un migliore apprendimento da

parte dei destinatari dell’intervento formativo.

Dopo aver indagato accuratamente sulle caratteristiche di natura quantitativa e di natura

qualitativa delle domande di finanziamento, si è cercato di ottenere delle informazioni più

dettagliate sui progetti pervenuti all’INAIL. A tal fine è stata svolta una “segmentazione”

dei progetti che consentisse di individuare i profili più rilevanti e formare dei gruppi in cui

rientrassero progetti con caratteristiche simili. E’ stata applicata a questo scopo una tecnica

di analisi statistica multivariata che permette di trarre informazioni dai dati attraverso

una loro opportuna classificazione: la cluster analysis.

Tramite questa tecnica si sono costituiti cinque gruppi in cui le unità (o progetti) assegnate

sono omogenee tra loro con la caratteristica che i vari raggruppamenti sono effettivamente

il più possibile distinti tra loro. In particolare, i primi tre sono i gruppi con i progetti

più “corposi” in quanto identificano progetti numerosi dal lato degli interventi, delle

aziende e delle persone fisiche interessate e con richieste di finanziamento cospicue. Gli

ultimi due gruppi individuano, invece, progetti più “costosi”, in quanto in corrispondenza

di un minor numero di interventi ed aziende destinatarie, gli importi richiesti oscillano da

un minimo di 15 mila ad un massimo di 53 mila Euro. Ciò probabilmente dipende dal

numero elevato di persone fisiche a cui i corsi si sono rivolti.

I risultati della cluster analysis sono stati utilizzati poi come base per il campionamento di

alcuni progetti, allo scopo di analizzarli da un punto di vista qualitativo in modo più dettagliato.

Da ciascun cluster sono stati estratti mediante campionamento causale semplice

senza ripetizione i progetti fino a giungere al campione finale formato da 106 unità rappresentativo

dell’universo dei progetti pervenuti all’INAIL53.

Per quanto riguarda la lettura qualitativa (lettura orizzontale e verticale) dei progetti del

campione selezionato, gli elementi significativi della nostra indagine possono essere

schematizzati come segue.

1. Soggetti proponenti:

• scarsa risposta da parte delle associazioni sindacali al bando. Il numero maggiore di

proponenti è costituito da singole imprese. Su un campione di 106 progetti solo un

progetto è presentato da un’organizzazione sindacale. La componente sindacale è

comunque presente all’interno degli organismi bilaterali e dei comitati paritetici che

insieme rappresentano il 12% dei progetti presentati;

• hanno risposto in modo più consistente le associazioni datoriali. I progetti presentati

dalle Associazioni e inclusi nel campione di lettura, tendono ad avere come destinatari

un elevato numero di aziende, in genere piccole o piccolissime, appartenenti ad uno

stesso settore.

2. Soggetti destinatari (riferiti al solo asse 1):

• la maggior parte dei soggetti proponenti che non indirizzano i propri corsi a tutti i

dipendenti tendono comunque a non attuare un’approfondita analisi dei fabbisogni formativi,

distinguendo al massimo tra operai e impiegati;

• di maggior interesse risultano quei progetti indirizzati ad addetti a mansioni specifiche,

nonché a neoassunti, a capiturno e capireparto (questi ultimi presentano percentuali

molto basse), per i quali si rileva il tentativo di individuare in modo più specifico i fabbisogni

degli interventi formativi programmati.

3. Obiettivi:

• gli interventi formativi non hanno quasi mai l’ambizione di condurre approfondimenti

su tematiche specifiche ma nella quasi totalità dei casi si propongono l’obiettivo di for-

105

La segmentazione

per progetti

omogenei

53 Nel campionamento casuale semplice senza ripetizione tutte le unità della popolazione hanno la stessa probabilità di

essere incluse nel campione, ma non più di una volta.

nire gli strumenti, le conoscenze e le modalità di operare che permettono di cominciare

a parlare di e a fare prevenzione in azienda in modo più consapevole;

• per quanto riguarda l’asse 4 gli obiettivi delineano in modo chiaro quali sono le competenze

e i ruoli che tali corsi intendono formare per soggetti che risultano essere cruciali

nella gestione efficiente ed efficace della prevenzione in azienda: capacità organizzative

e di pianificazione, capacità relazionali e comunicative, conoscenze tecniche

e gestionali relative alla gestione del rischio, capacità formative.

4. Metodologie:

• se è vero che non è possibile trarre una conclusione definitiva a riguardo, è possibile

ipotizzare che il mondo del lavoro (e forse questo era già evidente), anche nel campo

della sicurezza sul lavoro si stia lentamente muovendo verso l’utilizzo di tecnologie più

innovative anche nel campo della formazione e della didattica.

5. Asse 1:

• nei progetti esaminati in cui vi è la presenza del duplice intervento (formazione e informazione)

si è potuta rilevare una discreta coerenza nella programmazione delle due

tipologie di azione. Spesso infatti, l’intervento di informazione è risultato essere (più o

meno esplicitamente) propedeutico a quello di una formazione più approfondita e

ampia.

