Impiego pubblico: i termini per lavvio del procedimento disciplinare a seguito di condanna penale decorrono dalla comunicazione della sentenza allaamministrazione.

Corte costituzionale sentenza 21-24 giugno 2004, n. 186

Presidente Zagrebelsky Relatore Maddalena

Ritenuto in fatto

1. Con ordinanza del 6 giugno 2003, il Consiglio di Stato Sezione sesta giurisdizionale ha sollevato, in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dellarticolo 10, comma 3, della legge 97/2001 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), nella parte in cui, con riguardo ai soli fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore della legge medesima, fa decorrere il termine per linstaurazione del procedimento disciplinare dalla conclusione del procedimento penale con sentenza irrevocabile e non, invece, dalla comunicazione della sentenza allamministrazione.

1.1. In punto di fatto il remittente espone che il giudizio a quo trae origine da un ricorso per lannullamento di un provvedimento di sospensione dal servizio di un docente universitario e del successivo atto di contestazione di addebito di delitti (di cui agli articoli 81, 319 e 319bis del Cp) già oggetto di sentenza patteggiata in sede penale ai sensi dellarticolo 444 del Cpp, pronunciata il 29 novembre 2001 e divenuta irrevocabile il 24 gennaio 2002.

In diritto, il Consiglio di Stato riferisce di avere acclarato il tardivo inizio del procedimento disciplinare oggetto di contestazione, avendo lUniversità degli studi di Roma La Sapienza contestato laddebito dopo il decorso di centoventi giorni dalla data in cui era divenuta irrevocabile la sentenza di patteggiamento. Tale sentenza, pronunciata dopo lentrata in vigore della legge 97/2001, riguardava fatti commessi prima dellentrata in vigore della stessa legge, per cui, nella fattispecie, veniva in applicazione larticolo 10, comma 3, della legge in questione.

1.2. Il Consiglio di Stato, nel prospettare la questione di legittimità costituzionale del citato articolo 10, comma 3, della legge 97/2001, rileva che questultima prevede un sistema normativo a regime (articolo 5, comma 4), che impone linizio del procedimento disciplinare entro novanta giorni dalla comunicazione della sentenza allamministrazione, e un sistema normativo transitorio (articolo 10, comma 3) applicabile nella specie , che prescrive, per i fatti commessi prima dellentrata in vigore della legge, un termine più lungo per linstaurazione del procedimento (centoventi giorni invece di novanta), con decorrenza dalla conclusione del procedimento penale con sentenza irrevocabile, anziché dalla comunicazione della sentenza.

Orbene, il giudice a quo ritiene che la disciplina transitoria configurata dalla norma impugnata sarebbe in contrasto con i principi di buon andamento e di efficienza dellattività amministrativa (articolo 97, primo comma, della Costituzione), in quanto non sarebbe conforme a tali principi far decorrere un termine di decadenza per lesercizio del potere disciplinare dellamministrazione dal verificarsi di un fatto (sentenza penale irrevocabile di condanna) del quale essa non sia stata posta a conoscenza.

Inoltre la disciplina denunciata violerebbe il principio di eguaglianza e il canone di ragionevolezza di cui allarticolo 3 della Costituzione, poiché si produrrebbe una disparità di trattamento, in riferimento alle modalità e ai termini del procedimento disciplinare, tra il sistema normativo transitorio e quello stabilito a regime.

A conferma della propria prospettazione, il remittente trae ulteriori argomenti dallarticolo 9, comma 2, della legge 19/1990 (Modifiche in tema di circostanze, sospensione condizionale della pena e destituzione dei pubblici dipendenti), secondo il quale «la destituzione può sempre essere inflitta allesito del procedimento disciplinare che deve essere proseguito o promosso entro centottanta giorni dalla data in cui lamministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna e concluso nei successivi novanta giorni …». Questa norma infatti fa riferimento ad una notizia certa ricevuta dallamministrazione in ordine alla sentenza penale irrevocabile di condanna, facendo decorrere da quella notizia il termine per il proseguimento o per la instaurazione del procedimento disciplinare. Ad ulteriore riprova di ciò il remittente richiama una pronuncia di questa Corte, secondo la quale lazione disciplinare si dovrebbe iniziare tempestivamente a decorrere dal momento in cui lamministrazione ha conoscenza della pronuncia irrevocabile di condanna (sentenza 375/00).

