In materia edilizia la normativa
statale prevale su quella regionale.

CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA
PLENARIA – sentenza 7 aprile 2008 n. 2 – Pres. Salvatore, Est. Buonvino –
Residenziale Nuova s.r.l. (Avv. Mannucci) c. Comune di Roma (Avv. Murra)

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, Adunanza Plenaria, ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul
ricorso in appello n. 10/2007 Ad. Plen. (ric.
2010/2007 Sez. IV Cons. di Stato), proposto dalla società RESIDENZIALE NUOVA
s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa
dall’avv. Federico Mannucci, con il quale è elettivamente domiciliata in Roma,
via Romagnoli 20,

contro

il
Comune di ROMA, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio,
rappresentato e difeso dall’avv. Rodolfo Murra, con il quale è elettivamente
domiciliato presso la sede dell’Avvocatura comunale in Roma, via del Tempio di
Giove 21,

per la
riforma

della
sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma,
Sezione I, 8 febbraio 2007, n. 988;

visto il
ricorso in appello con i relativi allegati;

visto
l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;

vista la
decisione interlocutoria della Sezione IV n. 4640 del 5 settembre 2007;

vista la
decisione della Sezione IV 19 dicembre 2007, n. 6548, di rimessione dell’esame
dell’appello all’Adunanza Plenaria di questo Consiglio;

viste le
memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

visti
tutti gli atti di causa;

relatore,
alla pubblica udienza del 10 marzo 2008, il Consigliere Paolo Buonvino;

uditi,
per le parti, gli avv.ti Mannucci e Murra.

Ritenuto in fatto e considerato
in diritto quanto segue:

Ritenuto in fatto

1) – Con la sentenza appellata il
TAR si è pronunciato in una controversia relativa a silenzio-rifiuto che si
sarebbe formato su un’istanza, avanzata dall’originaria ricorrente e odierna
appellante in data 23 marzo 2006, tesa a conseguire un nuovo esame di una
precedente richiesta di rilascio di permesso di costruire avanzata il 18
settembre 2003, in
relazione alla quale il Comune intimato aveva emesso, con decreto dirigenziale
n. 1557 del 4 ottobre 2004, una misura di salvaguardia ai sensi della legge n.
1902/1952, separatamente impugnata con ricorso tuttora pendente innanzi al
medesimo TAR; detta misura soprassessoria era correlata alla deliberazione
consiliare in data 19/20 marzo 2003, n. 33, di adozione del NPRG della Città di
Roma.

A sostegno dell’istanza di
riesame la società interessata ha invocato la disposizione contenuta nell’art.
12 del d.p.r. n. 380 del 6 giugno 2001 (testo unico dell’edilizia), secondo cui
la misura di salvaguardia, applicata in precedenza dal Comune in relazione al
P.R.G. in itinere, adottato con la citata deliberazione consiliare del 20 marzo
2003, era da considerarsi scaduta per decorso del triennio ivi stabilito.

I primi giudici, pronunciando ex art. 2, comma 5, della legge n. 241 del 7 agosto 1990,
introdotto dall’art. 3, comma 6 bis, del d.l. 14 marzo 2005, n. 35 (convertito
in legge 14 maggio 2005, n. 80), hanno respinto nel merito la richiesta della
Società istante.

Il TAR, in particolare, ha
affrontato la vicenda andando oltre la mera enunciazione di
legittimità/illegittimità del silenzio, avendo ritenuto inapplicabile, nella
specie, il disposto di cui all’invocato art. 12 del t.u. dell’edilizia (d.p.r.
n. 380 del 6 giugno 2001) e, quindi, la disciplina normativa di cui alla legge
n. 1902 del 1952 che detto art. 12, sostanzialmente, riproduce; ciò a fronte
della potestà legislativa esercitata in materia dalla Regione Lazio con l’art.
5 della l.r. 6 luglio 1977, n. 24, che contiene un unico termine quinquennale
di efficacia delle misure stesse, mentre la norma statale prevede anche un
termine massimo triennale di efficacia nell’ipotesi in cui il piano adottato
non venga trasmesso all’organo cui è demandata
l’approvazione dello strumento urbanistico nel termine di un anno dalla
scadenza del termine di pubblicazione della delibera di adozione.

