Illegittima la revoca della patente a chi sia condannato a pena detentiva superiore ai tre anni. La Corte Costituzionale interviene sullart. 120 del Codice della Strada

Corte costituzionale sentenza 30 giugno-15 luglio 2003, n. 239

Presidente Chieppa relatore Zagrebelsky

Ritenuto in fatto

1. Con ordinanza del 19 febbraio 2002 (ro n. 149 del 2002), il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, ha sollevato, in riferimento allarticolo 76 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli articoli 120, comma 2, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 285/92 (Nuovo codice della strada), nella parte in cui – nel loro combinato disposto – prevedono la revoca della patente nei confronti delle persone condannate a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando lutilizzazione del documento di guida possa agevolare la commissione di reati della stessa natura.

1.1. Il Tribunale rimettente è chiamato a pronunciarsi sulla richiesta di annullamento di un provvedimento di revoca della patente di guida adottato, in applicazione delle norme sopra citate, dal Commissario del Governo per la Provincia di Trento, sulla base di una valutazione – sorretta da un rapporto informativo della questura locale – di probabile commissione di ulteriori reati della medesima natura da parte del relativo titolare, già in precedenza condannato alla pena detentiva di anni quattro e mesi quattro di reclusione per tentata rapina e detenzione illegale di armi.

1.2.  Dando seguito a una prospettazione subordinata formulata dal ricorrente, il giudice rimettente solleva la questione di legittimità costituzionale sulla base della considerazione – desunta direttamente dalla giurisprudenza costituzionale in materia: sentenze 305/96, 354/98, 427/00 e 251/01 – del carattere limitato della delega conferita, sul punto, con la legge 190/91 (Delega al Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione stradale): se, infatti, larticolo 1 di detta legge delegava in generale il Governo ad adottare disposizioni intese a rivedere e riordinare la legislazione vigente in materia di circolazione stradale, la lettera t) del successivo articolo 2 della medesima legge, in particolare, autorizzava il legislatore delegato a effettuare un mero «riesame della disciplina […] della revoca della patente di guida, anche con riferimento ai soggetti sottoposti a misura di sicurezza personale e a misure di prevenzione». In tal modo, osserva il giudice a quo, la legge delega ha identificato, quale base di partenza dellattività delegata, la legislazione preesistente, che non poteva essere modificata in termini radicalmente innovativi se non in presenza di specifiche norme abilitanti.

Ma questa condizione, osserva il rimettente, non è soddisfatta: da un lato, le disposizioni della cui legittimità costituzionale si tratta non hanno riscontro nella legislazione precedente, poiché gli articoli 82 e 91 del codice della strada approvato con il Dpr 393/59 (Testo unico delle norme sulla circolazione stradale), non consideravano in alcun modo lipotesi di una revoca della patente di guida in presenza di condanna a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando lutilizzazione del documento di guida potesse agevolare la commissione di reati della stessa natura; dallaltro, manca del tutto, nel corpo della legge di delegazione, una previsione idonea a sostenere linnovativa disciplina introdotta dal Governo.

Perciò, analogamente a quanto deciso dalla Corte costituzionale nelle menzionate pronunce, anche nella specie si deve riscontrare il vizio di eccesso di delega.

1.3. Il rimettente conclude svolgendo alcune considerazioni sulla natura della normativa che è oggetto della questione sollevata.

Richiamando, anche sotto tale profilo, la giurisprudenza costituzionale, il giudice a quo sottolinea che la disciplina sottoposta al controllo della Corte deve intendersi quella di rango legislativo, contenuta nei due articoli del codice impugnati, giacché lintervento di delegificazione operato con il Dpr 575/94 (Regolamento recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e la duplicazione della patente di guida di veicoli), che ha sostituito le disposizioni censurate con altre di contenuto analogo ma di rango secondario (articoli 5 e 11), è andato oltre i limiti a esso assegnati dalla legge abilitante – e segnatamente dallarticolo 2, comma 7, della legge 537/93 (Interventi correttivi di finanza pubblica) -, regolando non solo la disciplina del procedimento, ma altresì aspetti sostanziali della materia: pertanto, precisa il rimettente, la clausola abrogativa delle norme anteriori di rango legislativo, contenuta nel comma 8 dellarticolo 2 della stessa legge 537/93, è da ritenersi inoperante, e ciò consente, non essendosi perfezionato il complessivo intervento di «delegificazione», di sollevare la questione sulla disciplina con forza di legge.