6. Assi 2 e 3:

• i progetti tendono ad essere molto standardizzati soprattutto negli assi 2 e 3, lasciando

intravedere una scarsa attenzione all’analisi dei fabbisogni formativi. Costanti sono

i riferimenti alla normativa vigente sui contenuti della formazione sia per i RLS sia per

gli addetti alla gestione delle emergenze;

• La lettura dei progetti relativi all’asse 2 ha fatto emergere una particolare attenzione alla

formazione delle persone che devono ricoprire tale ruolo, soprattutto per quanto

riguarda la funzione che il RLS deve espletare nell’ambito del sistema sicurezza, ma

senza un reale approfondimento delle funzioni comunicazionali e relazionali di questa

figura;

• per quanto riguarda invece l’asse 3, l’ambito limitato di argomenti sembra indicare un

relativo impoverimento dei corsi di formazione per gli addetti alla gestione delle emergenze

che finiscono col non fornire un’adeguata formazione relativa alla gestione della

sicurezza e alle caratteristiche che un sistema della sicurezza aziendale dovrebbe

avere.

7. Asse 4:

• per quanto riguarda i datori di lavoro e i RSPP, la doppia specificità emersa dall’analisi

degli argomenti effettuata nella parte seconda del presente rapporto, relativa alla formazione

e sensibilizzazione di datori di lavoro e RSPP da un lato e alla funzione di “formatori”

cui dovranno a loro volta adempiere dall’altro, è confermata anche dagli obiettivi

emersi dal campione di progetti esaminato. I progetti, infatti, sembrano evidenziare

una progettualità volta sia a fornire le capacità necessarie per la programmazione di un

sistema di sicurezza e per l’organizzazione delle procedure interne all’azienda per

un’efficace prevenzione dei rischi e conseguente riduzione degli infortuni, sia a dotare

queste figure degli strumenti e delle capacità relazionali e di comunicazione necessari

per interagire con i lavoratori, nell’ottica della formazione che ad essi dovranno essere

in grado di offrire.

Nella parte conclusiva della ricerca si è confrontata la popolazione inerente ai progetti

finanziati da INAIL con studi riguardanti la situazione della formazione alla sicurezza in

Italia e o relativi fabbisogni da soddisfare.

106

Si conferma come la formazione costituisca una criticità di particolare rilevanza nell’implementazione

della gestione della prevenzione nelle imprese, in particolare in quelle di

minori dimensioni. Se infatti nell’ambito delle grandi imprese e con riferimento alle figure

specialistiche (RSPP, RLS, addetti alle emergenze e al pronto soccorso, ecc.), sono stati

sviluppati sforzi significativi negli ultimi anni, la formazione dei lavoratori (tanto più nelle

piccole e medie imprese) si trova ancora in una fase preliminare, condizionando in modo

significativo le prestazioni dell’intero sistema Italia nell’ambito della sicurezza e igiene sul

lavoro.

Entrando nel merito delle caratteristiche della progettazione formativa, la maggior parte

delle iniziative formative sviluppate nel nostro Paese presentano metodologie e modalità

di erogazione formativa tradizionali e poco sofisticate. In questo senso ciò che emerge

dall’indagine sul campione INAIL rispecchia la situazione presente nel nostro Paese.

Rimane il fatto che agli estensori del rapporto appare estremamente importante promuovere

non solamente la formazione dei lavoratori alla sicurezza sul lavoro, ma anche iniziative

formative caratterizzate da maggiore efficacia ed innovatività. Ciò significa valorizzare

la formazione on the job, che coinvolga una molteplicità di attori interni ed esterni

all’organizzazione, utilizzando metodologie attive, sviluppando sistemi di rendicontazione

e monitoraggio della formazione.

Queste variabili dovrebbero essere particolarmente valorizzate in eventuali futuri bandi, in

modo da consentire un passo in avanti nella promozione della formazione alla sicurezza

nel nostro Paese.

107

Il gap formativo

per gli addetti alle

piccole imprese

A.1.4 Gli investimenti finalizzati al miglioramento dell’organizzazione del lavoro

e dei processi produttivi in materia di sicurezza sul lavoro

Come già in precedenza evidenziato, l’art. 23 lett. a) del D.Lgs. n. 38/2000 ha previsto il

sostegno finanziario dell’INAIL a programmi di adeguamento delle strutture e dell’organizzazione

e delle PMI e dei settori agricolo e artigianale alle normative in materia di sicurezza

nei luoghi di lavoro.

Sulla base di tale previsione normativa e del relativo Regolamento di attuazione, l’INAIL

ha emanato, in data 16 maggio 2002, un bando per la presentazione delle domande di

finanziamento di programmi di adeguamento.

Sono previste due tipologie di finanziamento:

• in conto interessi: finanziamenti agevolati erogati da Istituti bancari con copertura totale

dei relativi interessi, oneri e spese accessorie da parte dell’INAIL; a questo tipo di

finanziamento è stato assegnato circa il 78% del fondo disponibile (180.759.915,00

Euro);

• in conto capitale:contributi a fondo perduto, integrativi del finanziamento in conto

interessi pari al 30% del costo del programma per programmi di particolare qualità

ed eccellenza; quest’altro tipo di finanziamento – al quale è stato riservato

circa il 22% del fondo disponibile (51.645.690,00 Euro) – è cumulabile con il precedente

e verrà concesso previa presentazione, su richiesta dell’INAIL, di un’ulteriore

documentazione tecnica comprovante la particolare qualità prevenzionale

del programma che si intende adottare e la sua estensibilità ad altre entità produttive.

Le domande devono essere relative a specifici assi di finanziamento, tra i quali sono state

ulteriormente ripartite le risorse disponibili in ciascuna Regione.

