Il parere dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici in merito
all’applicazione del criterio di offerta
economicamente più vantaggiosa

AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI
PUBBLICI

DELIBERAZIONE 14 luglio 2004

Applicazione del criterio di offerta economicamente piu’
vantaggiosa – Richiesta di parere. (Deliberazione n.
133). (GU n. 205 del 1-9-2004) AG33-04.

Richiedente: OICE.

Stazione appaltante: Citta’ di Barcellona Pozzo di Gotto.

Riferimento normativo: art.
21, comma 3, della legge 11 febbraio

1994, n.
109 e s.m.,
e articoli 91 e 64 del decreto del Presidente

della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554.

IL CONSIGLIO

Vista la relazione dell’Ufficio affari giuridici;

Considerato in fatto.

L’OICE – Associazione
delle organizzazioni di
ingegneria, di

architettura
e di consulenza
tecnico-economica, ha sottoposto

all’attenzione dell’Autorita’ la
problematica in oggetto, come di

seguito rappresentata.

Nell’ambito di una
procedura per l’affidamento
di servizi di

ingegneria
da aggiudicarsi con
il criterio dell’offerta

economicamente piu’
vantaggiosa, il relativo bando rinviava al C.S.A.

per l’indicazione delle modalita’ di presentazione dell’offerta.

Quest’ultima doveva
essere racchiusa in
plico, contenente tre

buste:
una per la documentazione amministrativa (plico A),
una per

l’offerta tecnica (plico B), una per
l’offerta economica (plico C).

Nel C.S.A. veniva
precisato che la relazione metodologica dovesse

contenere
un cronoprogramma delle attivita’
previste, ma ometteva di

indicare
il tempo massimo per l’espletamento del servizio e la busta

nella quale inserire l’offerta del ribasso
sul tempo d’esecuzione.

Conseguentemente
in sede di gara il comportamento
dei concorrenti

in
ordine a tale profilo risultava
difforme: alcuni inserivano tale

elemento
nel plico B sotto forma di cronoprogramma,
altri, facendo

riferimento
all’art. 64 del decreto del
Presidente della Repubblica

n.
554/1999, allegavano quest’ultimo, al
lordo, nella busta
B

provvedendo ad inserire la relativa offerta di
ribasso nel plico C.

Come evidenziato
nella nota di richiesta parere, la commissione di

gara
assumeva un comportamento
anomalo: in via preliminare, al fine

di sanare la suddetta incongruenza dei
documenti di gara, individuava

in
via indiretta il
tempo massimo, e nel
valutare gli elementi

tecnici,
in seduta riservata, assegnava
un punteggio

all’offerta-tempo dei concorrenti che
avevano provveduto ad inserirla

nel plico B.

Successivamente, nella
seduta pubblica, e nel
rendere noti gli

esiti
della predetta valutazione, la
commissione procedeva

all’apertura delle
offerte economiche riscontrando
pero’
che in

alcune, oltre all’offerta prezzo, era
presente quella del tempo, come

sopra evidenziato.

Su
richiesta dei concorrenti
che avevano formulato in tal modo

l’offerta economica, di valutare anche per essi
l’elemento tempo, la

commissione
palesava l’esigenza di riunirsi in seduta riservata al

fine di deciderne l’ammissibilita’;
quindi, portando con se’ tutta la

documentazione
di gara, espletava
tale riunione, all’esito della

quale
comunicava che l’offerta tempo
andava inserita esclusivamente

nel
plico B, pertanto, rassegnava le
valutazioni complessive, dando

lettura dei punteggi assegnati a tutte le
offerte.

