Il divieto normativo di derogare convenzionalmente
agli onorari minimi determinati da una tariffa forense per prestazioni che sono
al tempo stesso di natura giudiziale e riservate agli avvocati
costituisce una restrizione della libera prestazione dei servizi prevista
dall’art. 49 CE (Corte di Giustizia delle Comunità Europee, Grande Sezione, Sentenza
5 dicembre 2006)

Corte di Giustizia delle
Comunità Europee

Grande Sezione

Sentenza 5 dicembre 2006

«Regole comunitarie in materia di concorrenza – Regimi nazionali relativi alla
tariffa degli onorari di avvocato – Determinazione di
tariffe professionali – Libera prestazione dei servizi»

Nei procedimenti riuniti C-94/04 e C-202/04,

aventi ad oggetto alcune domande di pronuncia
pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dalla Corte
d’appello di Torino e dal Tribunale di Roma con decisioni 4 febbraio 2004 e 5
maggio 2004, da un lato, e 7 aprile 2004, dall’altro, pervenute in cancelleria,
rispettivamente, il 25 febbraio 2004 e il 18 maggio 2004, nonché il 6 maggio
2004, nelle cause

Federico Cipolla (C-94/04)

contro

Rosaria Portolese in Fazari,

e

Stefano Macrino,

Claudia Capodarte (C-202/04)

contro

Roberto Meloni,

LA CORTE
(Grande Sezione),

composta dal sig. V. Skouris,
presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans,
A. Rosas, R. Schintgen, J.
Klucka, presidenti di sezione, dai sigg. J. Malenovský, U. L?hmus (relatore)
ed E. Levits, giudici,

avvocato generale: sig. M. Poiares
Maduro

cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito
alla trattazione orale del 25 ottobre 2005,

considerate le osservazioni presentate:

– per il sig. Cipolla, dall’avv. G. Cipolla;

– per l’avv. Meloni, dagli avv.ti
S. Sabbatini, D. Condello,
G. Scassellati Sforzolini e
G. Rizza;

– per il governo italiano, dal sig. I.M. Braguglia, in
qualità di agente, assistito dal sig. P. Gentili,
avvocato dello Stato;

– per il governo tedesco, dai sigg. A. Dittrich, C.-D. Quassowski e M. Lumma, in qualità di agenti;

– per il governo austriaco, dal sig. E. Riedl, in qualità di agente;

– per la Commissione
delle Comunità europee, dai sigg. E. Traversa, R. Wainwright
e F. Amato, nonché dalla
sig.ra K. Mojzesowicz, in qualità
di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale,
presentate all’udienza del 1° febbraio 2006,

ha
pronunciato la seguente

Sentenza

1 Le domande di pronuncia pregiudiziale riguardano l’interpretazione degli artt. 10 CE, 49 CE, 81 CE e 82 CE.

2 Tali domande sono state proposte nell’ambito di controversie tra due
avvocati e i relativi clienti per il pagamento degli onorari.

Contesto normativo

3 Ai sensi del regio decreto legge 27 novembre 1933, n. 1578 (GURI n. 281 del 5 dicembre 1933), convertito in legge 22
gennaio 1934, n. 36 (GURI n. 24 del 30 gennaio 1934),
come successivamente modificato (in prosieguo: il
«regio decreto legge»), il Consiglio nazionale forense (in prosieguo: il «CNF»), istituito presso il Ministero della Giustizia, è
composto di avvocati eletti dai loro colleghi, in
numero di uno per ciascun distretto di Corte d’appello.

4 L’art. 57 del regio decreto legge prevede che i criteri per la
determinazione degli onorari e delle indennità dovuti agli avvocati ed ai
procuratori in materia civile, penale e stragiudiziale sono stabiliti ogni due
anni con deliberazione del CNF. Dopo
essere stata deliberata dal CNF, la tariffa forense
(in prosieguo: la «tariffa») deve, ai sensi della normativa italiana, essere
approvata dal Ministro della Giustizia, sentiti il Comitato interministeriale
dei prezzi (in prosieguo: il «CIP») e il Consiglio di Stato.

5 Ai sensi dell’art. 58 del regio decreto legge, tali criteri sono stabiliti
con riferimento al valore delle controversie e al grado dell’autorità chiamata
a conoscerne, nonché, per i giudizi penali, alla
durata degli stessi. Per ogni atto o serie di atti la
tariffa fissa un limite massimo ed un limite minimo degli onorari.

6 L’art. 60 del regio decreto legge stabilisce che la liquidazione degli
onorari è fatta dall’autorità giudiziaria sulla base dei citati criteri,
tenendo conto della gravità e del numero delle questioni trattate. Tale
liquidazione deve mantenersi all’interno dei limiti massimi e minimi previamente fissati. Tuttavia, nei casi di
eccezionale importanza, tenuto conto della specialità delle controversie
e qualora il pregio intrinseco dell’opera lo giustifichi, il giudice può
oltrepassare il limite massimo determinato dalla tariffa. Viceversa egli può,
quando la causa risulta di facile trattazione, fissare
onorari in misura inferiore al limite minimo. In entrambi i casi
la decisione del giudice dev’essere motivata.

