Finanziamenti ai decoder. Non ci
fu conflitto di interessi per Berlusconi

AGCM CI2 –
PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI-CONTRIBUTI DECODER TV Provvedimento n.
15389

L’AUTORITÀ GARANTE DELLA
CONCORRENZA E DEL MERCATO

NELLA SUA ADUNANZA del 10 maggio
2006;

SENTITO il Relatore Antonio
Catricalà;

VISTA la legge 20 luglio 2004, n.
215;

VISTO il regolamento concernente
‘Criteri di accertamento e procedure istruttorie
relativi all’applicazione della legge 20 luglio 2004, n. 215, recante norme in
materia di risoluzione dei conflitti di interessi, adottato con propria
delibera del 16 novembre 2004 (di seguito Regolamento sul conflitto di
interessi o Regolamento);

VISTA la propria delibera del 22
dicembre 2005, con la quale è stata avviata
l’istruttoria, ai sensi dell’art. 6 della legge n. 215/04 e dell’art. 11 del
Regolamento, nei confronti del Presidente del Consiglio, on. Silvio Berlusconi,
del dott. Paolo Berlusconi, della società Mediaset S.p.A., della società Reti
Televisive Italiane S.p.A. e della società Solari.com S.r.l. per
presunta violazione degli artt. 3 e 6, comma 8, della
legge n. 215/04;

VISTI gli atti del procedimento e
la documentazione acquisita nel corso dell’istruttoria;

VISTO il ricorso giurisdizionale
presentato dal sen. Zanda, notificato all’Autorità in data 10 febbraio 2006,
con cui è stato chiesto l’annullamento della nota dell’Autorità del 2 febbraio
2006 di rigetto dell’istanza di partecipazione e
accesso agli atti del procedimento e di tutti gli atti ad essa preordinati,
connessi e conseguenti e, in particolare, degli artt. 14, comma 1, e 20, comma
1, del Regolamento sul conflitto di interessi;

VISTA la propria delibera del 15
febbraio 2006, con la quale è stata disposta
l’interruzione del procedimento in attesa del pronunciamento del giudice
amministrativo sul predetto ricorso;

VISTA la sentenza 12 aprile 2006,
n. 2673, con la quale il TAR del Lazio ha respinto il predetto ricorso;

VISTA la propria delibera del 19
aprile 2006, con la quale il termine di conclusione del procedimento
istruttorio è stato rideterminato alla data del 15 maggio 2006;

CONSIDERATO
quanto segue:

I. PREMESSA

1. In date 7, 14 novembre, 9, 19 e 22
dicembre 2005, l’Autorità riceveva alcune segnalazioni con le quali veniva lamentata la possibile violazione dell’art. 3 della
l. n. 215/04 da parte del Presidente del Consiglio con
riferimento all’erogazione di contributi statali diretti a finanziare
l’acquisto di decoder digitali terrestri, disposta dal maxiemendamento al
disegno di legge finanziaria 2006 (n. 1.2000) presentato dal Governo, sul quale
lo stesso ha ottenuto la fiducia dal Senato della Repubblica in data 11
novembre 2005.

2. Dalle dichiarazioni sulle
attività patrimoniali rese dal Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell’art. 5 della l. n. 215/04, e dalle successive
variazioni comunicate, si evinceva che il Presidente del Consiglio controlla la società Mediaset S.p.A., che a sua volta,
detiene il 100% del capitale sociale di Reti Televisive Italiane S.p.A.
(R.T.I.), società titolare delle concessioni e delle autorizzazioni per le
trasmissioni via etere, in tecnica analogica e digitale, delle emittenti Canale
5, Italia 1 e Rete 4, e che Paolo Berlusconi, fratello del Presidente del
Consiglio dei Ministri, quindi, parente entro il secondo grado del titolare di
carica, controlla, tramite PBF S.r.l., la società Solari.com S.r.l., attiva
nella distribuzione di decoder digitali interattivi.