Per l’effetto, i primi giudici
hanno respinto il ricorso.

2) – Con l’appello proposto dall’originaria ricorrente avverso la sentenza ora detta
sono state dedotte, in sintesi, le seguenti censure:

a) – erroneità della sentenza in
quanto l’art. 5 della citata legge regionale n. 24 del 1977 sarebbe stato
abrogato a seguito dell’entrata in vigore del t.u. sull’edilizia, contenente
(giusta art. 1) i principi fondamentali e generali e le disposizioni per
l’esercizio dell’attività edilizia, cui le norme regionali devono adeguarsi, mentre
devono ritenersi venute meno le previgenti norme difformi rispetto a detti
principi; e ciò anche in considerazione del fatto che l’art.
2, comma 3, del medesimo t.u. stabilisce che le disposizioni di
dettaglio – quale sarebbe l’art. 12, comma 3, del d.p.r. n. 380/2001 –
attuative dei principi di riordino nello stesso testo unico contenuti,
opererebbero direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario fino a quando esse non si adeguino ai principi medesimi; lo
stesso Comune di Roma, del resto, nel citato atto soprassessorio (n. 1557/2004)
avrebbe espressamente ritenuto operante la disciplina di cui alla legge n. 1902
del 1952; con la conseguenza che, non essendo stato inviato il piano adottato
alla Regione nel termine di un anno dalla sua adozione, la durata della misura
soprassessoria non avrebbe potuto eccedere i tre anni dalla pubblicazione della
delibera di adozione del piano, donde l’illegittimità del silenzio serbato dal
Comune e l’onere di pronunciarsi sull’istanza edificatoria;

b) – l’affermata ultravigenza
dell’art. 5 cit. contrasterebbe, inoltre con i principi sanciti dall’art. 15
delle preleggi in materia di successione di leggi nel tempo e di abrogazione
tacita;

c) – sarebbe, infine,
configurabile, nella specie, la violazione e falsa applicazione dell’art. 2,
comma 3, del t.u. edilizia in riferimento all’art. 66
bis della l.r. n. 38 del 22 dicembre 1999, introdotto dall’art.
70, comma 7, della l.r. n. 4 del 28 aprile 2006, secondo cui: "10.
Le misure di salvaguardia previste dalla L. n. 1902/1952 hanno efficacia per
cinque anni a decorrere dalla data di adozione del piano regolatore
generale"; con tale norma la regione, consapevole del fatto che il t.u.
aveva reintrodotto la disciplina di cui alla legge n. 1902 del 1952, avrebbe, a
sua volta, reintrodotto una norma di durata quinquennale delle misure di salvaguardia, ma (giusta comma 8 dello stesso art. 66 bis,
secondo cui "8. Le modifiche apportate dal presente articolo alla L.r. n.
38/1999 entrano in vigore a decorrere dalla data di adozione del piano
territoriale paesistico regionale – PTPR – da parte della Giunta regionale, ai
sensi dell’articolo 23, comma 2, della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24 –
Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico
– e successive modifiche") solo a decorrere dalla data di adozione del
piano territoriale paesistico regionale, non ancora intervenuta.

A seguito della discussione,
tenutasi nell’udienza del 29 maggio 2007, nel corso della quale il difensore
della parte appellante ha insistito per l’accoglimento del gravame, ribadendo
che il piano adottato dal Comune di Roma non era stato ancora inviato alla
Regione per la relativa approvazione, la Sezione IV, con la decisione interlocutoria n.
4640 del 5 settembre 2007,
ha chiesto al Comune stesso di trasmettere una nota di
chiarimenti "riguardanti l’invio, ove avvenuto, alla Regione Lazio, da
parte del Comune di Roma, del PRG adottato e controdedotto, richiamato nella
nota in atti n. 52188 del 18 marzo 2003, indicando con
esattezza tutti gli estremi dell’atto di trasmissione: il tutto
accompagnato da adeguata relazione illustrativa".

Il Comune non ha adempiuto a tale ordine istruttorio, ma la parte appellante
ha depositato la delibera Consiliare del Comune di Roma 22 marzo 2006, n. 64,
contenente controdeduzioni alle osservazioni presentate avverso il piano
adottato.