7 Ai sensi dell’art. 2233 del codice civile italiano, in via generale, il compenso nell’ambito di un contratto per la prestazione
di servizi, se non è convenuto dalle parti e non può essere determinato secondo
le tariffe o gli usi, è fissato dal giudice, sentito il parere
dell’associazione professionale a cui il professionista appartiene. Tuttavia, relativamente alla professione di avvocato, l’art. 24 della
legge 13 giugno 1942, n. 794 (GURI n. 172 del 23
luglio 1942) stabilisce, a pena di nullità di ogni accordo contrario, che non
sono derogabili gli onorari minimi stabiliti dalla tariffa per le prestazioni
di avvocato. Secondo la giurisprudenza della Corte suprema di cassazione, tale
norma si applica anche alle prestazioni stragiudiziali degli avvocati.

8 La tariffa in esame nella causa C-202/04 è stata fissata con delibera del CNF del 12 giugno 1993, come modificata il 29 settembre
1994, ed è stata approvata con decreto ministeriale 5 ottobre 1994, n. 585 (GURI n. 247 del 21 ottobre 1994). L’art. 2 di tale decreto
stabilisce che «gli aumenti di cui alle allegate tabelle decorrono dal 1°
ottobre 1994, per il 50 %, e, per il restante 50%, dal
1° aprile 1995». Tale aumento scaglionato nel tempo trova la sua origine nelle
osservazioni formulate dal CIP, fondate in particolare sull’aumento
dell’inflazione. Prima di approvare la tariffa il Ministro della Giustizia aveva nuovamente consultato il CNF
che, nella seduta del 29 settembre 1994, aveva accettato la proposta di
differimento dell’applicazione della tariffa.

9 La tariffa comprende tre categorie di compensi, vale
a dire gli onorari, i diritti e le indennità per prestazioni giudiziali in
materia civile e amministrativa, gli onorari per prestazioni giudiziali in
materia penale e gli onorari e le indennità per prestazioni stragiudiziali.

Cause principali e questioni pregiudiziali

Causa C-94/04

10 La sig.ra Portolese in Fazari
e altri due proprietari di terreni confinanti situati nel Comune di Moncalieri
si sono rivolti all’avv. Cipolla per avviare un procedimento contro tale Comune
al fine di ottenere il pagamento di un’indennità per l’occupazione d’urgenza di
tali terreni, disposta con provvedimento unico del sindaco di Moncalieri e non
seguita da provvedimento di espropriazione. L’avv.
Cipolla ha predisposto tre atti di citazione distinti, iscrivendo al ruolo del
Tribunale di Torino tre procedimenti contro tale Comune.

11 La controversia è stata in seguito risolta con
una transazione, a cui si è giunti grazie all’iniziativa diretta di uno dei
proprietari interessati, senza però l’intervento dell’avv. Cipolla.

12 Quest’ultimo, il quale
aveva ottenuto, prima della redazione e della notificazione dei tre atti di
citazione, una somma di 1 850 000 lire italiane (ITL) da parte di ciascuno dei
tre attori della causa principale, apparentemente a titolo di pagamento
anticipato per le sue prestazioni professionali, ha emesso nei confronti della
sig.ra Portolese una parcella per ITL 4 125 000, a copertura
dei propri onorari e di spese diverse. La sig.ra Portolese
ha rifiutato di pagare tale somma. Investito della conseguente controversia, il
Tribunale di Torino, con sentenza 12 giugno 2003, ha dato atto del
pagamento della somma di ITL 1 850 000, respingendo la
domanda dell’avv. Cipolla per il pagamento della somma di ITL 4 125 000. L’avv.
Cipolla ha proposto appello contro tale sentenza dinanzi alla Corte d’appello
di Torino, chiedendo, in particolare, l’applicazione della tariffa.

13 Dal provvedimento del giudice del rinvio risulta
che, nell’ambito della controversia ad esso sottoposta, si pone il problema di
determinare se, qualora sia dimostrata l’esistenza di un accordo tra le parti
relativamente alla remunerazione forfettaria
dell’avvocato, tale presunto accordo, concluso per la somma complessiva di ITL
1 850 000, possa essere, nonostante la normativa italiana, ritenuto valido, in
quanto una sua sostituzione d’ufficio con un compenso per l’avvocato calcolato
sulla base della tariffa non sarebbe conforme alle norme comunitarie in materia
di concorrenza.

14 Il giudice del rinvio osserva inoltre che, nel caso in cui un
professionista non residente in Italia fornisse una prestazione di servizi
legali ad un destinatario residente in tale Stato membro sulla
base di un contratto soggetto alla legge italiana, la prestazione di
servizi legali sarebbe soggetta al divieto assoluto di derogare ai compensi
determinati dalla tariffa. Pertanto, in tal caso, dovrebbe essere applicato
l’importo minimo obbligatorio. Tale divieto avrebbe dunque l’effetto di
ostacolare l’accesso di altri avvocati al mercato dei
servizi italiano.