Assi di finanziamento in conto interessi

Asse 1: eliminazione di macchine prive di marcatura CE e loro sostituzione con

Macchine marcate CE, comprese le macchine per il sollevamento e la movimentazione

dei carichi e quelle che sono escluse dal campo di applicazione del

D.Lgs. n. 459/96, art. 1, comma 5, lettera n.

Asse 2: acquisto, installazione, ristrutturazione e/o modifica di impianti, apparecchi e

dispositivi per:

• l’incremento del livello di sicurezza contro gli infortuni;

• la riduzione dell’esposizione dei lavoratori ad agenti chimici, fisici e biologici;

• l’eliminazione o riduzione dell’impiego di sostanze pericolose dal ciclo produttivo.

Asse 3: installazione di dispositivi di monitoraggio dello stato dell’ambiente di lavoro al

fine di controllare l’esposizione dei lavoratori ad agenti chimici, fisici e biologici.

Asse 4: ristrutturazione e/o modifica strutturale dell’ambiente di lavoro.

Asse 5: implementazione di sistemi di gestione aziendale della sicurezza, secondo

parametri conformi alle normative internazionali, documentabile e verificabile.

Assi di finanziamento in conto capitale

Asse 1: programmi di modifica e reingegnerizzazione di impianti, macchine e dispositivi

che riguardano singoli reparti di produzione oppure l’intero processo produttivo

con impatto diretto e verificabile sullo standard di sicurezza.

Non sono finanziabili i soli acquisti e installazioni.

108

Asse 2: programmi di modifica e reingegnerizzazione di impianti e processi finalizzati

alla riduzione dell’esposizione dei lavoratori ad agenti chimici, fisici e biologici.

Tali programmi devono consentire una valutazione qualitativa e semi-quantitativa

della riduzione del livello di esposizione.

Non sono finanziabili i soli acquisti e installazioni.

Asse 3: programmi di modifica e reingegnerizzazione di impianti e processi finalizzati

alla eliminazione o riduzione dell’impiego di sostanze pericolose.

L’eventuale modifica o ristrutturazione finalizzata alla sostituzione di una

sostanza pericolosa nel ciclo produttivo non deve introdurre rischi di altro tipo

di entità uguale o superiore a quello ridotto o eliminato.

Asse 4: ristrutturazione e/o modifiche rilevanti degli ambienti di lavoro, conseguenti alla

riorganizzazione del layout, che abbiano uno specifico impatto diretto e

sostanziale sulla sicurezza.

Asse 5: implementazione di sistemi di gestione aziendale della sicurezza, secondo

parametri conformi alle normative internazionali, documentabile e verificabile.

Nella tabella seguente è indicato il numero delle domande di finanziamento in conto interessi

complessivamente presentate entro i termini stabiliti dal bando (n. 7144) e la loro

suddivisione regionale.

In relazione alle modalità di compilazione e di presentazione delle domande, si osserva

che oltre 2/3 dei programmi di adeguamento domande sono stati predisposti utilizzando

l’apposito CD Rom a compilazione guidata, realizzato dall’Istituto e distribuito all’utenza

interessata, e sono state presentate alle competenti Sedi territoriali tramite Internet o su

supporto magnetico. Tale circostanza sembrerebbe confermare il crescente adeguamento,

da parte delle piccole e medie imprese, all’utilizzo delle nuove tecnologie.

109

Domande pervenute

Nel grafico che segue è riportata la percentuale delle domande presentate per ciascuna

tipologia di soggetto richiedente: piccole e medie imprese, imprese artigiane e del settore

agricolo.

Nel grafico successivo le domande presentate sono suddivise in relazione ai diversi settori

produttivi di appartenenza.

La ripartizione sembra confermare sia la composizione della realtà produttiva del nostro

paese sia la maggiore esigenza di interventi prevenzionali in alcune lavorazioni.

Da notare, in particolare, il notevole interesse all’iniziativa dimostrato dalle aziende operanti

nel settore della lavorazione del legno, dovuto anche alla necessità di adeguamento

alla recente direttiva comunitaria concernente le polveri di legno.

La successiva tavola evidenzia il numero degli interventi di adeguamento presentati per i

diversi assi di finanziamento ed il relativo importo. Al riguardo, è da sottolineare che le

domande potevano riguardare anche più assi. Il numero degli interventi complessivamente

presentati (11.023), che risulta essere superiore a quello delle domande di finanziamento,

dimostra che molte imprese hanno affrontato il problema della sicurezza in

modo organico presentando richieste di finanziamento per programmi relativi a più assi

e, quindi, a diverse tipologie d’intervento prevenzionale.

In relazione alla suddivisione tra i vari assi, è possibile notare come l’elevato numero di

interventi proposti per gli assi riguardanti le macchine, gli apparecchi, gli impianti ed i dispositivi,

conferma come sia particolarmente avvertita l’esigenza di adeguamento dei processi

produttivi alle normative in materia di sicurezza.

Significativo è, inoltre, il numero delle domande pervenute per l’Asse 5 (implementazione

di sistemi di gestione aziendale della sicurezza secondo parametri conformi alla normativa

internazionale), anche alla luce della recente elaborazione da parte dell’Istituto, unita-

110

mente all’UNI, all’ISPESL, alle Organizzazioni sindacali ed alle Associazioni datoriali, di

apposite linee guida per la realizzazione di un sistema di gestione della salute e della

sicurezza sul lavoro.