All’udienza del 19 ottobre 2007,
sulla richiesta del difensore della Società appellante, il ricorso è stato
trattenuto per la decisione dalla Sezione remittente.

3) – Con la decisione di
rimessione a questa Adunanza la
Sezione remittente, premesso che dagli atti (e, in
particolare, dalla delibera consiliare n. 64 del 22 marzo 2006), risultava che
l’invio alla regione del piano adottato non era intervenuto entro un anno dalla
data di adozione (al riguardo, il Comune non avendo neppure offerto i
chiarimenti richiesti dalla Sezione con ordinanza 5 settembre 2007, n. 4640) ha
ritenuto che la cognizione dell’appello doveva riguardare necessariamente il
merito del giudizio nei limiti definiti dalla sentenza impugnata e che la
questione giuridica sottoposta era di estrema rilevanza e delicatezza
istituzionale, involgendo fondamentali principi in materia di legislazione
concorrente tra Stato e Regione e sulla natura giuridica del t.u.
sull’edilizia, occorrendo, in particolare, stabilire se le disposizioni
contenute nell’art. 12, comma 3, fossero idonee a
sterilizzare e a rendere inefficaci le previgenti norme legislative regionali
in materia.

Al riguardo, la Sezione remittente ha
proposto le seguenti ipotesi alternative:

a) – come prima ipotesi, ha
prospettato quella secondo cui il testo unico non conterrebbe principi di
riordino della materia urbanistica, sicché la disposizione sulla durata delle
misure di salvaguardia di cui al citato art. 12, comma 3,
del d.p.r. n. 380 del 2001 – che è, strutturalmente, una disposizione di
dettaglio e, per i suoi stessi fini, catalogabile come
norma urbanistica – non dovrebbe rientrare tra quelle che operano direttamente
nei riguardi delle regioni a statuto ordinario; detta norma, invero,
conterrebbe solo un principio di carattere generale (quello della temporaneità,
comunque, delle misure di salvaguardia) che la disciplina regionale di cui si
discute avrebbe, comunque rispettato (così come tale principio di temporaneità
delle misure in parola sarebbe stato rispettato dall’art. 36 della successiva
l.r. n. 38 del 1999, al quale la sentenza impugnata – come
rilevato nella decisione di rimessione – avrebbe potuto fare riferimento);
ebbene, secondo la delineata prospettazione, non vi sarebbero elementi tali per
affermare che la norma regionale previgente sia stata sterilizzata o resa
inefficace o addirittura abrogata dal ripetuto art. 12 del t.u. edilizia;

b) – come seconda, alternativa
ipotesi la Sezione
remittente ha, per converso, ritenuto che non potrebbe denegarsi
l’ammissibilità di un’altra opzione ermeneutica delle stesse norme del testo
unico atta a condurre a conclusioni diametralmente opposte rispetto alle
precedenti; in particolare, i ripetuti richiami operati nel t.u. ai principi
fondamentali e generali in esso contenuti per la
disciplina dell’attività edilizia (e, in particolare, l’art. 1, comma 2, che fa
riferimento a principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle
disposizioni contenute nel testo unico medesimo; nonché il comma 3, che fa
riferimento a disposizioni attuative dei principi di riordino; e, inoltre,
l’art. 2, comma 3, che assicura la prevalenza delle disposizioni, anche di
dettaglio, attuative dei principi di riordino, contenute nel t.u. fino a che le
regioni non abbiano direttamente provveduto ad adeguarsi) indurrebbero
ragionevolmente ad escludere la natura meramente ricognitiva del testo unico,
che ben potrebbe essere ritenuto quale fonte novativa; la disciplina di
salvaguardia di cui all’art. 12, comma 3, del t.u., inoltre, non avrebbe natura
meramente urbanistica, concorrendo in esso anche fondamentali connotazioni
edilizie, unitamente all’esigenza di tutelare il valore costituzionale della
proprietà e delle connesse facoltà edificatorie.

4) – Con memoria conclusionale
l’appellante ribadisce le proprie tesi difensive e insiste per l’accoglimento
dell’appello e la riforma della sentenza impugnata, con il conseguente
accoglimento dell’originario ricorso.

A sua volta il Comune insiste, in
memoria, per il rigetto dell’appello perché infondato.

