Il potere della P.A. di annullare l’aggiudicazione degli
appalti.

CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE IV –
Sentenza 22 ottobre 2004 n. 6931

Pres. Salvatore; Est. Saltelli

Ministero della Difesa c/ S.N.C. CIANDOR

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello iscritto al NRG
4587 dell’anno 1996 proposto dal

MINISTERO DELLA DIFESA, in persona
del ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

S.N.C. CIANDOR, in
persona del legale rappresentante in carica, non costituito in giudizio;

e nei confronti di

LAVANDERIA BORNICO ANNA IN MESTICO
S.A.S., in persona del legale rappresentante in
carica, e TINTORIA E LAVANDERIA ITALIANA, in persona del legale rappresentante
in carica, non costituite in giudizio;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto n. 831 del 25 maggio 1995;

Visto il ricorso in appello con i
relativi allegati;

Visti tutti gli atti di causa;

Visto il dispositivo n. 327 del
31/05/04;

Relatore alla pubblica udienza del 27
maggio 2004 il consigliere Carlo Saltelli;

Udito l’avvocato dello Stato Giannuzzi;

Ritenuto in fatto e considerato in
diritto quanto segue:

FATTO

Il Comando dei servizi di commissariato della
Regione Militare del Nord Est di Padova indiceva per il 23 gennaio 1991 una
gara a licitazione privata, con le modalità di cui all’articolo 73, lett. b),
del R.D. 32 maggio 1924, n. 827, per il servizio di lisciviatura degli oggetti
di corredo e casermaggio presso alcuni enti della Regione Militare (suddivisa
in 10 lotti corrispondenti ad altrettanti ambiti di zona di quest’ultima),
invitando a partecipare le ditte iscritte alle Rubriche Periferiche
dell’Amministrazione della Difesa (albo dei fornitori).

Per quanto riguarda i lotti 1 (Bolzano) e 8 (Verona) risultava aggiudicataria
dell’appalto la società Ciandor s.n.c. che per
entrambi aveva offerto la percentuale di ribasso più alta.

Immediatamente dopo la chiusura delle
operazioni di gara le ditte Tintoria Lavanderia
Italiana e Lavanderia Bornico di Mesticò, che avevano
partecipato alla gara in questione rispettivamente per il lotto 8 e per il
lotto 1 e la cui offerta era risultata la più vantaggiosa dopo quella della
società Ciandor s.n.c.,
aggiudicataria, presentavano un esposto all’amministrazione appaltante,
manifestando dubbi e perplessità circa l’effettiva presenza presso la sede
della ditta aggiudicataria dell’appalto delle attrezzature e dei macchinari
necessari a svolgere il servizio di lavatura degli oggetto di arredo.

Il giorno successivo, e cioè il 24 gennaio 1991, l’Amministrazione appaltante
procedeva ad un apposito sopralluogo presso la sede della predetta società Ciandor s.n.c. onde riscontrare e verificare la fondatezza
dell’esposto e rilevava che effettivamente le attrezzature e i macchinari
esistenti non erano sufficienti per numero, né idonei per lo stato d’uso, ad
assicurare, con regolarità, un efficace servizio di lavatura degli oggetti di
arredo.

Con provvedimento n.2/905 del 1° febbraio 1991 l’Amministrazione della Difesa
annullava l’aggiudicazione in favore della società Ciandor
s.n.c., sospendendola per un
anno dall’iscrizione nelle Rubriche Periferiche, e contestualmente disponeva
l’aggiudicazione del servizio, quanto al lotto 1, (Bolzano) alla ditta Bornico Anna in Nesticò di
Bolzano e, quanto al lotto 8 (Verona), alla Tintoria e Lavanderia Italiana di
Salvatore Ezio, erede di Mario, di Verona.