15 Alla luce di quanto sopra, la
Corte d’appello di Torino ha deciso di sospendere il
procedimento dinanzi ad esso pendente e di sottoporre
alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se il principio della concorrenza del diritto
comunitario, di cui agli artt. 10 [CE], 81
[CE] e 82 (…) CE si applichi anche all’offerta dei servizi legali.

2) Se detto principio comporti, o meno, la possibilità
di convenire fra le parti la remunerazione dell’avvocato, con effetto
vincolante.

3) Se comunque detto principio impedisca, o meno,
l’inderogabilità assoluta dei compensi forensi.

4) Se il principio di libera circolazione dei servizi, di cui agli artt. 10 [CE] e 49 (…) CE si applichi anche all’offerta dei
servizi legali.

5) In caso positivo, se detto principio sia, o
meno, compatibile con la inderogabilità assoluta dei compensi forensi».

Causa C-202/04

16 Sulla base di un parere dell’ordine degli
avvocati e in applicazione della tariffa, l’avv. Meloni ha chiesto e ottenuto,
nei confronti della sig.ra Capodarte e del sig. Macrino, un decreto ingiuntivo per il pagamento degli
onorari relativi a talune prestazioni stragiudiziali che egli aveva effettuato
a loro favore in materia di diritto d’autore, tra le quali rientravano, in
particolare, alcuni pareri espressi oralmente e alcune lettere inviate
all’avvocato della controparte.

17 La sig.ra Capodarte e il sig. Macrino hanno proposto opposizione a tale decreto
ingiuntivo dinanzi al Tribunale di Roma sostenendo, in particolare, il
carattere sproporzionato degli onorari chiesti dall’avv. Meloni in relazione all’importanza dell’affare trattato e alle
prestazioni effettivamente svolte da quest’ultimo.

18 Al fine di determinare l’importo degli onorari dovuti all’avv. Meloni per
tali prestazioni, il Tribunale di Roma ritiene che si debba verificare se la
tariffa, in quanto applicabile agli avvocati in materia stragiudiziale, sia
compatibile con le norme del Trattato CE, tenuto conto, in particolare, del
fatto che gli interessati, per ottenere le prestazioni di assistenza
stragiudiziale in questione, non erano tenuti a rivolgersi ad un avvocato.

19 Di conseguenza, il Tribunale di Roma ha deciso di sospendere il
procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se gli artt. 5 e 85 del
Trattato CE (divenuti artt. 10 [CE] e 81 CE) ostino all’adozione da parte di uno Stato membro di una
misura legislativa o regolamentare che approvi, sulla base di un progetto
stabilito da un ordine professionale forense, una tariffa che fissa dei minimi
e dei massimi per gli onorari dei membri dell’ordine con riferimento a
prestazioni aventi ad oggetto attività (c.d. stragiudiziali) non riservate agli
appartenenti all’ordine professionale forense ma che possono essere espletate
da chiunque».

20 Alla luce della connessione delle due cause principali, le stesse, ai
sensi dell’art. 43 del regolamento di procedura, in
combinato disposto con l’art. 103 del medesimo, devono essere riunite ai fini
della sentenza.

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla ricevibilità

Causa C-94/04

– Osservazioni presentate alla Corte

21 Secondo l’avv. Cipolla, le questioni proposte dal giudice del rinvio sono
irricevibili in quanto, da un lato, non sono
rilevanti per la risoluzione della causa principale e, dall’altro, hanno
carattere ipotetico.

22 Quanto alla prima eccezione di irricevibilità, l’avv. Cipolla sostiene che il diritto
nazionale applicabile non richiede che il giudice nazionale valuti l’esistenza
e la legittimità di un accordo tra l’avvocato e la sua cliente, contrariamente
a quanto sostenuto nell’ordinanza di rinvio. Infatti, l’assenza di accordo fra questi ultimi e la qualificazione come
«acconto» della somma versata dalla cliente a titolo di pagamento delle
prestazioni avrebbero autorità di giudicato, non essendo state contestate in
appello.

23 Quanto alla seconda eccezione di irricevibilità, l’avv. Cipolla sostiene che la validità
dell’accordo concluso tra l’avvocato e la sua cliente dovrebbe essere valutata
solo qualora fosse dimostrata l’esistenza di tale accordo. Orbene, ciò non risulterebbe nella fattispecie. Pertanto le questioni
proposte dalla Corte d’appello di Torino sarebbero assimilabili a una domanda di parere consultivo.

24 Il governo tedesco ritiene che l’art. 49 CE non sia applicabile
poiché la situazione di fatto oggetto della causa principale non
contiene elementi di internazionalità. La Commissione, da parte
sua, fondandosi sulla più recente giurisprudenza della Corte, ritiene che la
domanda di pronuncia pregiudiziale, in quanto relativa all’interpretazione
dell’art. 49 CE, sia ricevibile.