Alla luce di
quanto sopra, l’OICE
ha richiesto un
parere

all’Autorita’ in merito ai seguenti quesiti:

se e’ ammissibile l’inserimento nel plico C del
ribasso sul tempo

massimo,
definito nel cronoprogramma allegato
alla relazione

metodologica, anche se non esplicitamente
previsto nel C.S.A.;

se
e’ corretto assegnare
il punteggio al
predetto ribasso,

presentato
mediante il cronoprogramma allegato
alla relazione

metodologica,
inserito nella busta
B, stante l’art. 64, comma 1,

lettera c),
del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999

che definisce offerta economica anche
quella relativa al tempo;

se puo’ la commissione
provvedere all’apertura delle
buste

contenenti
le offerte economiche
senza previa comunicazione del

risultato delle valutazioni assunte in seduta
riservata;

se puo’ una commissione
tornare in seduta
riservata per

deliberare
su alcunche’ dopo
l’apertura delle offerte-economiche,

continuando
a mantenere segretato l’esito
della valutazione

dell’offerta tecnica dei concorrenti.

Ritenuto in diritto.

Al fine di
definire la fattispecie,
deve preliminarmente

evidenziarsi
che questa Autorita’ ha
avuto modo di esprimere il

proprio avviso in ordine al criterio
dell’offerta economicamente piu’

vantaggiosa
in diverse occasioni,
ed in particolare,
in ordine

all’applicazione del
criterio de quo alle gare per l’affidamento di

servizi
tecnici, nelle determinazioni numeri 16 del 29 ottobre 2003,

16 del 16 luglio 2002, 17 del 5 aprile
2000, 10 del 17 novembre 1999

e
9 dell’8 novembre 2000. Nelle
stesse l’Autorita’ ha provveduto ad

illustrare
l’istituto, soffermando la
propria attenzione sul merito

tecnico,
sui criteri di valutazione, sulle
fasi del procedimento di

aggiudicazione.

Per rendere il richiesto parere occorre, dunque, fare
riferimento

alle
suddette pronunce ed alla
disciplina normativa e regolamentare

dettata
per l’istituto de
quo, e contenuta nel combinato disposto

dell’art.
21, comma 3 della legge 11
febbraio 1994, n. 109, e s.m.,

con
gli articoli 91 e 64 del decreto del Presidente della Repubblica

21 dicembre 1999, n. 554, e s.m.

In particolare, quest’ultima disposizione
regolamentare dispone che

«In caso
di aggiudicazione con
il criterio dell’offerta

economicamente
piu’
vantaggiosa, i "pesi" o "punteggi" da assegnare

agli
elementi di valutazione previsti dall’art. 21, comma 2,
della

legge
devono essere globalmente
pari a cento,
e devono essere

indicati
nel bando di gara. 2. Lo stesso bando di gara per tutti gli

elementi di
valutazione qualitativa prevede
i sub-elementi ed i

"sub-pesi" o i
"sub-punteggi" in base ai quali e’ determinata la

valutazione. 3. In una o piu’ sedute riservate, la Commissione valuta

le offerte tecniche e procede alla
assegnazione dei relativi punteggi

applicando
i criteri e
le formule di
cui all’allegato B.

Successivamente,
in seduta pubblica, la
Commissione da’ lettura dei

punteggi
attribuiti alle singole
offerte tecniche, procede alla

apertura delle buste contenenti le offerte
economiche e, data lettura

dei
ribassi e delle
riduzioni di ciascuna
di esse, determina

l’offerta economicamente piu’ vantaggiosa
applicando, tra i criteri

di cui all’allegato B, quello indicato
nel bando».

In ordine alle
modalita’
di presentazione dell’offerta, invece,

occorre richiamare
l’art. 64 dello stesso regolamento che, al comma

1, stabilisce che
l’offerta deve essere
racchiusa in un plico

contenente:

una busta per la documentazione amministrativa
(…);

una
busta contenente l’offerta
tecnica costituita: 1) dalla

documentazione
grafica, descrittiva o
fotografica di un
numero

massimo
di tre progetti
relativi a interventi
ritenuti dal

concorrente
significativi della propria capacita’
progettuale (…);

2) dalla
illustrazione delle modalita’ con cui saranno svolte le

prestazioni
oggetto dell’incarico; 3)
dal curriculum dei

professionisti;

una
busta contenente l’offerta
economica costituita dal ribasso

percentuale
«economico» e dalla riduzione
percentuale da applicarsi

al tempo fissato dal bando per
l’espletamento dell’incarico.