Un altro aspetto di notevole rilievo è che, attraverso l’iniziativa verranno destinati ad investimenti

in materia di prevenzione considerevoli risorse finanziarie, pari a circa 700 milioni

di euro, investimenti che verranno sostenuti dall’INAIL con contributi in conto interessi

ed in conto capitale.

I lavoratori, dipendenti dalle imprese che hanno presentato programmi di adeguamento

ed appartenenti ai diversi settori produttivi, potenzialmente beneficiari degli interventi prevenzionali

proposti, sono indicati nell’ultima tabella qui sotto.

Da una prima analisi dei programmi presentati si può rilevare che i programmi di adeguamento

organizzativo e strutturale si riferiscono ad oltre il 70% dei lavoratori dipendenti

dalle aziende richiedenti, la cui realizzazione, quindi, assicurerà nelle imprese un impatto

prevenzionale particolarmente significativo.

111

Sulla base dei criteri previsti dal regolamento di attuazione, sono in fase avanzata, da

parte delle competenti Strutture dell’Istituto, le attività finalizzate all’istruttoria, amministrativa

e tecnica, delle domande di finanziamento in conto interessi presentate sul territorio

nazionale. A tale istruttoria, farà seguito quella bancaria effettuata dagli Istituti di credito

coinvolti nell’iniziativa54, propedeutica alla successiva fase di approvazione delle liste

regionali dei programmi ammissibili ed inammissibili da parte degli Organi dell’Istituto.

Contestualmente alla comunicazione alle imprese interessate dell’approvazione del finanziamento

in conto interessi, si procederà all’invio della modulistica utile per la presentazione

della richiesta dell’ulteriore contributo in conto capitale e della documentazione tecnica

utile alla valutazione delle caratteristiche del programma secondo i criteri di qualità

tecnica ed organizzativa previsti, per tale tipologia di finanziamento, dal Regolamento di

attuazione.

Al termine della fase sperimentale relativa al finanziamento dei programmi di adeguamento,

l’analisi degli interventi e dei relativi flussi finanziari fornirà indicazioni per rendere

più mirata l’azione dell’INAIL in materia di prevenzione, costituendo la base per individuare

ulteriori modelli di intervento strutturati e permanenti che tengano conto delle specificità

territoriali, della tipologia dei rischi, del grado di innovazione tecnologica dei processi

produttivi e della peculiarità organizzativa e produttiva dei settori lavorativi.

112

54 Artigiancassa – Cassa per il Credito alle Imprese Artigiane S.p.A., Banca Nazionale del Lavoro S.p.A., Banca Monte dei

Paschi di Siena S.p.A., ICCREA Banca S.p.A., Credito Italiano S.p.A., Banca Toscana S.p.A., Banca Agricola Mantovana

S.p.A., Banca Cariprato – Cassa di Risparmio di Prato S.p.A., Banca Cassa di Risparmio di San Miniato S.p.A., Banca Monte

Parma S.p.A., Banca Popolare di Spoleto S.p.A.

A.2 I “Nuovi flussi informativi” dal 2002

Consapevolezze alla partenza dell’iniziativa

Conoscere per prevenire

113

Secondo questa logica…

114

115

116

A.3 Il danno biologico – Allegati tecnici

A.3.1 Linee guida per l’applicazione della Tabella dei coefficienti

(di cui al D.M. 12 luglio 2000)

Premessa

Il decreto legislativo n. 38/2000, che ha introdotto l’indennizzo del danno biologico, ha previsto

all’art. 13, punto 2, lettera b) che le menomazioni di grado pari o superiore al 16% danno diritto

all’erogazione di un’ulteriore quota di rendita per l’indennizzo delle conseguenze – patrimoniali –

delle stesse, commisurata al grado della menomazione, al coefficiente di cui all’apposita tabella

ed alla retribuzione dell’assicurato.

L’applicazione di detta tabella, promulgata con decreto ministeriale 12 luglio 2000, e la possibilità

di attribuire con adeguata motivazione un coefficiente superiore a quello di fascia comportano

notevole complessità. Infatti al medico valutatore è richiesto di tenere conto nel giudizio finale di

diversi fattori: menomazione, attività svolta, categoria di appartenenza, ricollocabilità nonché interventi

di supporto e servizi di sostegno.

Allo scopo di facilitare la valutazione viene indicato un percorso metodologico, di guida e supporto,

propedeutico alle conclusioni valutative del medico, ai fini dell’attribuzione di un coefficiente

superiore a quello di fascia.

* * *

Linee guida – schema generale

Le allegate linee guida sono distinte in due sezioni.

La prima sezione riguarda l’attribuzione di un coefficiente superiore nell’ambito delle fasce di cui

alle lettere A e B della tabella dei coefficienti. Tale sezione, quindi, concerne prevalentemente l’individuazione

degli elementi di pregiudizio dell’attività svolta.

La seconda sezione riguarda l’attribuzione di uno dei coefficienti superiori di cui alle lettere B, C e D.

La seconda sezione, pertanto, presuppone ed ingloba le informazioni acquisite nella prima sezione

ed è specificamente finalizzata ad individuare:

• il patrimonio bio-attitudinale-professionale della persona lesa;

• l’efficacia degli interventi riabilitativi, di assistenza protesica, degli strumenti di supporto e dei

servizi di sostegno utili a svolgere una attività della categoria di appartenenza (compresa quella

svolta), ovvero altra attività lavorativa diversa da quella svolta e da quelle della categoria di

appartenenza.