Avverso tale provvedimento insorgeva
la società Ciandor s.n.c. che, con ricorso
giurisdizionale notificato il 28 marzo 1991, ne chiedeva l’annullamento al
Tribunale amministrativo regionale del Veneto alla stregua di tre motivi di
censura (rubricati rispettivamente, il primo “Eccesso di potere per sviamento”,
il secondo “eccesso di potere per difetto di motivazione e
erroneità dei presupposti”, il terzo “eccesso di potere per difetto di
istruttoria e difetto di motivazione sotto ulteriore e diverso profilo”),
attraverso i quali denunciava la assoluta pretestuosità
del comportamento tenuto dall’Amministrazione e del conseguente provvedimento
di annullamento dell’aggiudicazione, frutto di un’evidente volontà di
consentire la prosecuzione del servizio oggetto di appalto alle ditte che lo
svolgevano precedentemente (autrici dell’esposto che aveva generato il
sopralluogo), benché le offerte da queste presentate non fossero affatto
economicamente convenienti; aggiungeva inoltre che le risultanze del
sopralluogo erano del tutto erronee e generiche, essendo privo di qualsiasi
fondamento il giudizio circa l’inidoneità, per numero e stato di usura, dei
macchinari verificati, così che il provvedimento di annullamento
dell’aggiudicazione, oltre ad essere assolutamente carente quanto all’aspetto
istruttoria, era del tutto sfornito di motivazione, tanto più necessaria per
l’affidamento ingenerato, anche con riferimento all’interesse pubblico attuale
alla sua adozione.

L’adito Tribunale, nella resistenza
dell’intimata amministrazione, con la sentenza n. 831 del 25 maggio 1995,
accoglieva il ricorso e annullava il provvedimento impugnato, rilevando, per un
verso, che effettivamente le risultanze del
sopralluogo effettuato presso la sede della ditta Ciandor
s.n.c. era generiche, e, per altro verso, che la situazione effettivamente
riscontrata nel corso del sopralluogo non era di così tale gravità da giustificare
un immediato provvedimento di autotutela, tanto più
che ben avrebbe potuto a tal fine l’amministrazione cautelarsi prima
dell’espletamento delle procedure concorsuali, espletando appositi sopralluoghi
preventivi, invece di accontentarsi del semplice requisito dell’iscrizione
della predetta società al suo albo dei fornitori; inoltre, sempre secondo
l’adito Tribunale, il provvedimento di annullamento dell’aggiudicazione non
risultava essere stato adottato dopo la necessaria e attenta valutazione di
tutti gli interessi in gioco, sia perché l’Amministrazione aveva dato assoluto
ed esclusivo rilievo all’eventualità dell’inadempimento contrattale, senza
compararlo col notevole certo vantaggio economico che aveva conseguito con
l’aggiudicazione dell’appalto del servizio in questione alla società Ciandor s.n.c. in ragione dell’estrema vantaggiosità
della sua offerta, sia perché nessuna considerazione aveva trovato
l’affidamento ingeneratosi nella ditta aggiudicataria.

Il Ministero della Difesa con atto di appello notificato a mezzo del servizio postale il 15
maggio 1996 chiedeva la riforma della prefata sentenza, rivendicando la
legittimità del proprio operato, non potendo dubitarsi
della gravità delle carenze riscontrate in sede di sopralluogo che, costituendo
valutazioni di merito non potevano neppure essere apprezzare e tanto meno
annullate dal giudice amministrativo; ciò senza contare che, stante l’esiguità
del tempo trascorso tra il provvedimento di aggiudicazione ed il suo
annullamento, nessuna situazione di vantaggio si era consolidata in capo alla
società Ciandor s.n.c.

L’appellata società, ritualmente e tempestivamente evocata, non si è costituita
in giudizio.

Con ordinanza n. 1075 del 30 luglio
1996 della IV^ Sezione del
Consiglio di Stato è stata accolta l’istanza incidentale di sospensione
dell’efficacia della predetta sentenza.

