Il parere dell’authority per il mercato sulla riunificazione della proprietà e della gestione della rete elettrica nazionale

RIUNIFICAZIONE DELLA PROPRIETÀ E DELLA GESTIONE DELLA RETE ELETTRICA NAZIONALE

Autorità garante per la concorrenza ed il mercato

decisione  07/04/2004

PUBBLICAZIONE bollettino n.  15/2004

destinatari  Al Presidente del Senato della Repubblica

Al Presidente della Camera dei Deputati

Al Presidente del Consiglio dei Ministri

Al Ministro dell’Economia e delle Finanze

Al Ministro delle Attività Produttive

Testo Segnalazione/Parere

Nell’esercizio dei poteri di cui all’articolo 22 della legge n. 287/90, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (di seguito l’Autorità), avendo già rappresentato la propria posizione sul riordino del settore energetico nell’audizione parlamentare del 26 novembre 200311 [Audizione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 26 novembre 2003 sul “riordino del settore energetico” presso la X° commissione industria, commercio ed artigianato del Senato della Repubblica. ], intende formulare alcune osservazioni sul processo, attualmente in corso, di riunificazione tra la proprietà e la gestione della rete di trasmissione elettrica nazionale, nonché di privatizzazione del nuovo soggetto integrato che si verrà a realizzare.

Il processo di unificazione tra la proprietà e la gestione della rete elettrica nazionale è previsto nell’articolo 1 ter della legge 290/03 (di conversione del decreto legge n. 239 del 2003), contenente norme in materia di “misure per l’organizzazione e lo sviluppo della rete elettrica e la terzietà delle reti”. Tale norma ha imposto al Governo di definire, tramite un apposito Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, i criteri per procedere: (i) alla riunificazione tra la proprietà della rete di trasmissione elettrica nazionale, attualmente detenuta dalla società TERNA S.p.A. (di seguito TERNA), il cui capitale è interamente posseduto dalla società ENEL S.p.A. (di seguito ENEL), e la sua gestione, attualmente svolta dalla società Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale S.p.A. (di seguito GRTN) controllato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze con partecipazione totalitaria; (ii) alla successiva privatizzazione della nuova entità giuridica conseguente alla riunificazione tra TERNA e GRTN. Inoltre, il comma 4 del medesimo articolo ha previsto che le società di produzione, importazione, distribuzione e vendita di energia elettrica (e di gas naturale), a decorrere dal 1° luglio 2007, possano detenere quote fino al 20% del capitale della nuova società che verrà a detenere e gestirà la rete di trasmissione elettrica (e di trasporto di gas).

L’Autorità ha più volte espresso il convincimento che la riunificazione tra la proprietà e la gestione della rete elettrica possa rappresentare un miglioramento della originaria impostazione del processo di liberalizzazione del settore elettrico (che ha posto in capo ad ENEL la “nuda proprietà” della rete di trasmissione elettrica) in particolare in quanto contribuisce a predisporre più stringenti incentivi a effettuare gli investimenti in infrastrutture di trasmissione idonei a sostenere l’incremento di offerta necessario a coprire il crescente fabbisogno interno. Come le esperienze della scorsa estate hanno reso evidente, l’attuale dotazione infrastrutturale di rete risulta inadeguata a coprire le crescenti esigenze del sistema economico italiano. Le gravi debolezze del sistema nazionale di approvvigionamento elettrico si riflettono anche sullo specifico funzionamento del mercato, in quanto ostacolano la concorrenza tra gli operatori presenti e pregiudicano le condizioni di entrata da parte dei concorrenti potenziali.

Tuttavia, la stessa centralità che gli investimenti nelle infrastrutture di rete assumono per il disegno ottimale dell’assetto del settore chiama in causa profili che trascendono la pur apprezzabile scelta di unificare la proprietà e la gestione della rete. L’Autorità, nell’audizione parlamentare del 26 novembre 2003, sopra richiamata, aveva suggerito che il disegno di legge sul riordino del settore energetico (AS 2421) comprendesse una opportuna modifica delle previsioni contenute nell’articolo 1 ter della legge 290/03, sia relativamente alla scelta di una successiva privatizzazione della società risultante dalla riunificazione della proprietà e della gestione della rete elettrica, sia relativamente alla possibilità che operatori dei settori elettrico e del gas potessero detenere fino al 20% del capitale sociale delle società di rete.

Con particolare riferimento al primo aspetto, e pur nella consapevolezza che il legislatore ha finora mantenuto il proprio favore verso la privatizzazione dell’operatore di rete, l’Autorità ritiene opportuno tornare in questa sede sulle ragioni che potrebbero rendere preferibile attribuire la proprietà e la gestione della rete ad un soggetto mosso da strette finalità pubblicistiche, sia per quanto riguarda le decisioni relative all’accesso, sia soprattutto per quanto attiene alle scelte di investimenti strutturali di rete. Ai fini della sicurezza degli approvvigionamenti e della continuità del servizio, infatti, il sistema di rete dovrebbe dare adeguato risalto all’obiettivo di assicurare costantemente la disponibilità di un livello adeguato di capacità trasmissiva; obiettivo che, per altro verso, potrebbe essere non sempre agevolmente perseguibile da parte di operatori guidati da logiche privatistiche, con il conseguente rischio di una sistematica carenza delle dotazioni infrastrutturali.