Dalle disposizioni precedentemente richiamate,
e’ possibile

desumere quanto segue:

1) tutti gli elementi di valutazione dell’offerta
devono essere

indicati
nel bando di gara, compreso quindi il tempo massimo fissato

per l’espletamento dell’incarico;

2) il ribasso su quest’ultimo elemento deve
essere inserito nella

busta contenente l’offerta economica;

3) la procedura che la commissione deve seguire e’
la seguente:

in
una o piu’ sedute
riservate, la commissione valuta le offerte

tecniche,
ed assegna i relativi punteggi; successivamente, in seduta

pubblica,
da’ lettura di questi ultimi e procede alla apertura delle

buste
contenenti le offerte economiche e, data lettura dei ribassi e

delle
riduzioni di ciascuna
di esse, determina
l’offerta

economicamente pin vantaggiosa.

Da quanto
sopra deriva, in primo luogo che l’omissione nel bando o

nel
CSA di uno
degli elementi di valutazione
dell’offerta, nella

fattispecie
il tempo massimo d’esecuzione (e relative modalita’ di

presentazione
del ribasso), costituisce
violazione delle richiamate

disposizioni
normative e regolamentari, le
quali impongono

l’indicazione nel
bando di tutti
gli elementi di
valutazione

dell’offerta (come
peraltro ribadito dall’Autorita’ nella

determinazione n. 16 del 29 ottobre 2003).

Al riguardo preme evidenziare che secondo l’avviso
espresso dalla

giurisprudenza in materia, il metodo dell’offerta
economicamente piu’

vantaggiosa
si caratterizza per comportare una scelta del contraente

fondata
non solo sull’offerta economica,
ma anche su altri elementi

predeterminati
nel capitolato e
nel bando (come
il tempo di

esecuzione,
il costo di
utilizzazione, il rendimento, il valore

tecnico),
il che implica ampi margini di discrezionalita’ dell’Ente

appaltante
in termini di
valutazioni di convenienza
e di

apprezzamenti
tecnici; pertanto, l’esigenza
di garantire la par

condicio dei concorrenti e il corretto
espletamento della gara impone

che
la valutazione delle
offerte, sotto i vari profili rilevanti,

avvenga
in applicazione di
criteri univoci e
obiettivi,

predeterminati dal bando o dalla commissione
tecnica, essendo in ogni

caso
preclusa qualsiasi attivita’ di
determinazione o

rideterminazione
dei criteri valutativi
posta in essere

successivamente
all’avvenuta presa visione
delle offerte (TAR

Piemonte, Sez.
II – 22 maggio 1997, n. 250).

Precisa ancora la
giurisprudenza che la commissione giudicatrice

puo’
introdurre elementi di
specificazione ed integrazione
dei

criteri
generali di valutazione
delle offerte, gia’ indicati nel

bando
di gara o nella lettera d’invito,
oppure fissare sottocriteri

di adattamento di tali criteri o regole
specifiche sulle modalita’ di

valutazione. Essa esorbita, invece, dai suoi poteri se
introduce una

regola
selettiva completamente nuova (e determinante), poiche’
non

desumibile
dalle disposizioni contenute
nella legge ovvero nella

lettera d’invito (TAR Veneto, Sez. I – 18 dicembre 2003, n. 6217).

Tale potere, tuttavia,
non puo’
essere esercitato una volta che

siano
state aperte le
offerte tecniche, a nulla rilevando che non

siano
state aperte anche le buste
contenenti le offerte economiche,

in
quanto e’ sufficiente
la conoscenza potenziale delle offerte

tecniche
da parte della commissione perche’ si
prospetti il pericolo

di
lesione dei principi
della par condicio e di imparzialita’

(T.R.G.A. – Bolzano
12 febbraio 2003, n. 48, Cons. Stato, Sez. V,

20 gennaio 2004, n. 155).

Sulla base delle
considerazioni espresse, puo’, quindi,

concludersi,
con riferimento alla fattispecie in esame, che il bando

di gara privo dell’indicazione del tempo massimo
d’esecuzione e delle

modalita’ di presentazione del relativo
ribasso percentuale, non puo’

ritenersi
conforme alle disposizioni normative e regolamentari sopra

richiamate.