Il Consiglio di Stato dà atto tuttavia che la disposizione impugnata avrebbe comunque una sua ratio, data la specialità dellipotesi prevista, e ricorda che in materia questa Corte (sentenza 374/95) si è espressa nel senso della infondatezza della questione sollevata in riferimento allarticolo 97, terzo comma, della legge 3/1957 (Tu delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), nella parte in cui non prevede, a carico dellautorità giudiziaria, un obbligo di trasmissione alla Pa della notizia della sentenza di proscioglimento del dipendente.

Ciò nonostante, il remittente ribadisce i propri dubbi di legittimità costituzionale della norma censurata e pone in risalto che larticolo 3, comma 3, della stessa legge 97/2001 prevede che «in caso di proscioglimento o di assoluzione anche non definitiva, lamministrazione, sentito linteressato, adotta i provvedimenti consequenziali nei dieci giorni successivi alla comunicazione della sentenza anche a cura dellinteressato».

2. Con atto di intervento del 16 settembre 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dallAvvocatura generale dello Stato, ha chiesto che la questione venga dichiarata inammissibile per irrilevanza ovvero infondata nel merito.

In ordine alla ritenuta inammissibilità della questione, la difesa erariale ritiene che la norma censurata non verrebbe in applicazione, dal momento che i termini perentori legislativamente previsti sono applicabili soltanto alle sentenze emesse secondo lo schema tipico e non alle sentenze di patteggiamento.

Inoltre, larticolo 10, comma 3, della legge 97/2001 sarebbe disposizione estranea alla fattispecie dedotta nel giudizio a quo, in quanto la decisione emessa ai sensi dellarticolo 444 Cpp non sarebbe sussumibile nel contesto di sentenza irrevocabile.

Nel merito, la difesa erariale ritiene che la norma in questione dovrebbe comunque essere interpretata nel senso della necessità dellintervenuta informativa ai fini del decorso del termine di inizio della procedura amministrativa.

Considerato in diritto

1. Con ordinanza del 6 giugno 2003, il Consiglio di Stato Sezione sesta giurisdizionale ha sollevato, in riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dellarticolo 10, comma 3, della legge 97/2001 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), nella parte in cui, con riguardo ai soli fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore della legge medesima, fa decorrere il termine per linstaurazione del procedimento disciplinare dalla conclusione del procedimento penale con sentenza irrevocabile, e non, invece, dalla comunicazione della sentenza allamministrazione.

2. Prima di passare allesame della questione occorre far cenno alle modifiche normative introdotte dalla legge 97/2001.

2.1. Per quanto riguarda lefficacia della sentenza penale nel giudizio disciplinare a carico del pubblico dipendente, larticolo 653 del Cpp prevedeva che soltanto la sentenza penale irrevocabile di assoluzione, e non anche quella di condanna, avesse valore di giudicato, limitatamente allaccertamento che il fatto non sussiste o che limputato non lo ha commesso, nel giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche autorità.

A seguito delle modifiche recate dalla predetta legge 97/2001, larticolo 653 Cpp vigente non solo ha confermato lefficacia di giudicato nel giudizio di responsabilità disciplinare della sentenza penale irrevocabile di assoluzione, precisando che essa fa stato «quanto allaccertamento che il fatto non sussiste o non costituisce illecito penale ovvero che limputato non lo ha commesso», ma, innovando rispetto al passato, ha disposto lefficacia di giudicato nel giudizio disciplinare anche della sentenza penale irrevocabile di condanna in relazione allaccertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e allaffermazione che limputato lo ha commesso.

Occorre inoltre evidenziare che larticolo 2 della legge 97/2001, con la modifica apportata allarticolo 445 Cpp, ha innovato anche la disciplina relativa allefficacia della sentenza di applicazione della pena su richiesta nel giudizio disciplinare, prevedendo che tale sentenza ha efficacia nei procedimenti disciplinari quanto allaccertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e allaffermazione che limputato lo ha commesso.

2.2. In tema di rapporti tra processo penale e procedimento disciplinare, la citata legge 97/2001 ha previsto una normativa a regime e una transitoria.

La normativa a regime è sancita dallarticolo 5, comma 4, della suddetta legge, secondo il quale «il procedimento disciplinare deve avere inizio o in caso di intervenuta sospensione proseguire entro il termine di novanta giorni dalla comunicazione della sentenza allamministrazione o allente competente per il procedimento disciplinare».

La disciplina transitoria è dettata dallarticolo 10, comma 3, della citata legge, il quale prevede che i procedimenti disciplinari per fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore della legge stessa «devono essere instaurati entro centoventi giorni dalla conclusione del procedimento penale con sentenza irrevocabile».