2. Con ordinanza del 24 giugno 2002 (ro n. 382 del 2002), il Tar per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, ha sollevato, in riferimento agli articoli 4 e 76 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dellarticolo 120, comma 1, del decreto legislativo 285/92, nella parte in cui prevede la revoca della patente nei confronti delle persone condannate a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando lutilizzazione del documento di guida possa agevolare la commissione di reati della stessa natura.

2.1. Secondo quanto riferisce il giudice rimettente, il giudizio principale ha per oggetto limpugnazione di un decreto prefettizio di revoca della patente di guida, adottato in data 15 gennaio 2001, fondato su tre concorrenti motivi: (a) le due condanne del titolare a pene detentive di anni tre e mesi otto e di anni sette di reclusione, per rapina e porto illegale di armi, (b) la pregressa sottoposizione a libertà vigilata, (c) la pregressa sottoposizione a foglio di via obbligatorio.

2.2. Sul punto il giudice a quo rileva preliminarmente che, alla stregua delle dichiarazioni di incostituzionalità rese in materia dalla Corte (sentenze 354/98, 427/00 e 251/01) e dei relativi effetti, nonché alla luce del principio della rilevabilità dufficio del vizio di incostituzionalità, anche se non dedotto nellimpugnazione di merito, latto amministrativo di revoca della patente contro il quale è promosso il ricorso deve ritenersi validamente sorretto solo dal riferimento, in esso contenuto, alla intervenuta condanna a pena detentiva superiore a tre anni, essendo viceversa venuti meno i presupposti ulteriori per effetto delle pronunce sopra indicate.

2.3. Inoltre, il rimettente con argomentazioni analoghe a quelle formulate, sul punto, nellordinanza di rimessione di cui al ro n. 149 del 2002 precisa che la norma impugnata deve essere sottoposta al vaglio della Corte costituzionale nella sua veste legislativa. Osserva al riguardo il giudice a quo che il regolamento (Dpr 575/94) poteva disporre, secondo la legge abilitante, solo sul piano della disciplina degli aspetti procedimentali del rilascio della patente, ma non poteva operare alcuna innovazione di carattere sostanziale: lavere il regolamento medesimo disposto fuori dellambito consentito rende pertanto inoperante la clausola abrogativa delle norme di legge anteriori contenuta nel comma 8 dellarticolo 2 della legge 537/93, con la conseguenza che, indipendentemente dallapparente sostituzione dellintera disposizione a opera dellatto secondario, la norma continua a rivestire i caratteri e la forza della legge, secondo loriginaria fonte che ha posto il testo del codice della strada, e su di essa può quindi svolgersi il controllo di costituzionalità.

2.4. Affermata quindi la rilevanza della questione, dalla cui soluzione dipende lesito del giudizio amministrativo, il Tar prospetta un duplice profilo di incostituzionalità.

Per un primo aspetto, la disposizione sarebbe in contrasto con larticolo 76 della Costituzione, in relazione alla giurisprudenza costituzionale formatasi al riguardo, che ha più volte rilevato come la legge delega 190/91 abbia identificato nella disciplina preesistente la base di partenza della normativa delegata, ammettendo la possibilità di interventi innovativi solo in presenza di un principio o di un criterio direttivo a ciò specificamente abilitante, il che non è dato riscontrare nella previsione del riesame della materia contenuta nellarticolo 2, comma 1, lettera t), della stessa legge delega.

Poiché la previsione di una revoca della patente quale effetto di una condanna non inferiore a tre anni di pena detentiva non ha riscontro nella disciplina anteriore (articoli 82 e 91 del codice della strada del 1959), ne consegue, secondo il Tar, la violazione del parametro invocato, secondo la medesima argomentazione che ha condotto la Corte costituzionale alla dichiarazione di incostituzionalità della disciplina in argomento in altrettanti casi di innovazioni introdotte dal legislatore delegato in assenza di una specifica abilitazione nella legge di delegazione (sentenze 354/98 e 427/00).