In sintesi, il percorso da seguire è così delineabile:

Prima fase della valutazione (prima sezione):

– anamnesi fisiologica, patologica remota e prossima;

– anamnesi lavorativa remota;

– descrizione dell’attività svolta all’epoca dell’evento. La descrizione va effettuata specificando i

compiti eseguiti, le tecniche utilizzate e le conoscenze professionali necessarie;

117

– descrizione di eventuali condizioni e modalità peculiari e non usuali dell’attività svolta; (a tipo:

manutenzione in emergenza, attività occasionalmente svolta per sostituzione di assenti, modalità

esecutive della prestazione contrarie alla normativa prevenzionale);

– descrizione di eventuali aspetti specialistici dell’attività svolta con oggettiva rilevanza socio-professionale;

(a tipo: attività–idraulico, aspetto specialistico–installatore di caldaia; attività-operaio

metalmeccanico leggero, aspetto specialistico-installatore di infissi; attività-infermiere, aspetto

specialistico-ferrista; attività-calciatore, aspetto specialistico- portiere; attività-falegname, aspetto

specialistico–mobiliere);

– descrizione delle caratteristiche organizzative;

– descrizione dei fattori di elasticità;

– individuazione dell’attività svolta;

– descrizione dei sistemi organo funzionali coinvolti e delle relative modalità di impegno nello

svolgimento dell’attività individuata come sopra;

– descrizione degli esiti degli interventi riabilitativi e di assistenza protesica e valutazione della loro

efficacia in relazione all’attività svolta;

– descrizione di eventuali strumenti di supporto e servizi di sostegno fruibili all’interno dell’azienda

e sul territorio e valutazione della loro efficacia in relazione all’attività svolta;

– valutazione di sintesi in ordine al pregiudizio all’attività svolta.

Seconda fase della valutazione (seconda sezione):

– descrizione del patrimonio bio-attitudinale-professionale individuale;

– descrizione dei fattori di rigidità;

– descrizione degli esiti degli interventi riabilitativi e di assistenza protesica e valutazione della loro

efficacia in relazione alle attività della categoria di appartenenza (compresa quella svolta) ovvero

ad attività diverse;

– descrizione di eventuali strumenti di supporto e servizi di sostegno fruibili all’interno dell’azienda

e sul territorio e valutazione della loro efficacia in relazione alle attività della categoria di

appartenenza (compresa quella svolta) ovvero ad attività diverse;

– valutazione di sintesi in ordine al pregiudizio alle attività della categoria di appartenenza ed alla

possibilità di svolgere attività diverse.

* * *

Indicazioni propedeutiche

L’accertamento anamnestico-lavorativo e clinico deve essere riferito alla persona dell’infortunato

o del tecnopatico e non all’evento infortunio o malattia professionale. Al centro dell’indagine è la

persona del leso.

Per attività svolta s’intende l’insieme dei compiti eseguiti, delle tecniche utilizzate e delle conoscenze

professionali necessarie.

Nel caso in cui l’insieme dei compiti, tecniche e conoscenze costituenti l’attività svolta configurino

l’esistenza di più attività eterogenee, può essere utilizzato il criterio della prevalenza.

L’attività svolta da prendere in considerazione è quella cui il lavoratore era adibito all’epoca dell’evento.

A tale fine sono irrilevanti i successivi cambiamenti di attività. Sono, altresì, ordinariamente

irrilevanti le differenti attività lavorative svolte precedentemente; queste ultime, infatti, assumono

significato ai fini della individuazione della categoria di appartenenza.

L’attività svolta dev’essere individuata nell’insieme dei compiti espletati dal lavoratore e non con

riferimento alla specifica operazione effettuata nell’esatto momento dell’infortunio.

Nel caso di malattie professionali l’attività svolta da prendere in considerazione è quella cui il lavoratore

era adibito all’epoca della denuncia. Se la malattia viene denunciata in un periodo di disoccupazione,

va presa in considerazione l’ultima attività lavorativa svolta.

118

L’attività svolta va considerata nelle sue connotazioni generali, indipendentemente dalle condizioni

e modalità peculiari e non usuali dei compiti espletati, (tra queste ultime rientrano le modalità

esecutive della prestazione contrarie alla normativa prevenzionale). Anche la circostanza che il

lavoratore, di fatto, fosse dedito soltanto ad un particolare compito tra quelli che compongono la

complessiva attività va considerata come modalità peculiare e non usuale. Come già detto, le condizioni

e modalità peculiari e non usuali dei compiti espletati devono essere descritte nella anamnesi

lavorativa prossima, ma di esse non si deve tenere conto ai fini dell’individuazione dell’attività

svolta.

Di tali condizioni e modalità peculiari si terrà invece conto quando esse sono elementi connotativi

di una specializzazione di oggettiva rilevanza socio-professionale.

Per la verifica delle condizioni e modalità peculiari e non usuali dei compiti svolti, eventualmente

ricorrenti nel caso di specie, ci si può avvalere dell’apporto delle CONTARP.

Le attività della categoria di appartenenza sono, per disposizione normativa, soltanto quelle “adeguate”

al patrimonio bio-attitudinale-professionale, con esclusione, quindi, di quelle che comportino

una dequalificazione socio-economica e professionale rispetto alla attività svolta.

L’efficacia degli interventi riabilitativi, di assistenza protesica, degli strumenti di supporto e dei servizi

di sostegno va valutata in termini di potenzialità lavorativa e non di effettiva rioccupazione del

soggetto.