Considerato in diritto

1) – Osserva il Collegio che il
quesito sottoposto all’esame di questa Adunanza dalla decisione di rimessione
attiene all’ultrattività o meno dell’art. 5 della legge della Regione Lazio 6
luglio 1977, n. 24, dopo l’entrata in vigore d.p.r. n. 380 del 6 giugno 2001
("testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia – testo A") e, in particolare, dell’art. 12, comma 3, dello
stesso t.u. (riveniente dall’art. 12, comma 3, del d.lgs. 6 giugno 2001, n.
378, recante: "disposizioni legislative in
materia edilizia – testo B").

Il citato art. 5 della l.r. n. 24
del 1977 prevede, tra l’altro, che: "a decorrere
dalla data della deliberazione comunale di adozione dei piani regolatori
generali e fino all’emanazione del relativo provvedimento di approvazione, il
Sindaco, sentita la
Commissione edilizia comunale, sospende, con provvedimento
motivato da notificare al richiedente, ogni determinazione sulle domande di
concessione edilizia quando riconosca che tali domande siano in contrasto con
il piano adottato"; e che "le sospensioni previste dai commi
precedenti non possono essere protratte oltre cinque anni dalla data della
deliberazione comunale di cui al primo comma".

Al riguardo ci sarebbe da
chiedersi, anzitutto, se la norma ora detta, non facendo riferimento alcuno
all’ipotesi – espressamente normata dal legislatore nazionale con le modifiche
apportate, mediante l’art. 1 della legge 5 luglio 1966, n. 517, alla legge 3
novembre 1952, n. 1902 – concernente l’applicazione di un termine di efficacia
triennale della misura di salvaguardia (decorrente, nell’ipotesi di mancato
invio entro l’anno dalla pubblicazione, all’amministrazione deputata
all’approvazione, della delibera di adozione del nuovo strumento urbanistico),
non abbia, in effetti, lasciato ferma l’applicabilità del termine triennale
stesso nell’ipotesi, non espressamente contemplata dal legislatore regionale
medesimo, di mancato invio entro l’anno, alla regione, dello strumento
urbanistico adottato; del resto, detto art. 5 parla di sospensioni che
"non possono essere protratte oltre i cinque anni", senza, peraltro,
escludere che dette misure soprassessorie debbano avere valenza temporale
inferiore laddove si innesti la peculiare fattispecie individuata dal legislatore
nazionale (ferma restando, comunque, l’obbligatoria applicazione delle misure
di salvaguardia ai sensi dell’art. 10 della legge n. 1150 del 17 agosto 1942).

Così come ci si potrebbe
domandare se tale disposizione regionale fosse effettivamente vigente all’epoca
dei fatti di causa, potendosi, al riguardo, osservare che l’art. 36 della l.r.
n. 38 del 22 dicembre 1999 (recante, questa, "norme sul governo del
territorio") prevede che "dalla data di adozione del P.U.G.C. ai
sensi dell’art. 33, comma 1, fino alla data di esecutività del P.U.C.G. stesso
e comunque non oltre cinque anni dalla data di adozione, si applicano le misure
di salvaguardia previste dalla L. n. 1902/1952"; e che, ai sensi dell’art.
78 della stessa l.r. n. 38 del 1999, "sono abrogate tutte le disposizioni
incompatibili con la presente legge".

2) – Ritiene l’Adunanza che tali
dubbi interpretativi, che non hanno costituito oggetto del contendere, né del
contraddittorio tra le parti e neppure oggetto della decisione di rimessione,
possano essere superati.

Il primo, in quanto la legge
regionale del 1977 introduce, in effetti, con l’art. 5, un termine unico, di
durata quinquennale, valido per tutte le ipotesi, la norma non assegnando alcun
rilievo alla circostanza che il piano adottato sia stato o
meno trasmesso per l’approvazione, entro l’anno dall’adozione, alla
regione; con la conseguenza che il legislatore regionale, nell’occupare, a suo
tempo, la materia, ha, in effetti, privilegiato una soluzione di maggior favore
per le amministrazioni locali, tale da limitare necessariamente a cinque anni
il termine massimo di validità delle misure di salvaguardia anche nell’ipotesi
del mancato tempestivo invio alla regione, entro un anno, del Piano adottato.