DIRITTO

I. E’ controversa la legittimità del
provvedimento n. 2/905 del 1° febbraio 1991 con cui l’Amministrazione della
Difesa ha annullato l’aggiudicazione disposta il 23 gennaio 1991, a seguito di
licitazione privata, in favore della società Ciandor
S.n.c. per il servizio di lisciviatura degli oggetti di corredo e casermaggio
presso alcuni enti della Regione Militare del Nord Est di Padova, relativamente ai lotti 1 (Bolzano) e 8 (Verona), avendo
riscontrato, previo apposito sopralluogo presso la sede della predetta società,
l’insufficienze e l’inidoneità delle attrezzature e dei macchinari esistenti
che non erano in grado di assicurare con regolarità un efficace servizio di
lavatura degli oggetti di arredo.

Avverso la sentenza n. 831 del 25
maggio 1995, con cui il Tribunale amministrativo regionale del Veneto, su
ricorso della società interessata, ha annullato il predetto provvedimento di annullamento dell’aggiudicazione, ha proposto appello il
Ministero della Difesa, rivendicando la correttezza e la legittimità del
proprio operato, non potendo negarsi la fondatezza e la ragionevolezza delle
conclusioni cui si era pervenuti a seguito del sopralluogo, rilevando che, al
riguardo, i primi giudici, esorbitando dai loro poteri, avevano inammissibilmente sostituito le proprie valutazioni di
merito a quelle spettante unicamente all’amministrazione.

La società Ciandor
S.n.c., benché ritualmente e tempestivamente intimata, non si è costituita
in giudizio.

II. Al riguardo la
Sezione osserva quanto segue.

II.1. Deve innanzitutto rilevarsi che, secondo un indirizzo
giurisprudenziale consolidato, benché nei contratti della Pubblica
Amministrazione l’aggiudicazione, in quanto atto conclusivo del procedimento di
scelta del contraente, segna di norma il momento dell’incontro della volontà
della pubblica amministrazione di concludere il contratto e della volontà del
provato manifestata con l’offerta ritenuta migliore (con la conseguenza che da
tale momento sorge il diritto soggettivo dell’aggiudicatario nei confronti
della stessa pubblica amministrazione), non è precluso all’amministrazione
stessa di procedere, con atto successivo, purché adeguatamente motivato con
richiamano ad un preciso e concreto interesse pubblico, alla revoca d’ufficio
ovvero all’annullamento dell’aggiudicazione (ex multis,
C.d.S., sez. IV, 12 settembre 2000,
n. 4822; sez. V, 20 settembre 2001, n. 4973; sez. VI, 14 gennaio 2000, n. 244).

Detta potestà di annullamento
in autotutela si fonda sul principio costituzionale
di buon andamento che, com’è noto, impegna la pubblica amministrazione ad
adottare atti il più possibile rispondenti ai fini da conseguire (C.d.S., sez. V, 20 settembre 2001, n. 4973).

II.2. Ciò
precisato, ad avviso della Sezione, l’appello è fondato e va accolto.

II.2.1. Non
può essere revocato in dubbio che l’Amministrazione della Difesa, informata dall’esposto scritto che esprimeva
perplessità e riserve sulle effettive capacità della società Ciandor s.n.c.,
di espletare con regolarità il complessivo servizio di lisciviatura degli
oggetto di corredo e casermaggio di cui si era resa aggiudicataria
relativamente ai lotti 1 (Bolzano) e 8 (Verona), aveva il diritto – dovere di
verificare la fondatezza o meno del contenuto dell’esposto stesso (a nulla
rilevando che tale esposto provenisse dalle ditte non aggiudicatarie dei due
lotti), in puntuale applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento
dell’azione amministrativa, postulati dall’articolo 97 della Costituzione: ciò
al duplice fine di tutelare, per un verso, l’interesse pubblico al regolare
svolgimento del servizio oggetto di appalto (annullando o revocando
l’aggiudicazione, qualora le perplessità e le riserve fossero state confermate
all’esito di un’apposita ispezione – sopralluogo presso la sede della predetta
società Ciandor S.n.c.), nonché la propria immagine e
la propria capacità di effettuare accurate e idonee scelte dei migliori
contraenti possibili per la stipula di contratti (qualora l’esito della
ispezione avesse smentito il contenuto dell’esposto, in quest’ultimo
caso potendo anche eventualmente avviare nelle opportune sedi giudiziarie
eventuali iniziative a tutela della propria onorabilità e capacità che erano
state messe in dubbio con il più volte citato esposto).