Nel valutare la potenzialità lavorativa si deve tenere conto dei risultati effettivi degli interventi riabilitativi

e di assistenza protesica messi in atto e non degli esiti attesi come probabili o astrattamente

prefigurabili. Ugualmente, per gli strumenti di supporto e per i servizi di sostegno, si deve tenere

conto della loro effettiva fruibilità, e cioè della loro esistenza nella realtà socio-lavorativa del danneggiato,

oppure della loro concreta e tempestiva attivazione o realizzazione.

L’effettiva e duratura efficacia degli interventi e strumenti di cui sopra, tanto più se accompagnata

dall’avvenuta rioccupazione del danneggiato, sarà presa in considerazione in sede di revisione, ai

fini dell’eventuale assegnazione di un coefficiente minore rispetto a quello in precedenza attribuito

(ferma restando, ovviamente, l’intangibilità del coefficiente di fascia).

119

PRIMA SEZIONE

1 – DATI DEL SOGGETTO

Cognome e nome, luogo e data di nascita, sesso, cittadinanza

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

2 – ANAMNESI FISIOLOGICA E PATOLOGICA REMOTA

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

2.1 – TITOLO DI STUDIO

  Elementare

  Media inferiore

  Diploma di scuola media superiore …………………………………………………………………………….

  Diploma universitario ………………………………………………………………………………………………..

  Laurea ……………………………………………………………………………………………………………………

3 – ANAMNESI PATOLOGICA PROSSIMA

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

4 – ANAMNESI LAVORATIVA REMOTA

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

120

Scheda di rilevazione degli elementi utili per l’attribuzione di un

coefficiente superiore a quello di fascia

4.1 – ATTIVITÀ SVOLTA ALL’EPOCA DELL’EVENTO.

A) Compiti

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

B) Tecniche e strumenti utilizzati

  Operazioni manuali

………………………………………..……………………………………………………………………………….

………………………………………..……………………………………………………………………………….

………………………………………..……………………………………………………………………………….

………………………………………..……………………………………………………………………………….

  Operazioni semiautomatiche

………………………………………..……………………………………………………………………………….

………………………………………..……………………………………………………………………………….

………………………………………..……………………………………………………………………………….

………………………………………..……………………………………………………………………………….

  Operazioni automatiche

………………………………………..……………………………………………………………………………….

………………………………………..……………………………………………………………………………….

………………………………………..……………………………………………………………………………….

………………………………………..……………………………………………………………………………….

C) Conoscenze professionali necessarie

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

Descrizione di eventuali condizioni e modalità peculiari e non usuali dei compiti espletati.

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

Descrizione di eventuali aspetti specialistici dell’attività svolta con oggettiva rilevanza socio-professionale.

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

121

5 – CARATTERISTICHE ORGANIZZATIVE DELL’ATTIVITÀ SVOLTA ALL’EPOCA

DELL’INFORTUNIO

5.1 Lavoro dipendente, parasubordinato, ecc.:

  Telelavoro

  Lavoro in part-time orizzontale

  Lavoro in part-time verticale

  Lavoro diurno ad orario fisso

  Lavoro a turni con rotazione

  Lavoro notturno

  Altro

5.2 Lavoro autonomo:

  senza dipendenti

  con dipendenti, quanti? ……….

6 – FATTORE ELASTICITÀ

  Attività svolta in posto fisso e/o in linea con necessità di poche informazioni e monotematicità

di compiti.

  Attività caratterizzata da una serie ristretta di compiti e di informazioni.

  Attività che consente/richiede una alternanza o molteplicità di compiti e informazioni.

7 – INDIVIDUAZIONE DELL’ATTIVITÀ SVOLTA SULLA BASE DEGLI INDICATORI DI CUI AI PRECEDENTI

PARAGRAFI DA 1 A 6.

L’attività svolta è quella di ……………………………………………………

Esistevano modalità e condizioni peculiari e non usuali dell’attività svolta, da non considerare ai

fini della valutazione ?

  No   Si

Indicare quali:

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

8 – DESCRIZIONE DEI SISTEMI ORGANO-FUNZIONALI COINVOLTI NELL’ATTIVITÀ E RELATIVE

MODALITÀ D’IMPEGNO (I SISTEMI ORGANO-FUNZIONALI NON COINVOLTI NON

VANNO TESTATI).

  Tronco [analisi della postura: tronco eretto, iperflessione / iperestensione, ruotato o inclinato,

inclinato e ruotato oppure flesso anteriormente e lateralmente; eventuale calcolo dell’indice di

sollevamento NIOSH: ≤ 0.75, 0.75 – 1.5, 1.5-3, >3; altri elementi di stress]

Impegno: lieve   medio   elevato 

  Spalla: entrambi gomiti sono sotto le spalle, un gomito è alla stessa altezza o sopra le spalle,

entrambi i gomiti sono alla stessa altezza o sopra le spalle; altri elementi di stress (ampiezza

dei movimenti, frequenza minuti/gesto, pause, ecc)]

Impegno: lieve   medio   elevato 

122

  Gomito altri [analisi della postura, ampiezza del range articolare richiesto; altri elementi di

stress (numerosità delle azioni, pause, ecc)]

Impegno: lieve   medio   elevato 

  Polso [analisi della postura, ampiezza del range articolare richiesto; altri elementi di stress

(numerosità delle azioni, pause, ecc)]