Il secondo, in quanto il disposto
di cui all’art. 36 della l.r. n. 38 del 1999 pone l’accento sulla durata, non
ultraquinquennale, delle misure stesse, sicché il richiamo alla legge n. 1902
del 1952 va riguardato solo nel suo aspetto finalistico, quale esigenza di
applicare le misure di salvaguardia ivi previste e rese obbligatorie dall’art.
10 della l.u. n. 1150 del 1942, ma non in quello temporale, che resta, invece,
fissato nei predetti cinque anni; sicché è da ritenere che il disposto di cui
all’art. 36 in
esame non diverga, in effetti, da quello di cui
all’art. 5 della l.r. n. 24 del 1977, che vale, anzi, a riconfermare con una
norma inserita in un testo volto a disciplinare, con carattere generale (a
differenza della l.r. n. 24 del 1977), la materia urbanistica in ambito
regionale.

Da quanto precede discende che
rimane ferma l’esigenza di verificare se la disciplina di fonte regionale ora
detta, nel contemplare il predetto, unico termine quinquennale, debba ritenersi applicabile anche dopo l’entrata in vigore
dell’art. 12, comma 3, del t.u. n. 380 del 2001, ovvero se la
si debba ritenere recessiva rispetto a tale norma, implicitamente di
essa abrogatrice.

3) – Ad avviso dell’Adunanza il citato art. 12, comma 3, del d.p.r. n. 380
del 2001 (norma, invero, avente valenza mista: edilizia, da un lato, in
quanto volta ad incidere sui tempi dell’attività edificatoria; urbanistica,
dall’altro, in quanto finalizzata alla salvaguardia, in definiti ambiti
temporali, degli assetti urbanistici in itinere e, medio tempore, dell’ordinato
assetto del territorio) prevalga, in effetti, su eventuali norme regionali
previgenti di contenuto difforme quali, per quanto qui interessa, l’art. 5
della l.r. n. 24 del 1977 e l’art. 36 della l.r. n. 38 del 1999, come sopra
interpretate.

A tale conclusione induce,
invero, l’art. 1, comma 1, del medesimo d.p.r. n. 380/2001, secondo cui
"il presente testo unico contiene i principi fondamentali e generali e le
disposizioni per la disciplina dell’attività edilizia", nonché i commi 1 e
3 dell’art. 2, secondo cui, rispettivamente, "le regioni esercitano la
potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi
fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute
nel testo unico" e "le disposizioni, anche di dettaglio, del presente
testo unico, attuative dei principi di riordino in esso
contenuti, operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario,
fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi".

E, del resto, la norma si muove
nella logica del terzo comma dell’art. 117 Cost.,
secondo cui sono materie di legislazione concorrente, tra le altre, quelle
relative al "governo del territorio" e, "nelle materie di
legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che
per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione
dello Stato".

Ebbene, l’art. 12, comma 3, del
testo unico per l’edilizia ha inteso, invero, nel riprendere i contenuti
sostanziali dell’articolo unico della legge n. 1902 del 1952, dettare, pur con
norma apparentemente di dettaglio, una disposizione che ben può essere
riguardata quale norma di principio – espressiva dell’esigenza di riordino del
sistema che permea il testo unico – che, in armonia con i criteri della
trasparenza, efficacia, celerità ed economicità dell’azione amministrativa e,
in generale, con gli ordinari canoni di buona amministrazione e nell’ottica dei
principi di semplificazione e di non aggravamento del procedimento, vale ad
indurre le amministrazioni locali a definire tempestivamente l’iter
procedimentale conseguente all’adozione degli strumenti urbanistici generali
con il loro tempestivo invio agli organi deputati alla loro approvazione,
correlando agli eventuali ritardi burocratici un regime di minor favore, volto,
essenzialmente, ad evitare le strumentalizzazioni che un non sollecito
esercizio dell’azione amministrativa renderebbe possibile e (con contenuti in
certo modo sanzionatori delle spesso defatiganti lungaggini amministrative) a
favorire una maggiore responsabilizzazione degli
amministratori locali, in funzione anche, come cennato nella decisione di
rimessione, dell’esigenza di tutelare il valore costituzionale della proprietà
e delle connesse facoltà edificatorie.