Sotto altro profilo, il giudice a quo individua un contrasto della normativa con il diritto al lavoro, garantito dallarticolo 4 della Costituzione: la revoca della patente appare al rimettente una misura eccessiva rispetto allesigenza di protezione dellinteresse alla sicurezza della collettività, poiché la norma sacrifica per intero la posizione soggettiva del singolo; inoltre, data la concreta necessità della utilizzazione del mezzo di trasporto privato in un rilevante numero di attività lavorative, specie indipendenti, la riduzione della mobilità che segue alla revoca della patente costituisce un reale ostacolo al diritto-dovere di svolgere una di dette attività, con un effetto controproducente rispetto alla finalità di reinserimento di soggetti già condannati.

3. In entrambi i giudizi così promossi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dallAvvocatura generale dello Stato.

3.1. LAvvocatura, sulla premessa delloramai avvenuta delegificazione della materia, ha preliminarmente dedotto linammissibilità di entrambe le questioni, perché aventi a oggetto norme di natura regolamentare.

3.2. Nel solo giudizio di cui al ro n. 382 del 2002, lAvvocatura ha inoltre argomentato nel merito linfondatezza della questione.

Se la scelta del legislatore di assegnare «la prevalenza allinteresse pubblico allorché risulti chiaro e probabile che il possesso della patente possa facilitare la commissione di reati» appare in sé ragionevole, sarebbe comunque da escludere che la disciplina della revoca sia in contrasto con il diritto al lavoro, che non si identifica con labilitazione alla guida di veicoli e che comunque può essere modulato in vista della tutela di altre esigenze.

Quanto alla censura di eccesso di delega, linterveniente ritiene che la disposizione dellarticolo 2, comma 1, lettera t), della legge 190/91 debba essere letta nel senso della possibilità di una parziale innovazione. Del resto, secondo lAvvocatura, la disciplina in questione troverebbe riscontro nel codice previgente e precisamente nellarticolo 82 del Dpr 393/59, nella parte in cui esso aveva riguardo allipotesi di revoca della patente nei confronti di soggetti dichiarati delinquenti abituali, professionali o per tendenza: lipotesi ora in esame della condanna a pena detentiva non inferiore a tre anni, posta nel nuovo codice della strada, si salderebbe dunque con questa preesistente disciplina, di cui costituirebbe uno sviluppo comunque di segno meno restrittivo.

Considerato in diritto

1. Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento (ro n. 149 del 2002), e il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (ro n. 382 del 2002), hanno sollevato, entrambi in riferimento allarticolo 76 della Costituzione e il solo Tar per la Lombardia altresì in riferimento allarticolo 4 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale, rispettivamente, dellarticolo 120, comma 1 (rectius: comma 2) (ro n. 382 del 2002), e degli articoli 120, comma 2, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 285/92 (Nuovo codice della strada), nella parte in cui dette norme prevedono che il Prefetto possa disporre la revoca della patente nei confronti delle persone condannate a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando ritenga che lutilizzazione del documento di guida possa agevolare la commissione di reati della stessa natura di quelli per i quali è stata inflitta la condanna.

Entrambi i giudici rimettenti dubitano della costituzionalità della disciplina sotto il profilo della violazione dellarticolo 76 della Costituzione, ritenendo, anche alla stregua di precedenti decisioni di questa Corte in materia, che il legislatore delegato, introducendo la menzionata ipotesi di revoca della patente di guida, non prevista nella legislazione anteriore, sia andato oltre i limiti posti dalla legge di delegazione 190/91 (Delega al Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione stradale).

Il solo Tar per la Lombardia, poi, denuncia di incostituzionalità la disciplina anche per violazione del diritto al lavoro (articolo 4 della Costituzione), che risulterebbe compresso sotto il profilo della possibilità di svolgere una attività anche attraverso luso di un mezzo personale di trasporto in misura eccedente rispetto a quanto sarebbe giustificato da finalità di sicurezza.

1.1. Stante lidentità di oggetto delle questioni, sorrette da argomentazioni in larga misura coincidenti, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica pronuncia.

1.2. Leccezione di inammissibilità delle questioni, sollevata dallAvvocatura generale dello Stato nellassunto del carattere regolamentare delle norme impugnate, non può essere accolta.