– Giudizio della Corte

25 Per quanto riguarda le eccezioni di irricevibilità sollevate dall’avv. Cipolla, si deve
ricordare che le questioni relative all’interpretazione del diritto comunitario
proposte dal giudice nazionale nell’ambito del contesto di diritto e di fatto
che egli individua sotto la propria responsabilità, del quale non spetta alla
Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza (v.
sentenza 15 maggio 2003, causa C-300/01, Salzmann, Racc. pag. I-4899, punti 29 e 31). Il rigetto, da parte
della Corte, di una domanda proposta da un giudice nazionale è possibile
soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto
comunitario richiesta non ha alcun rapporto con l’effettività o l’oggetto della
causa principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora
la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per
rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte (v., in
particolare, sentenze 13 marzo 2001, causa C-379/98, PreussenElektra,
Racc. pag. I-2099, punto 39,
e 15 giugno 2006, causa C-466/04, Acereda Herrera, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 48).

26 Ebbene, tale presunzione di rilevanza non può
essere messa in discussione dalla semplice circostanza che una delle parti
nella causa principale contesti taluni fatti, come quelli rilevati al punto 22
della presente sentenza, di cui non spetta alla Corte verificare l’esattezza e
dai quali dipende la definizione dell’oggetto della controversia.

27 Si deve pertanto rilevare che, come risulta
dalla decisione di rinvio, la causa principale riguarda la necessità di
determinare se l’accordo concluso tra una cliente e il suo avvocato,
relativamente al compenso forfettario di quest’ultimo, esista e debba essere ritenuto valido, in
quanto la sua sostituzione d’ufficio con un calcolo del compenso dell’avvocato
sulla base della tariffa vigente nello Stato membro interessato non sarebbe
conforme alle norme comunitarie in materia di concorrenza.

28 Si deve a tale proposito rilevare che non appare
manifesto che l’interpretazione delle regole comunitarie richiesta dal giudice
del rinvio sia priva di ogni rapporto con l’effettività o l’oggetto della causa
principale, né che le questioni relative all’interpretazione di tali regole
siano ipotetiche.

29 Pertanto, anche qualora si ritenesse non
dimostrata l’esistenza dell’accordo di cui trattasi nella causa principale, non
si può escludere che l’interpretazione del diritto comunitario richiesta dal
giudice del rinvio, che può consentire a quest’ultimo
di valutare la compatibilità della tariffa con le norme sulla concorrenza
fissate dal Trattato, possa essere utile a tale giudice per decidere la
controversia ad esso sottoposta. Essa, infatti, riguarda essenzialmente la
liquidazione degli onorari di avvocato che, come
rilevato al punto 5 della presente sentenza, è compiuta dall’autorità
giudiziaria mantenendosi, salvo eccezioni, nei limiti massimo e minimo
previamente fissati dal Ministro della Giustizia.

30 Per quanto infine riguarda più specificamente le questioni relative all’interpretazione dell’art. 49 CE, sebbene sia
pacifico che tutti gli elementi della controversia sottoposta al giudice del
rinvio sono limitati all’interno di un unico Stato membro, una risposta può
tuttavia essere utile al giudice del rinvio, in particolare nel caso in cui il
diritto nazionale imponga, in un procedimento come quello in esame, di
riconoscere ad un cittadino italiano gli stessi diritti di cui godrebbe nella
medesima situazione, in base al diritto comunitario, un cittadino di uno Stato
diverso dalla Repubblica italiana (v., in particolare, sentenza 30 marzo 2006,
causa C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Racc.
pag. I-2941, punto 29).

31 Si deve dunque verificare se le disposizioni del
Trattato in materia di libera prestazione dei servizi, la cui interpretazione è
richiesta dal summenzionato giudice, ostino all’applicazione di una normativa
nazionale come quella in esame nella causa principale, nella misura in cui essa
sia applicabile a soggetti residenti in Stati membri diversi dalla Repubblica
italiana.

32 Alla luce di quanto sopra, si deve rilevare che la domanda di pronuncia
pregiudiziale è ricevibile.

Causa C-202/04

– Osservazioni proposte alla Corte

33 L’avv. Meloni eccepisce l’irricevibilità
della questione sollevata dal Tribunale di Roma poiché non vi sarebbe alcun
legame fra tale questione e la soluzione della controversia sottoposta a tale
giudice, controversia che ha ad oggetto l’applicazione della tariffa ad una
prestazione di servizi stragiudiziali svolta da un avvocato iscritto all’albo.

34 Inoltre, il giudice del rinvio non avrebbe indicato le ragioni precise
che l’hanno indotto a interrogarsi
sull’interpretazione del diritto comunitario.

35 Il governo italiano sostiene che, qualora le parti non abbiano fissato
per contratto gli onorari, e il cliente contesti quelli fatturati
unilateralmente dal professionista, come nella causa principale, spetta al giudice investito della controversia in base al
diritto italiano determinarli liberamente. Pertanto, il
problema della compatibilità della tariffa per le prestazioni di servizi
stragiudiziali degli avvocati con gli artt. 10
CE e 81 CE sarebbe irrilevante ai fini della soluzione
della causa principale.