3. Sulla base
di tali informazioni e in considerazione dell’eventualità che la legge
30 dicembre 2004, n. 311 (di seguito legge finanziaria per il 2005) e la legge
23 dicembre 2005, n. 266 (di seguito legge finanziaria per il 2006) possano,
nel promuovere lo sviluppo del digitale terrestre, favorire le società Mediaset
e R.T.I. attive nel settore nonché, incrementando le vendite di decoder
interattivi, avvantaggiare la società Solari.com S.r.l., che risulta tra i
distributori di detta tipologia di decoder, l’Autorità ha avviato, in data 22
dicembre 2005, un’istruttoria ai sensi dell’art. 6 della legge n. 215/04 e
dell’art. 11 del Regolamento, nei confronti del Presidente del Consiglio, on.
Silvio Berlusconi, del dott. Paolo Berlusconi e delle società Mediaset, Reti
Televisive Italiane e Solari.com per presunta violazione degli artt. 3 e 6, comma 8, della legge. n.
215/04.

II. LE PARTI

4. L’onorevole Silvio Berlusconi
è Presidente del Consiglio del 59° Governo della Repubblica, insediatosi il 23
aprile 2005.

5. Il dott. Paolo Berlusconi è
fratello del Presidente del Consiglio, proprietario della Solari.com.

6. R.T.I.-RETI
TELEVISIVE ITALIANE S.p.A. (di seguito RTI) è la società titolare delle
concessioni e delle autorizzazioni per le trasmissioni via etere, in tecnica
analogica e digitale, delle emittenti Canale 5, Italia Uno e Rete Quattro.

RTI è controllata da MEDIASET S.p.A., società del gruppo Fininvest, che ne detiene
l’intero capitale sociale.

Nel 2004 RTI ha realizzato un
fatturato di poco superiore a 2,2 miliardi di euro,
quasi interamente per vendite in Italia.

Nello stesso esercizio, Mediaset
ha realizzato un fatturato consolidato pari a circa 3,4 miliardi di euro.

Dalle dichiarazioni sulle
attività patrimoniali rese dal Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5 della l. n. 215/04, e dalle successive
variazioni comunicate, si evince che il Presidente del Consiglio dei Ministri
controlla, tramite Mediaset , la società RTI.

7. SOLARI.COM. S.r.l. è una
società avente ad oggetto la commercializzazione di prodotti di
elettronica di consumo, licenziataria per l’Italia dei marchi Amstrad e
Sansui. Il 51% del capitale sociale di Solari.com è
detenuto dalla società PBF S.r.l.

Nel 2004 Solari.com
ha realizzato un fatturato totale pari a circa 144,4 milioni di euro.

Dalle dichiarazioni sulle
attività patrimoniali rese ai sensi dell’art. 5 della l. n. 215/04 dai parenti
entro il secondo grado del Presidente del Consiglio, risulta
che Paolo Berlusconi, fratello del Presidente del Consiglio dei Ministri, è
proprietario della società PBF S.r.l., che a sua volta detiene la maggioranza
del capitale sociale di Solari.com, attiva anche nella distribuzione di decoder
digitali interattivi.

III. I FATTI

8. Il procedimento trae origine
da alcune segnalazioni pervenute all’Autorità rispettivamente in date 7
novembre 2005 e 14 novembre 2005 (entrambe a firma del sen. Zanda), con le
quali si lamentava l’esistenza di una situazione di conflitto di interessi, ai sensi dell’art. 3 della l. n. 215/04, a
carico del Presidente del Consiglio dei Ministri, on.
Silvio Berlusconi, con riferimento all’erogazione di contributi statali,
diretti a finanziare l’acquisto di decoder digitali terrestri, disposta dal
maxiemendamento (n. 1.2000) al disegno di legge finanziaria 2006 presentato dal
Governo e approvato dal Senato in data 11 novembre 2005. Al
fine di accertare la fondatezza della denuncia ed esercitare le funzioni
attribuite dalla l. n. 215/04, l’Autorità, in data 17 novembre 2005, ha chiesto alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri di conoscere le modalità di
proposta, esame e adozione del predetto maxiemendamento in seno al Consiglio
dei Ministri. In risposta alla richiesta,