Impegno: lieve   medio   elevato 

  Mano – dita [analisi delle attività articolari e di forza: manipolazione fine scarsa/modesta, grip

ampio (4-5 cm), grip stretto (1,5 cm), fini movimenti delle dita, pinch i-ii/iii dito, pinch i-iii dito,

presa palmare, presa ad uncino; altri elementi di stress]

Impegno: lieve   medio   elevato 

  Anca [analisi della postura e delle attività articolari: postura assisa, postura eretta, postura

accosciata, deambulazione richiesta, salita su pedane, salita su scale e/o piattaforme mobili;

altri elementi di stress]

Impegno: lieve   medio   elevato 

  Ginocchio [analisi della postura e delle attività articolari: postura assisa, postura eretta, deambulazione

richiesta, postura accosciata, postura genuflessa; altri elementi di stress]

Impegno: lieve   medio   elevato 

  Caviglia [analisi della postura e delle attività articolari: postura assisa, postura eretta, deambulazione

richiesta, salita su pedane, salita su scale e/o trabattelli; comandi a pedale, altri elementi

di stress]

Impegno: lieve   medio   elevato 

  Piede [analisi della postura e delle attività articolari: postura assisa, postura eretta, deambulazione

richiesta, salita su pedane, salita su scale, permanenza su superfici vibranti o calde,

uso obbligatorio di scarpe antinfortunistiche; altri elementi di stress]

Impegno: lieve   medio   elevato 

  Sistema sensoriale visivo [percezione visiva di particolari fini, visione stereoscopica, altri elementi

di stress

Impegno: lieve   medio   elevato 

  Sistema sensoriale uditivo [analisi della percezione uditiva: durata, livello d’intensità; percezione

uditiva del funzionamento di macchine/attrezzi, altri elementi aggiuntivi

stressanti ]

Impegno: lieve   medio   elevato 

  Sistema sensoriale gustativo [analisi della percezione gustativa: durata, livello d’intensità; altri

elementi aggiuntivi stressanti]

Impegno: lieve   medio   elevato 

123

  Sistema sensoriale olfattivo [analisi della percezione olfattiva: durata, livello d’intensità; altri

elementi aggiuntivi stressanti ]

Impegno: lieve   medio   elevato 

  Sistema psico – intellettivo [analisi dell’attività: coordinamento, appredimento e trasmissione

dati, progettazione, insegnamento, altro ]

Impegno: lieve   medio   elevato 

9 – RICHIESTA ENERGETICA DELL’ATTIVITÀ SVOLTA ALL’EPOCA DELL’EVENTO:

  lieve (per esempio: lavoro impiegatizio in genere, cassiere, videoterminalista);

  moderata (per esempio: montaggio in linea, artigiano, falegname, idraulico, autista);

  pesante (per esempio: operaio edile, coltivatore diretto);

  severa (per esempio: lavoro in cava/galleria, asporto scorie di fusione)

10 – DESCRIZIONE DEGLI ESITI DEGLI INTERVENTI RIABILITATIVI E DI ASSISTENZA PROTESICA

EFFETTUATI E VALUTAZIONE DELLA LORO EFFICACIA IN RELAZIONE ALL’ATTIVITÀ

SVOLTA.

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

11 – DESCRIZIONE DI EVENTUALI STRUMENTI DI SUPPORTO E SERVIZI DI SOSTEGNO

FRUIBILI ALL’INTERNO DELL’AZIENDA E SUL TERRITORIO E VALUTAZIONE DELLA

LORO EFFICACIA IN RELAZIONE ALL’ATTIVITÀ SVOLTA.

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

12 – VALUTAZIONE DI SINTESI IN ORDINE AL PREGIUDIZIO ALL’ATTIVITÀ SVOLTA SULLA

BASE DEGLI INDICATORI DI CUI AI PRECEDENTI PARAGRAFI DA 1 A 11.

La menomazione

  non interferisce con lo svolgimento della attività svolta pur determinando una prestazione più

sofferta e difficoltosa (coefficiente 0.4)

  interferisce limitatamente (non gravemente) con lo svolgimento della attività

svolta (coefficiente 0.5)

  interferisce apprezzabilmente (gravemente) con lo svolgimento della attività

svolta (coefficiente 0.6)

124

  non consente lo svolgimento dell’attività svolta, ma consente lo svolgimento delle attività

della categoria d’appartenenza (coefficiente 0.7)

  non consente lo svolgimento dell’attività svolta e pregiudica anche lo svolgimento delle attività

della categoria d’appartenenza:

(vedi seconda sezione)

NOTE: ……………………………………………………………………………………………………………………………..

……………………………………………………………………………………………………………………………..

……………………………………………………………………………………………………………………………..

……………………………………………………………………………………………………………………………..

125

SECONDA SEZIONE

13 – PATRIMONIO BIO-ATTITUDINALE-PROFESSIONALE INDIVIDUALE

(Le informazioni relative ad età, sesso, titolo di studio, esperienze lavorative, condizione psicofisica

sono riportate nella prima sezione)

Corsi di formazione specifica

  No

  Si

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

Corsi di riqualificazione professionale

  No

  Si

In caso di risposta affermativa, descrivere il numero, il tipo e la durata dei corsi:

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

14 – FATTORE RIGIDITÀ

Anzianità nello svolgimento della attività svolta:

  Inferiore a 10 anni

  Superiore a 10 anni

15 – RICOLLOCAMENTO DELL’ASSICURATO AI SENSI DELLA LEGGE N. 68/1999

L’assicurato beneficia o può beneficiare delle norme per il diritto al lavoro dei disabili, ai sensi della

Legge 12 marzo 1999, n. 68 ?