36 Tale governo contesta anche la pertinenza della questione posta dal giudice
del rinvio, poiché nella causa principale non si è in
presenza di alcuna pratica anticoncorrenziale, né al momento
dell’elaborazione della tariffa né a causa del comportamento degli operatori.

– Giudizio della Corte

37 Per quanto riguarda la prima eccezione di irricevibilità sollevata dall’avv. Meloni, si deve
ricordare che la controversia riguarda l’applicazione della tariffa ad una
prestazione di servizi stragiudiziali effettuata da un avvocato iscritto
all’albo. Con la propria questione il giudice
nazionale chiede se le norme sulla concorrenza ostino a tale applicazione, dal
momento che la tariffa stessa non sarebbe applicabile ad una prestazione di
servizi stragiudiziali effettuata da un soggetto non iscritto all’albo.
Pertanto, la presunzione di rilevanza di cui godono le questioni relative all’interpretazione del diritto comunitario
sollevate dal giudice nazionale non può essere messa in discussione.

38 Non può essere accolta neppure l’eccezione di irricevibilità basata sul fatto che il giudice del rinvio
non avrebbe indicato le ragioni precise che l’hanno indotto ad interrogarsi
sull’interpretazione del diritto comunitario. Secondo la giurisprudenza della
Corte, è indispensabile che il giudice nazionale fornisca un minimo di
spiegazioni sulle ragioni della scelta delle norme
comunitarie di cui chiede l’interpretazione e sul rapporto che egli ritiene
esista fra tali disposizioni e il diritto nazionale applicabile alla
controversia (v., in particolare, ordinanza 28 giugno 2000, causa C-116/00, Laguillaumie, Racc. pag. I-4979, punto 16). Ora, il provvedimento di rinvio soddisfa
pienamente tale esigenza, come ha del resto osservato
l’avvocato generale al paragrafo 24 delle sue conclusioni.

39 Per quanto riguarda la prima eccezione di irricevibilità fatta valere dal governo italiano, è
necessario osservare che il giudice del rinvio muove dalla premessa secondo
cui, nell’ambito della controversia ad esso sottoposta, tale giudice ha il
dovere, in base al diritto italiano, di determinare gli onorari dovuti all’avvocato
riferendosi alla tariffa applicabile agli avvocati in materia stragiudiziale.

40 Ebbene, come è stato ricordato al punto 25 della
presente sentenza, non spetta alla Corte verificare l’esattezza del quadro
normativo e fattuale definito dal giudice nazionale,
in cui si inseriscono le questioni relative all’interpretazione del diritto
comunitario che tale giudice sottopone alla Corte.

41 Pertanto, la presunzione di rilevanza di cui gode la questione sottoposta
alla Corte non può essere vinta.

42 Per quanto riguarda la seconda eccezione di irricevibilità sollevata dal governo italiano, si deve
ricordare, come è stato osservato al punto 37 della presente sentenza, che il
giudice del rinvio chiede, con la propria questione, se le norme sulla
concorrenza fissate dal Trattato ostino all’applicazione della tariffa nella
controversia sottoposta a tale giudice. Pertanto, la verifica dell’esistenza di
una pratica anticoncorrenziale nella causa principale rientra nell’oggetto
stesso della questione interpretativa proposta dal giudice del rinvio e non
può, nella specie, essere considerata irrilevante.

43 Ne consegue che la domanda di pronuncia pregiudiziale del Tribunale di Roma è ricevibile.

Nel merito

Sulle prime tre questioni sollevate nella causa C-94/04 e sulla questione
sollevata nella causa C-202/04

44 Con tali questioni, che devono essere esaminate congiuntamente,
riformulandole in modo da tenere conto degli elementi rilevanti delle due
cause, in particolare del fatto che, nell’ambito delle cause principali, si
discute degli onorari minimi, i giudici del rinvio
chiedono, in sostanza, se gli artt. 10 CE, 81 CE e 82
CE ostino all’adozione, da parte di uno Stato membro,
di un provvedimento normativo che approvi, sulla base di un progetto elaborato
da un ordine professionale forense come il CNF, una
tariffa che fissi un limite minimo per gli onorari degli avvocati e a cui, in
linea di principio, non sia possibile derogare né per le prestazioni riservate
agli avvocati, né per quelle, come le prestazioni di servizi stragiudiziali,
che possono essere svolte anche da altri operatori economici non vincolati da
tale tariffa.

45 Si deve preliminarmente osservare che,
interessando l’intero territorio di uno Stato membro, tale tariffa è in grado
di pregiudicare il commercio tra gli Stati membri ai sensi degli artt. 81, n. 1, CE e 82 CE (v., in tal senso, sentenze 17
ottobre 1972, causa 8/72, Vereniging van Cementhandelaren/Commissione,
Racc. pag. 977, punto 29; 10
dicembre 1991, causa C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Racc. pag. I-5889, punti 14 e 15, e 19 febbraio 2002, causa
C-35/99, Arduino, Racc. pag. I-1529, punto 33).