Entrambi i giudici rimettenti, con argomentazioni coincidenti, hanno ritenuto che la sostituzione delle disposizioni di rango legislativo [articolo 120, comma 2, e articolo 130, comma 1, lettera b), del codice della strada] con altre di contenuto analogo ma di natura secondaria, in base alle previsioni degli articoli 5 e 11 del Dpr 575/94 (Regolamento recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e la duplicazione della patente di guida di veicoli), non si sia perfezionata, in quanto lanzidetto regolamento è intervenuto su aspetti sostanziali della disciplina della patente di guida, tra cui quello in esame, così andando oltre i limiti della materia procedurale sulla quale soltanto esso era abilitato a disporre, a norma dellarticolo 2, comma 7, della legge 537/93 (Interventi correttivi di finanza pubblica), e del relativo elenco allegato n. 4 , risultando perciò inoperante la clausola abrogatrice delle norme di legge anteriori, prevista, quale effetto di «delegificazione» conseguente allentrata in vigore del citato regolamento, dallarticolo 2, comma 8, della legge 537/93.

La giurisprudenza costituzionale ha già chiarito che spetta ai giudici rimettenti valutare i rapporti tra le norme con forza di legge e le disposizioni che le riproducono o le modificano in atti di natura regolamentare adottati fuori della materia che la legge prevede come suscettibile di delegificazione (ordinanza 230/99). Di conseguenza, questa Corte ha dato ingresso a questioni di costituzionalità sollevate sulle norme di rango primario, una volta che i rimettenti abbiano motivatamente ritenuto inoperante leffetto di sostituzione della norma primaria a opera di quella secondaria, secondo lo schema dellarticolo 17, comma 2, della legge 400/88 (Disciplina dellattività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) (sentenza 251/001; ordinanze 440/01 e 587/00) (mentre lo ha negato ovviamente nei casi di censure rivolte direttamente ed esclusivamente nei riguardi delle norme di carattere regolamentare: sentenza 427/00, punto 4 del diritto; ordinanza 554/00).

Conformemente allanzidetta giurisprudenza, pertanto, non sussiste ostacolo allammissibilità delle questioni, essendo state motivatamente sollevate sulle norme con forza di legge e precisamente sul combinato disposto degli articoli 120, comma 2, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 285/92, che entrambi i giudici rimettenti ritengono essere tuttora in vigore nel testo legislativo anteriore al regolamento.

2. Nel merito la questione di costituzionalità degli articoli 120, comma 2, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 285/92, sollevata in riferimento allarticolo 76 della Costituzione, è fondata.

2.1. Questa Corte ha più volte rilevato che la legge di delegazione 190/91, abilitando in generale il Governo ad adottare disposizioni, aventi valore di legge, intese a «rivedere e riordinare […] la legislazione vigente concernente la disciplina […] della circolazione stradale» (articolo 1, comma 1), ha identificato direttamente, quale base di partenza dellattività delegata, il codice della strada previgente, cioè il testo unico delle norme sulla circolazione stradale approvato con il Dpr 393/59 (sentenze 305/96, 427/00, 251/01).

Nellambito di una delega così configurata, la revisione e il riordino, in quanto possono comportare lintroduzione di innovazioni della preesistente disciplina, esigono la previsione di principi e di criteri direttivi, idonei a circoscrivere le scelte discrezionali del Governo; relativamente alla materia della revoca della patente di guida che qui interessa, peraltro, lo stesso legislatore delegante ha prefigurato lattività del legislatore delegato nei termini di un mero «riesame» della disciplina anteriore [articolo 2, comma 1, lettera t), della legge 190], senza porre, sul punto, alcuna specifica direttiva tale da giustificare un intervento di carattere innovativo sulla stessa materia.

La lettera t) dellarticolo 2 è dunque da intendersi in un senso minimale, cioè tale da non consentire di per sé ladozione di norme delegate di sostanziale modifica del quadro preesistente (sentenza 354/98); e, su tale premessa, questa Corte nelle decisioni alle quali fanno richiamo i giudici a quibus per argomentare il dubbio dincostituzionalità ha più volte dichiarato lillegittimità costituzionale delle medesime disposizioni oggi impugnate, per le parti in cui consideravano quali motivi di revoca della patente di guida altrettanti casi non presi in considerazione nel previgente codice della strada del 1959: così, lessere stati sottoposti a misura di sicurezza personale (sentenza 354/98) o a misura di prevenzione (sentenza 251/01), o lessere sottoposti alla misura del foglio di via obbligatorio (sentenza 427/00).