È anche da far presente che, con sentenza 394/02, questa Corte ha dichiarato lillegittimità costituzionale dellarticolo 10, comma 1, della legge 97/2001, per contrasto con gli articoli 3 e 24 della Costituzione, nella parte in cui disponeva lapplicabilità degli articoli 1 e 2 della legge (concernenti gli effetti della sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti nel giudizio disciplinare) ai patteggiamenti perfezionatisi anteriormente allentrata in vigore della stessa legge. Ne consegue che, come avviene nel caso in esame, rientrano nella disciplina transitoria i procedimenti disciplinari che hanno ad oggetto fatti commessi prima dellentrata in vigore della legge 97/2001 e che concernono sentenze di applicazione della pena su richiesta pronunciate dopo lentrata in vigore della legge medesima.

3. Così ricostruito il quadro normativo di riferimento può procedersi allesame della questione.

Il remittente, come si è detto, dubita della legittimità costituzionale di detta disciplina transitoria, osservando che il far decorrere il termine per linstaurazione del procedimento disciplinare dal momento in cui la sentenza di condanna diviene irrevocabile anziché da quello della comunicazione allamministrazione, sarebbe in contrasto con il principio di buon andamento e di efficienza della Pa e inoltre introdurrebbe una non giustificata disparità di trattamento rispetto al sistema normativo a regime (articolo 5, comma 4, della legge 97/2001).

4. In via preliminare, deve innanzitutto respingersi leccezione sollevata dallAvvocatura generale dello Stato, secondo la quale la norma denunciata non potrebbe trovare applicazione nel giudizio a quo, riguardando questultimo fatti definiti con sentenza di patteggiamento. Infatti, come già osservato da questa Corte (sentenza 394/02), in base al nuovo testo degli articoli 445 e 653 del Cpp non è dubbio che la sentenza di patteggiamento ha efficacia nel giudizio disciplinare.

5. Nel merito la questione è fondata.

Come si è visto, con le novità introdotte dalla legge 97/2001, sia la sentenza penale irrevocabile di condanna, sia la sentenza di applicazione della pena su richiesta sono destinate ad esplicare effetti nel giudizio disciplinare. Si assicura, in questa maniera, non solo una sostanziale coerenza tra sentenza penale ed esito del procedimento amministrativo, ma soprattutto una linea di maggiore rigore per garantire il corretto svolgimento dellazione amministrativa.

Se questa è la finalità della disciplina in esame, la citata norma transitoria che fa decorrere il termine per linstaurazione del procedimento disciplinare dalla conclusione del giudizio penale con sentenza irrevocabile, anziché dalla comunicazione della sentenza allamministrazione, appare irragionevole e contraria al principio di buon andamento.

Essa, infatti, non prevedendo che lamministrazione sia posta a conoscenza del termine iniziale (sentenza penale irrevocabile di condanna) per linstaurazione del procedimento disciplinare, ed imponendo altresì lo svolgimento di unattività per la conoscenza di questo dato, espone lamministrazione stessa al rischio dellinfruttuoso decorso del termine decadenziale, rendendo così più difficoltosa ed incerta la stessa applicazione delle sanzioni disciplinari.

In sostanza, nel ponderare linteresse del dipendente pubblico ad ottenere una sollecita definizione della propria situazione disciplinare e lesigenza dellamministrazione di instaurare tale procedimento, il legislatore ha adottato una soluzione sbilanciata a vantaggio del dipendente pubblico, nel senso che gioca a favore di questultimo lo scorrere del tempo necessario per venire in possesso di una notizia (sentenza penale di condanna) che invece dovrebbe essere comunicata ab initio allamministrazione.

Si realizza così un contrasto con la ratio della norma, che, come si è visto, è quella di assicurare un maggiore rigore nello svolgimento dellattività amministrativa.

Va pertanto dichiarata lillegittimità costituzionale dellarticolo 10, comma 3, della legge 97/2001, nella parte in cui prevede, per i fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore di detta legge, linstaurazione dei procedimenti disciplinari entro centoventi giorni dalla conclusione del procedimento penale con sentenza irrevocabile di condanna, anziché entro il termine di novanta giorni dalla comunicazione della sentenza allamministrazione o allente competente per il procedimento disciplinare.

PQM

La Corte costituzionale dichiara lillegittimità costituzionale dellarticolo 10, comma 3, della legge 97/2001 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), nella parte in cui prevede, per i fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore di detta legge, linstaurazione dei procedimenti disciplinari entro centoventi giorni dalla conclusione del procedimento penale con sentenza irrevocabile di condanna, anziché entro il termine di novanta giorni dalla comunicazione della sentenza allamministrazione o allente competente per il procedimento disciplinare.