46 Secondo costante giurisprudenza, sebbene di per
sé gli artt. 81 CE e 82 CE
riguardino esclusivamente la condotta delle imprese e non le disposizioni
legislative o regolamentari emanate dagli Stati membri, è pur vero che tali
articoli, in combinato disposto con l’art. 10 CE, che instaura un dovere di
collaborazione, obbligano gli Stati membri a non adottare o mantenere in vigore
provvedimenti, anche di natura legislativa o regolamentare, idonei ad eliminare
l’effetto utile delle regole di concorrenza applicabili alle imprese (v., in
particolare, ordinanza 17 febbraio 2005, causa C-250/03, Mauri,
Racc. pag. I-1267, punto 29,
e giurisprudenza ivi citata).

47 La Corte
ha in particolare dichiarato che si è in presenza di
una violazione degli artt. 10 CE e 81 CE qualora uno
Stato membro imponga o agevoli la conclusione di accordi
in contrasto con l’art. 81 CE, o rafforzi gli effetti di tali accordi, o
revochi alla propria normativa il suo carattere pubblico delegando ad operatori
privati la responsabilità di adottare decisioni di intervento in materia
economica (ordinanza Mauri, cit.,
punto 30, e giurisprudenza ivi citata).

48 A
tale proposito, la circostanza che uno Stato membro affidi ad un’organizzazione
professionale composta di avvocati, come il CNF, l’elaborazione di un progetto di tariffa per gli
onorari non appare, nelle circostanze della causa principale, tale da poter
affermare che tale Stato abbia revocato alla tariffa infine adottata il suo
carattere statale, delegando ad avvocati la responsabilità di assumere
decisioni in materia.

49 Infatti, sebbene la normativa nazionale in
discussione nella causa principale non contenga modalità procedurali, né
prescrizioni di merito idonee a garantire, con una probabilità ragionevole, che
il CNF si comporti, in sede di elaborazione del
progetto di tariffa, come un’articolazione del potere pubblico che agisce per
obiettivi di interesse generale, non risulta che lo Stato italiano abbia
rinunciato ad esercitare il suo potere di decisione in ultima istanza o a
controllare l’applicazione di tale tariffa (v. sentenza Arduino, cit., punti 39 e 40).

50 Da un lato, il CNF è incaricato soltanto di
approntare un progetto di tariffa privo, in quanto tale, di forza vincolante.
In mancanza di approvazione da parte del Ministro
della Giustizia, il progetto di tariffa non entra in vigore, e resta in vigore
la tariffa precedentemente approvata. Per questo motivo, tale Ministro ha il
potere di far emendare il progetto da parte del CNF.
Inoltre, il Ministro è assistito da due organi pubblici, il Consiglio di Stato
ed il CIP, dai quali deve ottenere il parere prima di
qualsiasi approvazione della tariffa (v. sentenza Arduino, cit.,
punto 41).

51 Dall’altro, l’art. 60 del regio decreto legge dispone che la liquidazione
degli onorari è effettuata dagli organi giudiziari in
base ai criteri stabiliti dall’art. 57 del medesimo regio decreto legge, tenuto
conto della gravità e del numero di questioni trattate. Inoltre, in talune
circostanze eccezionali, il giudice può, con una decisione
debitamente motivata, derogare ai limiti minimi fissati in applicazione
dell’art. 58 del citato regio decreto legge (v., in tal senso, sentenza
Arduino, cit., punto 42).

52 Pertanto, non si può ritenere che lo Stato italiano abbia rinunciato ad
esercitare il proprio potere delegando ad operatori privati la responsabilità
di prendere decisioni di intervento nel settore
economico, il che avrebbe portato a privare del suo carattere pubblico la
normativa di cui trattasi nella causa principale (v. sentenza Arduino, cit., punto 43, e ordinanza Mauri,
cit., punto 36).

53 Per le ragioni indicate ai punti 50 e 51 della
presente sentenza, non può essere nemmeno contestato allo Stato in questione di
imporre o di favorire la conclusione, da parte del CNF,
di intese in contrasto con l’art. 81 CE, o di rinforzarne gli effetti, né di
imporre o di favorire abusi di posizione dominante in contrasto con l’art. 82
CE o di rafforzarne gli effetti (v., in tal senso, sentenza Arduino, cit., punto 43, e ordinanza Mauri,
cit., punto 37).

54 Le prime tre questioni sollevate nell’ambito della causa C-94/04 e la
questione sollevata nell’ambito della causa C-202/04 devono
dunque essere risolte dichiarando che gli artt. 10
CE, 81 CE e 82 CE non ostano all’adozione, da parte di uno Stato membro, di un
provvedimento normativo che approvi, sulla base di un
progetto elaborato da un ordine professionale forense quale il CNF, una tariffa che fissi un limite minimo per gli onorari
degli avvocati e a cui, in linea di principio, non sia possibile derogare né
per le prestazioni riservate agli avvocati né per quelle, come le prestazioni
di servizi stragiudiziali, che possono essere svolte anche da qualsiasi altro
operatore economico non vincolato da tale tariffa.