In tale ottica va, quindi,
rivista la norma sollecitatoria contenuta nel comma 3 dell’art. 12 in esame, che limita a tre
anni l’efficacia delle misure di salvaguardia qualora lo strumento approvato
non venga inviato, entro l’anno dalla conclusione
della fase di pubblicazione, all’amministrazione competente all’approvazione.

Può anche soggiungersi che, ai
sensi dell’art. 9, primo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62,
"l’emanazione di norme legislative da parte delle regioni nelle materie
stabilite dall’art. 117 della Costituzione si svolge nei limiti dei principi
fondamentali quali risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le
singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti"; e che, per
l’art. 10, primo comma, della legge medesima, "le leggi della repubblica
che modificano i principi fondamentali di cui al primo comma dell’articolo
precedente abrogano le norme regionali che siano in contrasto con esse" (si noti che le norme ora dette non risultano
abrogate né esplicitamente, né implicitamente, da leggi sopravvenute e, in
particolare, dalla legge n. 131 del 5 maggio 2003, recante "disposizioni
per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre
2001, n. 3", che, all’art. 10, commi 9 e 10, dispone, rispettivamente, la
modifica o l’abrogazione di alcune norme della stessa legge n. 62 del 1953, ma
non di quelle appena richiamate).

Ora, nel momento in cui il
legislatore nazionale è intervenuto nella materia, assegnando alle norme
contenute nel t.u. dell’edilizia volte al riordino della stessa il carattere di
norme di principio (e tale, per le ragioni anzidette, appare la norma di cui si
discute), devono ritenersi, per ciò stesso, abrogate le norme delle regioni a
statuto ordinario con esse confliggenti e, così – per
ciò che attiene alla presente fattispecie – la disciplina di fonte regionale di
cui si è detto per contrasto con i principi contenuti nel ripetuto art. 12,
comma 3, del t.u. n. 380/2001; ciò in quanto, fino all’adeguamento delle
Regioni a statuto ordinario alle norme di principio recate nel testo unico, le
norme aventi tale portata in questo contenute sono destinate a prevalere sulle prime (mentre non è questa la sede per argomentare in ordine
alle problematiche che potrebbero porre norme regionali, di portata difforme
rispetto alla norma del testo unico qui in esame, entrate in vigore
successivamente rispetto ad essa).

Tali conclusioni sono corroborate
anche dalla citata legge n. 131/2003, che, all’art. 1, comma 2, recante la
disciplina transitoria relativa alle normative regionali vigenti in materie
appartenenti alla legislazione esclusiva statale, prevede l’ultrattività di
dette normative regionali solo fino al sopravvenire delle norme statati in
proposito (con salvezza, naturalmente, degli effetti di eventuali pronunce della
Corte Costituzionale); poiché, peraltro, anche la determinazione di principi
fondamentali nelle materie di legislazione regionale concorrente risulta
"riservata alla legislazione dello Stato", può coerentemente
concludersi nel senso della cedevolezza di tutte le norme regionali di fronte
alle norme di principio che siano fissate dallo Stato nella stessa materia.

Né, per ciò che attiene alla
presente fattispecie, osta a tutto quanto precede il
contenuto del comma 5 dell’art. 2 dello stesso t.u. n. 380/2001, secondo
cui "in nessun caso le norme del presente testo unico possono essere
interpretate nel senso della attribuzione allo Stato di funzioni e compiti
trasferiti, delegati o comunque conferiti alle regioni e agli enti locali dalle
disposizioni vigenti alla data della sua entrata in vigore."

Non si tratta, infatti, di
restituzione allo Stato di competenze in materia urbanistico/edilizia
trasferite alle regioni a statuto ordinario, ma semplicemente di esercizio, da
parte dello Stato, in conformità con quanto previsto dall’art. 117 Cost. e
dalla citata legge n. 62 del 1953, della potestà, riservata, appunto, alla
stessa legislazione statuale, di determinare i principi fondamentali nelle
materie di legislazione ripartita.