  No

  Si

In caso di risposta affermativa, descrivere lo stato attuale del percorso di reinserimento al lavoro

del disabile:

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

……………………………………………..………………………………………………………………………….….

16 – DESCRIZIONE DEGLI ESITI DEGLI INTERVENTI RIABILITATIVI E DI ASSISTENZA PROTESICA

EFFETTUATI E VALUTAZIONE DELLA LORO EFFICACIA IN RELAZIONE ALLE

ATTIVITÀ DELLA CATEGORIA DI APPARTENENZA OVVERO AD ATTIVITÀ DIVERSE.

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

126

17 – DESCRIZIONE DI EVENTUALI STRUMENTI DI SUPPORTO E SERVIZI DI SOSTEGNO

FRUIBILI ALL’INTERNO DELL’AZIENDA E SUL TERRITORIO E VALUTAZIONE DELLA

LORO EFFICACIA IN RELAZIONE ALLE ATTIVITÀ DELLA CATEGORIA DI APPARTENENZA

OVVERO AD ATTIVITÀ DIVERSE.

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

……………………………………………..………………………………………………………………………

18 – VALUTAZIONE DI SINTESI IN ORDINE AL PREGIUDIZIO ALLE ATTIVITÀ DELLA CATEGORIA

DI APPARTENENZA OVVERO AD ATTIVITÀ DIVERSE, SULLA BASE DEGLI INDICATORI

DI CUI AI PRECEDENTI PARAGRAFI DA 1 A 17.

La menomazione

  Non consente lo svolgimento delle attività della categoria di appartenenza ma consente lo

svolgimento di attività diverse. (coefficiente 0.8)

  Non consente lo svolgimento delle attività della categoria di appartenenza e interferisce

apprezzabilmente con lo svolgimento di attività diverse, pur

consentendole. (coefficiente 0.9)

  Impedisce qualunque attività lavorativa, o consente il reimpiego solo in attività che necessitano

di intervento assistenziale permanente, continuativo e

globale. (coefficiente 1)

NOTE: ……………………………………………………………………………………………………………………………..

……………………………………………………………………………………………………………………………..

……………………………………………………………………………………………………………………………..

……………………………………………………………………………………………………………………………..

127

A.3.2 Il Comitato scientifico per il monitoraggio del danno biologico

Il Comitato scientifico per il monitoraggio del danno biologico, in occasione dell’ultima riunione

tenutasi il giorno 7 dicembre 2001, ha approvato la seguente MOZIONE

“Il Comitato, considerate le attuali normative in materia di invalidità civile, di causalità di servizio,

di pensionistica di guerra e di invalidità pensionabile, ha rilevato l’eccessiva frammentazione

e disomogeneità delle diverse discipline che regolano dette forme di intervento, in particolare

con riferimento alle modalità di accertamento e valutazione, tanto ai fini del riconoscimento

dello stato di invalidità, quanto ai fini dell’erogazione delle singole prestazioni. Ciò da una parte

genera incongruenze rendendo il sistema di protezione sociale oltremodo appesantito e

comunque non in grado di coniugare la qualità con l’economicità del servizio reso; dall’altra

determina l’impossibilità di correlare il giusto beneficio alla lesione dell’integrità psicofisica del

soggetto, stante il riferimento al presupposto astratto rappresentato dalla capacità lavorativa

generica messo in discussione dalla sempre maggiore rilevanza che la Corte Costituzionale,

integrando il contenuto dell’art. 38 con quello dell’art. 32 della Costituzione, assegna alla tutela

del diritto alla salute anche nell’ambito previdenziale.

Preso atto di quanto rilevato, il Comitato, con specifico riferimento all’obiettivo di verificare la

possibilità di estendere l’applicabilità del danno biologico – introdotto dall’art.13 D.Lgs. n.38/00

– alla valutazione delle diverse tipologie di invalidità, conviene circa l’opportunità e la concreta

possibilità di utilizzare la Tabella delle Menomazioni, approvata con D.M. 12 luglio 2000, quale

base su cui realizzare il riordino del sistema delle prestazioni previdenziali ed assistenziali di

invalidità e inabilità, nel rispetto dei principi di semplificazione e di armonizzazione dei requisiti

medico-sanitari e dei relativi criteri di riconoscimento, ferma restando la graduazione degli

interventi in rapporto alle differenti tutele, secondo quanto già auspicato nell’art. 3, co.3 L.

n.335/95.

In particolare, nell’ottica di considerare il soggetto tutelato come persona e dunque in modo

indifferenziato nei diversi ambiti di protezione sociale, l’impianto danno biologico INAIL è utilizzabile

ai fini dell’accertamento e della valutazione del danno-base, salvo poi calibrare, attraverso

appositi parametri e comunque nel rispetto delle specificità e delle esigenze proprie dei

diversi ambiti di intervento, il contenuto della tutela in termini di prestazioni e/o di servizi alla

persona.

In ultima analisi, il Comitato ritiene che il danno biologico, inteso come danno-base, possa rappresentare lo strumento valutativo unico sul quale poi parametrare, attraverso l’utilizzo di coefficienti diversificati, gli specifici interventi di tutela relativi all’invalidità civile, alla causalità di servizio, alla pensionistica di guerra, all’invalidità pensionabile ed agli indennizzi previsti dalla

legge 25 febbraio 1992, n.210 (danno da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione

di emoderivati)”.

* * *

128