2.2. Alla medesima conclusione deve giungersi in relazione alla questione in esame.

Nel sistema del codice precedente, infatti, lipotesi della condanna penale quale ragione del venir meno dei requisiti morali di abilitazione alla guida (subordinatamente alla valutazione dellautorità di pubblica sicurezza circa la probabilità di reiterazione di reati della stessa natura) non era affatto prevista in relazione al rilascio (articolo 82 del Dpr 393/59) e quindi, stante il meccanismo di rinvio, neppure in relazione alla revoca (articolo 91, tredicesimo comma, dello stesso Dpr 393) della patente.

Lunica previsione di revoca della patente direttamente collegata alla pronuncia di una sentenza di condanna era quella, contenuta nellarticolo 91, settimo comma, della revoca disposta dallautorità giudiziaria per lipotesi di investimento di persona tale da determinare la morte o lesioni personali gravissime o gravi, ovvero con successiva inottemperanza del conducente allobbligo di fermarsi e di assistere la persona investita e limitatamente ai «casi di particolare gravità»; ma questa previsione è del tutto diversa, per presupposti e ratio, e trova ora riscontro in altre disposizioni del codice vigente (cfr. articoli 189, commi 6 e 7, 222 e 223 del decreto legislativo 285/92). Indipendentemente dalle ragioni che hanno determinato la scelta del legislatore delegato, quindi, linclusione della condanna a pena detentiva non inferiore a tre anni quale motivo di revoca della patente costituisce una innovazione sostanziale, che avrebbe dovuto necessariamente essere sorretta da una direttiva del legislatore delegante; così non essendo, la nuova previsione è posta in violazione della legge di delegazione e dunque dellarticolo 76 della Costituzione.

2.3. Né varrebbe, in senso contrario rispetto alla conclusione ora detta, il rilievo dellesistenza anteriormente di una norma come quella contenuta nellarticolo 84 del codice della strada del 1933 (regio decreto 1740/33), che, nella sua versione originaria, considerava quale ipotesi di indegnità, ai fini dellammissione agli esami di idoneità per il rilascio della «patente di abilitazione» (e, dato anche in questo caso un meccanismo di rinvio, altresì ai fini del «ritiro» della patente: articolo 94 del citato regio decreto 1740), quella di chi avesse «riportata condanna per delitto a pena restrittiva della libertà personale per durata superiore a tre anni»; tale previsione nel frattempo modificata con la legge 243/53 (Modificazioni al testo unico delle norme per la tutela delle strade e per la circolazione, approvato con regio decreto 1740/33, relativamente ai requisiti fisici e morali di cui devono essere in possesso gli aspiranti al conseguimento delle patenti di guida e i titolari delle stesse, in sede di revisione) era stata infatti abrogata già dal tempo dellentrata in vigore del codice del 1959 (v. larticolo 145 di questultimo), cosicché essa non potrebbe in alcun caso ricomprendersi nella legislazione «vigente», quale presa in considerazione dallarticolo 1, comma 1, della legge delega 190/91, ai fini dellelaborazione del nuovo codice.

2.4. Né, infine, ha pregio largomento dellAvvocatura dello Stato, circa il preteso collegamento tra la disciplina ora censurata e le norme del codice precedente riguardanti i casi di dichiarazione di abitualità o professionalità nel reato e di tendenza a delinquere (articolo 82, primo comma, del Dpr 393/59): queste ipotesi sono infatti ora espressamente e autonomamente riprese nel comma 1 dellarticolo 120 del codice della strada vigente, e, indipendentemente da ogni possibile rilievo circa la differenza di contenuto, non si prestano pertanto a giustificare la distinta normativa di riforma oggetto delle presenti questioni.

3. La dichiarazione di incostituzionalità per violazione dellarticolo 76 della Costituzione assorbe la censura sollevata (solo da ro n. 382 del 2002) in riferimento allarticolo 4 della Costituzione.

PQM

La Corte costituzionale

Riuniti i giudizi,

dichiara lillegittimità costituzionale degli articoli 120, comma 2, e 130, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 285/92 (Nuovo codice della strada), nella parte in cui prevedono la revoca della patente nei confronti delle persone condannate a pena detentiva non inferiore a tre anni, quando lutilizzazione del documento di guida possa