L’attività ispettiva, peraltro, ben
si giustificava, sempre in relazione ai già citati
principi costituzionali di imparzialità e buon andamento cui deve essere
improntata costantemente l’azione amministrativa, tenendo conto del fatto che,
secondo la normativa all’epoca dei fatti vigente, mancava la fase della prequalificazione delle ditte partecipanti alla gara,
nessun valore in ordine all’effettività e all’attualità della capacità tecnico
– organizzativa di queste ultime potendo ricollegarsi alla mera iscrizione
nell’albo dei fornitori dell’amministrazione stessa.

II.2.1.
Così delineato e fondato il potere
dell’Amministrazione appellante di procedere all’ispezione – sopralluogo presso
la sede della società Ciandor s.n.c. al fine di
verificare la sua effettiva capacità tecnica – organizzativa di svolgere
effettivamente le prestazioni oggetto dell’appalto, la Sezione deve osservare
che la contestazione svolta in primo grado dalla predetta società Ciandor s.n.c. in ordine al provvedimento di annullamento
dell’aggiudicazione non ha giammai riguardato l’esito dell’accertamento e cioè
il numero dei macchinari e delle attrezzature riscontrate ed il loro stato
d’uso, bensì la valutazione che di tali elementi ha dato l’Amministrazione al
fine di stabilire l’effettiva capacità della ditta di svolgere regolarmente il
servizio di cui si era resa aggiudicataria.

Senonchè, come correttamente rilevato
dall’amministrazione appellante, tale valutazione costituiva evidente
espressione della discrezionalità di cui la stessa amministrazione era titolare
per la realizzazione dell’interesse pubblico in gioco (nel caso di specie
costituito dal regolare espletamento dell’oggetto dell’appalto), come tale non
sindacabile, salvo che non fosse ictu oculi affetto dal arbitrarietà,
irragionevolezza o travisamento di fatto (che non ricorrevano nel caso di
specie): non potevano quindi, sotto tale specifico profilo, i primi giudici
annullare l’atto impugnato.

E’ appena il caso di aggiungere, poi,
per completezza che il brevissimo lasso di tempo
intercorso tra l’aggiudicazione dell’appalto in questione (23 gennaio 1991) ed
il provvedimento che ne ha disposto l’annullamento (1° febbraio 1991), esclude
che possa essersi radicato in capo alla società aggiudicataria un benchè minimo ragionevole affidamento all’espletamento
dell’appalto stesso (circostanza che, del resto, avrebbe comportato soltanto
l’onere di una più approfondita motivazione circa l’attualità dell’interesse
pubblico perseguito con l’annullamento dell’aggiudicazione stessa).

III. Alla stregua delle suesposte
considerazioni l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma
dell’impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo
grado dalla società Ciandor s.n.c.

Può disporsi la compensazione
integrale delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (sez. IV), definitivamente pronunciando sull’appello proposto
dal Ministero della Difesa avverso la sentenza n. 831 del 25 maggio 1995 del
Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, così provvede:

– Accoglie l’appello e, per
l’effetto, in riforma della impugnata sentenza,
respinge il ricorso proposto in primo grado dalla S.n.c. Ciandor;

– Dichiara interamente compensate le
spese del doppio grado di giudizio;

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio
del 27 maggio 2004, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione
Quarta – con la partecipazione dei signori:

SALVATORE COSTANTINO – Presidente f.f.

RULLI DEDI MARINELLA – Consigliere

POLI VITO – Consigliere

MOLLICA BRUNO – Consigliere

SALTELLI CARLO – Consigliere est.