In altri termini, gli investimenti di potenziamento e manutenzione della rete di trasmissione elettrica impongono decisioni che, per rappresentare il preminente interesse generale al corretto utilizzo e allo sviluppo più efficiente della rete di trasmissione elettrica, devono necessariamente proiettarsi verso orizzonti temporali che spesso sono troppo estesi per essere congruenti con scelte razionali di operatori privati22 [Con riferimento a quest’ultima considerazione, si osserva infatti che, sebbene la rete di trasmissione dell’energia elettrica non sia inquadrabile come un classico “bene pubblico”, dal momento che il fenomeno ricorrente delle congestioni di rete tende a rendere naturalmente “rivale”, per gli utilizzatori, il consumo dei servizi di trasmissione e dispacciamento dell’energia, la natura di monopolio naturale non duplicabile della rete, unitamente alle esternalità positive che derivano dall’investimento in infrastrutture di trasmissione di energia, individuano due distinti “fallimenti dei mercati” connessi all’attività di trasmissione di energia elettrica. L’esternalità positiva connessa con l’investimento in infrastrutture di trasmissione e trasporto di energia e gas deriva dalla circostanza che il beneficio marginale per il proprietario della rete derivante dalla realizzazione di un chilometro in più di infrastruttura (misurabile dal prodotto tra la quantità di energia transitabile e il prezzo richiesto per il passaggio) è sicuramente inferiore al beneficio sociale per la collettività degli utenti proveniente dall’investimento, e che discende dalla maggiore affidabilità e portata della rete, dal minore rischio di congestioni ecc.]. Al di là di ogni possibile intervento di regolamentazione, l’interesse di un soggetto privato potrebbe pertanto rivelarsi incentivo insufficiente a determinare un livello di capacità (e qualità) di trasmissione in grado di garantire al Paese un’offerta di generazione elettrica adeguata rispetto ad un fabbisogno sempre crescente. Sarebbe, piuttosto, opportuno valutare l’obiettivo della completa privatizzazione del principale operatore di servizio.

In ogni caso, indipendentemente dalla scelta che attiene alla natura pubblica o privata del soggetto proprietario e gestore dell’infrastruttura di rete, questa Autorità ritiene opportuno ribadire che la completa separazione proprietaria tra rete di trasmissione elettrica ed operatori attivi nelle fasi a monte (generazione) ed a valle (distribuzione e vendita) è essenziale affinché l’operatore di rete mantenga, sia in materia di accesso alla rete, sia con riferimento al dispacciamento degli impianti di generazione, i profili di terzietà e di indipendenza necessari affinché nel mercato elettrico operino effettive condizioni concorrenziali.

Nel nostro paese sia il principale operatore elettrico sia il soggetto gestore della rete di trasmissione sono controllati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. In tale contesto, una completa separazione proprietaria può essere assicurata – qualora non si intendesse attribuire a un soggetto pubblico la proprietà e la gestione della rete e procedere alla completa privatizzazione del soggetto industriale che eroga il servizio ancora controllato dallo Stato – attraverso la privatizzazione diffusa dell’intero capitale sociale della nuova società risultante dalla riunificazione di proprietà e gestione della rete.

La modalità prescelta, quale prevista dall’articolo 1 ter della legge 290/03 potrebbe, invece, non risultare coerente con l’obiettivo di completa separazione proprietaria prima evidenziato: la previsione di una “successiva privatizzazione” del soggetto risultante dalla unificazione tra proprietà e gestione della rete di trasmissione elettrica nazionale è, infatti, accompagnata dalla possibilità che le società elettriche mantengano una partecipazione non inferiore al 20% nel capitale della nuova società. A ciò si aggiunga la recente decisione di ENEL di procedere, preliminarmente alla riunificazione tra TERNA ed il GRTN, ad una Offerta Pubblica di Vendita di una quota fino al 49% del capitale sociale di TERNA. Inoltre, a quanto risulta da fonti di stampa, lo statuto della società TERNA, una volta collocata sul mercato, conterrebbe uno sbarramento del 5% per la percentuale massima di azioni detenibili da un singolo azionista diverso da ENEL.

Non è, dunque, implausibile che, a seguito del complessivo processo di riunificazione e privatizzazione della rete di trasmissione elettrica nazionale, l’operatore incumbent ENEL possa giungere a controllare di “fatto” l’attività di trasmissione e dispacciamento di energia elettrica, tramite la partecipazione del 20% al capitale sociale del nuovo soggetto a fronte del restante 80% frazionato tra una molteplicità di operatori. Si tratta di esiti che determinerebbero un sicuro peggioramento nelle condizioni concorrenziali del mercato elettrico rispetto alla situazione attuale, che vede la presenza di un operatore di rete indipendente, il GRTN, ancorché non proprietario delle infrastrutture.

Per le considerazioni che precedono, questa Autorità auspica una approfondita riconsiderazione del problema, attualmente all’esame del Parlamento e del Governo, concernente la riunificazione della proprietà e della gestione della rete elettrica nazionale di trasmissione e la sua successiva privatizzazione; almeno nel senso di prevedere un esplicito divieto alla detenzione di quote di capitale sociale della società risultante dalla fusione tra TERNA e il GRTN da parte di ENEL e di qualsiasi altra società di produzione, importazione, distribuzione e vendita di energia elettrica. Per i medesimi motivi, e conformemente a quanto esposto nella citata audizione parlamentare del 26 novembre 2003, tale divieto di partecipazione, da parte delle società che operano nei settori a monte ed a valle della rete, al capitale della società che detiene la rete stessa dovrebbe essere esteso anche al settore del gas, nel quale la società ENI S.p.A. possiede ancora il 50% circa delle azioni SNAM RETE GAS.

  IL PRESIDENTE

Giuseppe Tesauro