la Presidenza
del Consiglio dei Ministri comunicava, in data 17 novembre 2005, che il
maxiemendamento era stato ‘istruito e presentato direttamente dal Ministro dell’economia
e delle finanze sen. Giulio Tremonti, senza alcuna valutazione del Consiglio
dei Ministri. L’inesistenza, dunque, di un atto formale, alla cui adozione
avesse partecipato il Presidente del Consiglio dei Ministri, escludeva in
radice ogni possibilità di intervento da parte
dell’Autorità, atteso che, ai sensi dell’art. 3 della l. 215/04, ‘sussiste
situazione di conflitto di interessi quando il titolare di cariche di governo
partecipi all’adozione di un atto, anche formulando la proposta o omette un
atto dovuto. Conseguentemente, l’Autorità disponeva, nell’adunanza del 30
novembre 2005, l’archiviazione delle predette richieste di intervento.

9. In una successiva segnalazione,
pervenuta in data 9 dicembre 2005, il Senatore Zanda chiedeva all’Autorità di
svolgere ulteriori verifiche sulla base del fatto che
il maxiemendamento in questione era stato approvato dal Senato con voto di
fiducia, fiducia che può essere richiesta al Parlamento solo previa decisione
del Consiglio dei ministri su iniziativa del Presidente.

In data 14 dicembre 2005,
l’Autorità deliberava pertanto di procedere a
ulteriori accertamenti preistruttori, richiedendo alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri specifiche informazioni relativamente ai modi e alle forme con cui
era stata posta la fiducia sul maxiemendamento approvato dal Senato.

In data 19 dicembre 2005, la Presidenza del Consiglio forniva
i chiarimenti richiesti, inviando copia

dell’estratto
del processo verbale della seduta del Consiglio di ministri del 29 settembre
2005, nella quale il Consiglio dei ministri, uniformandosi a una prassi
costituzionale e parlamentare invalsa sin dagli anni 90’, dopo aver approvato i provvedimenti
relativi alla manovra finanziaria per l’anno 2006, esprimeva preventivamente
"il proprio assenso a porre la questione di fiducia sui predetti
provvedimenti nel corso dell’esame parlamentare, qualora risulti
necessario".

La Presidenza del Consiglio
specificava inoltre che, su richiesta del Presidente
della Camera dei Deputati, si era altresì proceduto, in data 14 dicembre 2005,
alla convocazione di una riunione del Consiglio dei ministri (resa nota nel
comunicato stampa della Presidenza del Consiglio) al fine di adottare una
specifica deliberazione di assenso in merito alla proposizione della questione
di fiducia, confermando la decisione già precedentemente assunta.

In data 22 dicembre 2005
perveniva all’Autorità una nuova segnalazione (a firma degli onorevoli
Violante, Castagnetti, Giordano, Boato, Cusumano, Intini, Sgobio, Zanella,
Poggiolini) con la quale si evidenziava la circostanza che, in data 14 dicembre
2005, il Consiglio dei Ministri si era riunito al fine di decidere la posizione
della questione di fiducia sul maxiemendamento in
questione, interamente sostitutivo del disegno di legge finanziaria 2006. Tale
fiducia veniva poi votata dalla Camera dei Deputati in
data 15 dicembre 2005.

10. Sulla scorta di tali
informazioni, l’Autorità accertava che il Consiglio dei Ministri era stato
presieduto dall’on. Fini, in qualità di Vice Presidente,
in assenza da Roma del Capo del Governo. Considerato, tuttavia, il particolare
rilievo che, sotto il profilo dell’indirizzo politico generale del Governo, riveste la proposizione della questione di fiducia,
l’Autorità riteneva che tale atto dovesse ricondursi alla responsabilità del
Primo Ministro. Si reputavano perciò sussistenti i presupposti per l’avvio di
un procedimento istruttorio. Con l’adozione della predetta formale delibera da
parte del Consiglio dei Ministri veniva infatti ad
esistenza il presupposto indefettibile per l’eventuale configurazione di una
fattispecie di conflitto di interessi a carico del Presidente del Consiglio dei
Ministri, ovvero l’esistenza di un atto a questi riferibile. La decisione di
porre la questione di fiducia, nel caso di specie sul maxi-emendamento
interamente sostitutivo del disegno di legge finanziaria per il 2006, è infatti senz’altro riconducibile al Presidente del
Consiglio dei Ministri, in quanto oggetto di una sua prerogativa esclusiva, il
cui esercizio consegue ad una valutazione a lui riservata.