Sulla quarta e sulla quinta questione sollevate nell’ambito della causa
C-94/04

55 Con tali due questioni, la
Corte d’appello di Torino chiede in
sostanza se l’art. 49 CE osti ad una disciplina che vieta in maniera assoluta
di derogare convenzionalmente agli onorari minimi determinati da una tariffa,
come quella di cui trattasi nella causa principale, per prestazioni che sono al
tempo stesso di natura giudiziale e riservate agli avvocati.

56 Si deve ricordare che l’art. 49 CE impone non
solo l’eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore
di servizi stabilito in un altro Stato membro in base alla sua cittadinanza, ma
anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora tale restrizione
si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli di altri Stati
membri, quando sia tale da vietare o rendere più difficili le attività del
prestatore stabilito in un altro Stato membro, ove fornisce legittimamente
servizi analoghi (v., in particolare, sentenze 29 novembre 2001, causa C-17/00,
De Coster, Racc. pag.
I-9445, punto 29, nonché 8 settembre 2005, cause
riunite C-544/03 e C-545/03, Mobistar e Belgacom Mobile, Racc. pag.
I-7723, punto 29).

57 Inoltre, la Corte
ha già affermato che l’art. 49 CE osta
all’applicazione di qualsiasi normativa nazionale che abbia l’effetto di
rendere la prestazione di servizi tra Stati membri più difficile della
prestazione di servizi puramente interna ad uno Stato membro (v. citate
sentenze De Coster, punto 30, e giurisprudenza ivi
citata, nonché Mobistar e Belgacom
Mobile, punto 30).

58 Ora, il divieto di derogare convenzionalmente ai
minimi tariffari, come previsto dalla legislazione italiana, può rendere più
difficile l’accesso degli avvocati stabiliti in uno Stato membro diverso dalla
Repubblica italiana al mercato italiano dei servizi legali, ed è in grado
quindi di ostacolare l’esercizio delle loro attività di prestazione di servizi
in quest’ultimo Stato membro. Tale divieto si rivela
pertanto una restrizione ai sensi dell’art. 49 CE.

59 Il detto divieto, infatti, priva gli avvocati stabiliti in uno Stato
membro diverso dalla Repubblica italiana della possibilità di fornire,
chiedendo onorari inferiori a quelli tariffari, una concorrenza più efficace
nei confronti degli avvocati stabiliti permanentemente nello Stato membro in
questione, i quali dispongono, per tale ragione, di una maggiore facilità di
crearsi una clientela rispetto agli avvocati stabiliti all’estero (v., per
analogia, sentenza 5 ottobre 2004, causa C-442/02, CaixaBank
France, Racc. pag. I-8961, punto 13).

60 Allo stesso modo, il divieto citato limita la scelta dei destinatari di
servizi in Italia, poiché questi ultimi non possono ricorrere ai servizi di avvocati stabiliti in altri Stati membri che potrebbero
offrire in Italia le loro prestazioni ad un prezzo inferiore ai minimi
tariffari.

61 Tuttavia, un simile divieto può essere giustificato qualora risponda a
ragioni imperative di interesse pubblico, purché sia
idoneo a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non vada oltre
quanto necessario per il raggiungimento di questo (v., in particolare, sentenze
5 giugno 1997, causa C-398/95, SETTG, Racc. pag. I-3091, punto 21, e Servizi Ausiliari Dottori
Commercialisti, cit., punto
37).

62 Per giustificare la restrizione della libera prestazione dei servizi
derivante dal divieto in questione, il governo italiano sostiene che
un’eccessiva competizione tra avvocati rischierebbe di condurre ad una
concorrenza sui prezzi che comporterebbe un peggioramento della qualità dei
servizi forniti, e ciò a danno dei consumatori, in particolare in quanto
soggetti di diritto aventi necessità di un’assistenza di qualità dinanzi alla giustizia.

63 Secondo la
Commissione, non è dimostrato alcun nesso di causalità tra la
determinazione di onorari minimi e un livello elevato
di qualità dei servizi professionali forniti dagli avvocati. In realtà, una
relazione diretta di causa-effetto con la tutela dei clienti degli avvocati ed
il buon funzionamento dell’amministrazione della giustizia varrebbe per
provvedimenti statali alternativi come, in particolare, le norme di accesso alla professione forense, le regole disciplinari
in grado di far rispettare la deontologia professionale e la disciplina in
materia di responsabilità civile, grazie al mantenimento, assicurato da tali
provvedimenti, di un livello elevato di qualità dei servizi forniti da tali
professionisti.