Donde anche l’assenza di manifesti
dubbi di conformità della disciplina contenuta nel t.u. dell’edilizia al
dettato costituzionale, dal momento che l’art. 12 del d.p.r. n. 380 del 2001, in consonanza con
l’art. 117 Cost., è venuto, in effetti, a dettare una
norma di principio volta a porre una necessaria differenziazione tra i
comportamenti virtuosi tenuti dalle amministrazioni più solerti e diligenti e
quelli tenuti, invece, da amministrazioni meno sollecite verso l’interesse
pubblico; né sembra trattarsi di norma dal contenuto precettivo del tutto
puntuale, che non lascerebbe alcuno spazio di intervento alle Regioni (cfr. C.
Cost., sent. 19 – 23 novembre 2007, n. 401, prg. 16),
dal momento che a queste non appare inibita una normazione dai contenuti
parzialmente differenti (e più favorevoli per gli amministrati), purché
rispettosi dei limiti massimi di efficacia delle misure di salvaguardia
ipotizzati dal legislatore nazionale nelle due differenti fattispecie di cui si
discute, che appaiono in linea con un ragionevole esercizio delle sottese
potestà amministrative di produzione della locale disciplina urbanistica.

Né, infine, sembra potersi
configurare alcun manifesto eccesso di delega, dal momento che, ai sensi
dell’art. 20 della legge n. 59 del 15 marzo 1997 (richiamato nell’epigrafe del
testo unico di cui si discute quale fonte di riferimento, fondante i poteri
esercitati dal Governo), l’esercizio delle deleghe legislative dalla stessa
norma previste si attiene, tra gli altri, ai seguenti principi e criteri
direttivi: "a) definizione del riassetto
normativo e codificazione della normativa primaria regolante la
materia……con determinazione dei principi fondamentali nelle materie di
legislazione concorrente".

4) – Consegue, da quanto sopra,
che, nella specie, non poteva ostare, al rilascio del permesso di costruire,
alcuna misura di salvaguardia, dal momento che era decorso il termine triennale
dall’adozione del NPRG e che lo stesso non era stato sottoposto, entro l’anno
dalla conclusione della fase della relativa pubblicazione, ai competenti organi
regionali; con la conseguenza che, essendo scaduti i termini di cui all’art. 20, comma 9, dello stesso d.p.r. n. 380 del 2001 –
invocato dall’originaria ricorrente – deve ritenersi formato, ormai, sulla
domanda da essa avanzata, il silenzio-rifiuto, con
ogni conseguenza di legge.

5) – Per i motivi che precedono,
in riforma della sentenza appellata e in accoglimento del ricorso di primo
grado, previa declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dal Comune di
Roma sull’istanza in data 23 marzo 2006 di cui si tratta, va condannato il
Comune medesimo a pronunciarsi su di essa
(nell’esercizio delle ordinarie potestà amministrative in materia, ma sulla
base, comunque, della disciplina urbanistica vigente al momento della scadenza
del triennio di cui si tratta, intervenuta il 20 marzo 2006) nel termine di
giorni 30 (trenta) decorrenti dalla comunicazione in forma amministrativa o
dalla notificazione della presente decisione.

Le spese del doppio grado di
giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.

Per tali motivi

Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, Adunanza plenaria, definitivamente pronunciando, accoglie
l’appello in epigrafe e, per l’effetto, previa declaratoria di illegittimità
del silenzio serbato sull’istanza di cui si tratta dal Comune di Roma, lo condanna
a pronunciarsi su di essa nel termine di giorni
30(trenta) decorrenti dalla comunicazione in forma amministrativa o dalla
notificazione della presente decisione.

Spese del doppio grado di
giudizio compensate.

Così deciso in Roma dal Consiglio
di Stato in sede giurisdizionale, riunito in Adunanza plenaria, nella camera di
consiglio del giorno 10 marzo 2008 con l’intervento dei signori Magistrati:

Paolo Salvatore Presidente del
Consiglio di Stato

Raffaele Iannotta Presidente di
Sezione

Giovanni Ruoppolo Presidente di
Sezione

Gaetano Trotta Presidente di
Sezione

Costantino Salvatore Consigliere

Giuseppe Severini Consigliere

Luigi Maruotti Consigliere

Carmine Volpe Consigliere

Pier Luigi Lodi Consigliere

Paolo Buonvino Consigliere Est.

Luciano Barra Caracciolo
Consigliere

Cesare Lamberti Consigliere

Aldo Fera
Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il
07/04/2008.