Conseguentemente,
la commissione, venuta
a conoscenza di tale

circostanza,
al momento dell’apertura
delle buste contenenti le

offerte
tecniche, non avrebbe
potuto determinarsi in ordine
agli

elementi
mancanti, in quanto, secondo l’indirizzo
giurisprudenziale

sopra
riportato, e’ preclusa qualsiasi attivita’ di
determinazione o

rideterminazione
dei criteri valutativi
posta in essere

successivamente
all’avvenuta presa visione delle offerte, la quale

prospetta il pericolo della lesione dei
principi della par condicio e

di
imparzialita’.
Allo stesso modo e
per le medesime ragioni, la

commissione
non avrebbe potuto determinarsi, dopo l’apertura delle

buste
contenenti le offerte economiche, in ordine all’ammissibilita’

(con
riferimento alla valutazione dell’elemento tempo) delle offerte

stesse.

In ogni caso,
preme evidenziare, che nel rispetto delle citate

disposizioni
regolamentari, il «giusto
procedimento» che la

commissione
avrebbe dovuto seguire e’ quello indicato nell’art. 91

del
decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999, e che il

ribasso percentuale sul tempo d’esecuzione
deve essere inserito nella

busta contenente l’offerta economica (ex
art. 64, comma 1, lettera c)

Reg.), e
non gia’ in quella relativa all’offerta tecnica, a
nulla

rilevando
la presenza, in quest’ultima, del cronoprogramma
allegato

alla relazione metodologica che, invece,
costituisce parte integrante

della
documentazione tecnica relativa
all’illustrazione delle

modalita’ di svolgimento delle prestazioni
oggetto dell’incarico.

Le indicazioni esposte,
alla luce delle
precisazioni della

giurisprudenza
del giudice amministrativo, costituiscono i

presupposti
di un procedimento
di riesame, inteso a valutare la

possibilita’ di adozione di provvedimento di autotutela, nel senso di

annullamento
o modifica delle determinazioni
che sono state oggetto

delle
indicazioni suddette, ovvero di
rivalutazione degli indirizzi

assunti. Rivalutazione che non potra’,
ovviamente, non tenere conto,

per
la scelta dell’indirizzo da
adottare, accanto a quanto sopra

rilevato
degli elementi di fatto e dei motivi di specifico interesse

pubblico che attengono alla fattispecie
esaminata.

Dalle conclusioni di
questa attivita’ di riesame il responsabile

del
procedimento vorra’ dare
comunicazione ai sensi dell’art.
4,

comma
7, della legge n. 109/1994 e s.m.
entro il termine di seguito

indicato.

Inoltre, sempre in conformita’
alle indicazioni della

giurisprudenza
amministrativa si dispone
l’invio agli organi di

governo
e a quelli
di controllo interno
dell’amministrazione

interessata dalla presente per l’esercizio dei
rispettivi poteri.

In base a quanto sopra considerato;

IL CONSIGLIO

accerta
che ai sensi dell’art. 64 del decreto del Presidente
della

Repubblica n.
554/1999 tutti gli
elementi di valutazione di cui

all’art.
21, comma 2, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e
s.m.

devono essere indicati nel bando di gara,
ivi compreso il ribasso sul

tempo di esecuzione dell’incarico;

accerta che, ai sensi dell’art. 64, comma 1,
lettera c) del decreto

del
Presidente della Repubblica
n. 554/1999, il ribasso sul tempo

massimo
per l’esecuzione dell’incarico
deve essere inserito nella

busta contenente l’offerta economica;

manda
all’Ufficio affari giuridici perche’
comunichi la presente

deliberazione
al soggetto istante
ed alla stazione appaltante, al

fine
del riesame della
procedura posta in essere i cui
risultati

dovranno essere comunicati all’Autorita’ entro il 10 agosto 2004.

Roma, 14 luglio 2004

Il presidente: Garri