64 A
tal riguardo si deve osservare che la tutela, da un lato, dei consumatori, in
particolare dei destinatari dei servizi giudiziali forniti da professionisti
operanti nel settore della giustizia e, dall’altro, della buona amministrazione
della giustizia sono obiettivi che rientrano tra quelli che possono essere
ritenuti motivi imperativi di interesse pubblico in
grado di giustificare una restrizione della libera prestazione dei servizi (v.,
in tal senso, sentenze 12 dicembre 1996, causa C-3/95, Reisebüro
Broede, Racc. pag. I-6511,
punto 31 e giurisprudenza ivi citata, nonché 21
settembre 1999, causa C-124/97, Läärä e a., Racc. pag. I-6067, punto 33), alla
duplice condizione che il provvedimento nazionale di cui si discute nella causa
principale sia idoneo a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e
non vada oltre quanto necessario per raggiungere l’obiettivo medesimo.

65 Spetta al giudice del rinvio determinare se, nella causa principale, la
restrizione della libera prestazione dei servizi creata dalla normativa
nazionale rispetti tali condizioni. A tal fine, detto giudice dovrà tenere
conto degli elementi indicati nei punti seguenti.

66 Egli dovrà pertanto verificare, in particolare, se vi sia una relazione
tra il livello degli onorari e la qualità delle prestazioni fornite dagli
avvocati e se, in particolare, la determinazione di tali onorari minimi
costituisca un provvedimento adeguato per il raggiungimento degli obiettivi
perseguiti, vale a dire la tutela dei consumatori e la buona amministrazione
della giustizia.

67 Se è vero che una tariffa che fissi onorari minimi non può
impedire ai membri della professione di fornire servizi di qualità mediocre,
non si può escludere a priori che tale tariffa consenta di evitare che gli
avvocati siano indotti, in un contesto come quello del mercato italiano, il
quale, come risulta dal provvedimento di rinvio, è caratterizzato dalla
presenza di un numero estremamente elevato di avvocati iscritti ed in attività,
a svolgere una concorrenza che possa tradursi nell’offerta di prestazioni al ribasso,
con il rischio di un peggioramento della qualità dei servizi forniti.

68 Dovrà anche essere tenuto conto delle peculiarità sia del mercato in
questione, le quali sono state ricordate al punto precedente, che dei servizi
in esame e, in particolare, del fatto che, in materia di prestazioni di avvocati, vi è in genere un’asimmetria informativa tra i
«clienti-consumatori» e gli avvocati. Infatti, gli avvocati dispongono
di un elevato livello di competenze tecniche che i consumatori non
necessariamente possiedono, cosicché questi ultimi incontrano difficoltà per
valutare la qualità dei servizi loro forniti [v., in particolare, la Relazione sulla
concorrenza nei servizi professionali, contenuta nella comunicazione della
Commissione 9 febbraio 2004, COM(2004) 83 def., pag. 10].

69 Il giudice del rinvio dovrà tuttavia verificare se alcune norme
professionali relative agli avvocati, in particolare norme
di organizzazione, di qualificazione, di deontologia, di controllo e di
responsabilità siano di per sé sufficienti per raggiungere gli obiettivi della
tutela dei consumatori e della buona amministrazione della giustizia.

70 Alla luce di quanto precede, la quarta e la quinta questione sollevate nella causa C-94/04 si devono risolvere
dichiarando che una normativa che vieti in maniera assoluta di derogare
convenzionalmente agli onorari minimi determinati da una tariffa forense, come
quella di cui trattasi nella causa principale, per prestazioni che sono al
tempo stesso di natura giudiziale e riservate agli avvocati costituisce una
restrizione della libera prestazione dei servizi prevista dall’art. 49 CE.
Spetta al giudice del rinvio verificare se tale normativa, alla luce delle sue
concrete modalità di applicazione, risponda realmente
agli obiettivi della tutela dei consumatori e della buona amministrazione della
giustizia, che possono giustificarla, e se le restrizioni che essa impone non
appaiano sproporzionate rispetto a tali obiettivi.

Sulle spese

71 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi ai giudici nazionali, cui spetta
quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per
presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione)
dichiara:

1) Gli artt. 10 CE, 81 CE e 82 CE non
ostano all’adozione, da parte di uno Stato membro, di un provvedimento
normativo che approvi, sulla base di un progetto
elaborato da un ordine professionale forense quale il Consiglio nazionale forense,
una tariffa che fissi un limite minimo per gli onorari degli avvocati e a cui,
in linea di principio, non sia possibile derogare né per le prestazioni
riservate agli avvocati né per quelle, come le prestazioni di servizi
stragiudiziali, che possono essere svolte anche da qualsiasi altro operatore
economico non vincolato da tale tariffa.

2) Una normativa che vieti in maniera assoluta di derogare
convenzionalmente agli onorari minimi determinati da una tariffa forense, come
quella di cui trattasi nella causa principale, per prestazioni che sono al
tempo stesso di natura giudiziale e riservate agli avvocati costituisce una
restrizione della libera prestazione dei servizi prevista dall’art. 49 CE.
Spetta al giudice del rinvio verificare se tale normativa, alla luce delle sue
concrete modalità di applicazione, risponda realmente
agli obiettivi della tutela dei consumatori e della buona amministrazione della
giustizia, che possono giustificarla, e se le restrizioni che essa impone non
appaiano sproporzionate rispetto a tali obiettivi.

Firme

________

Lingua processuale: l’italiano.