11. Tenuto conto pertanto che la
legge finanziaria per il 2005 e la legge finanziaria per il 2006 costituiscono atti riconducibili direttamente, nel contenuto
e nell’indirizzo politico espresso, al Governo, e quindi al Presidente del
Consiglio dei Ministri che di questo ha la direzione e la responsabilità (art.
95 Cost.), e che tali atti potrebbero, nel promuovere lo sviluppo del digitale
terrestre, favorire RTI e, per suo tramite Mediaset, attive entrambe in questo
settore, nonché, incrementando le vendite di decoder interattivi, avvantaggiare
la società Solari.com, che risulta tra i distributori di detta tipologia di
decoder, l’Autorità avviava in data 22 dicembre 2005 un’istruttoria, ai sensi
dell’art. 6 della l. n. 215/04 e dell’art. 11 del Regolamento, nei confronti
del Presidente del Consiglio, on. Silvio Berlusconi,
del dott. Paolo Berlusconi e delle società Mediaset, RTI e Solari.com per
presunta violazione degli artt. 3 e 6, comma 8, della
l. n. 215/04.

12. Nel corso del procedimento
sono state inviate richieste di informazioni: in data
29 dicembre 2005, a
RAI, Sky, Solari. Com, Telecom Italia Media, Amstrad Plc; in
data 2 gennaio 2006, a 26 società
operanti nella distribuzione di decoder; in data 18 gennaio 2006 al dott. Paolo
Berlusconi e al Ministero delle comunicazioni. RTI ha esercitato, in
data 13 gennaio e 3 febbraio 2006, il proprio diritto di accesso
agli atti del procedimento. Sono state invece rigettate le istanze
di accesso presentate dal sen. Zanda in data 17 gennaio 2006 e da Sky S.p.A. in
data 31 gennaio 2006. Sono state, inoltre, sentite in audizione: in data 18
gennaio 2006, RTI; in data 19 gennaio 2006, Solari.com;
in data 20 gennaio 2006, Telecom Italia Media; in data 24 gennaio, Sky.

In data 1° febbraio 2006 è stato
comunicato alle parti il termine di conclusione degli accertamenti istruttori
entro il quale far pervenire memorie difensive e
documenti. In data 13 febbraio 2006 è pervenuta all’Autorità la memoria
difensiva delle società Mediaset e RTI.

13. In data 2 febbraio 2006,
l’Autorità ha rigettato la richiesta di accesso agli
atti presentata dal senatore Luigi Zanda. Con ricorso presentato al TAR del
Lazio e notificato il 10 febbraio, il richiedente ha impugnato tale decisione
di rigetto chiedendone l’annullamento. Con delibera assunta il 15 febbraio,
l’Autorità ha disposto l’interruzione dei termini, in
attesa del pronunciamento giurisdizionale. Con la sentenza n. 2673, del 12
aprile 2006, il TAR del Lazio ha respinto il predetto ricorso. L’Autorità, con
delibera del 19 aprile, ha conseguentemente fissato il nuovo termine per la
conclusione del procedimento al 15 maggio 2006.

IV. LE RISULTANZE
ISTRUTTORIE

Gli atti
normativi oggetto del procedimento

1.1. La legge finanziaria per
l’anno 2005:

14. L’art. 1,
comma 211, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria per il 2005)

dispone:
‘L’intervento di cui al comma 1 dell’articolo 4 della legge 24 dicembre 2003,
n. 350, è rifinanziato, per l’anno 2005, per l’importo di 110 milioni di euro.
Il contributo ivi previsto, la cui misura è fissata in euro 70, si applica ai
contratti stipulati a decorrere dal 1º dicembre 2004. Le procedure per
l’assegnazione dei contributi stabilite, relativamente
all’anno 2004, dagli articoli 1, 2, 3 e 7 del decreto del Ministro delle
Comunicazioni 30 dicembre 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 18 del
23 gennaio 2004, sono estese, in quanto compatibili, ai contributi di cui al
presente comma.

15. L’art. 4, comma 1, della
legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge finanziaria per il 2004) a cui la legge
finanziaria per l’anno 2005 fa rinvio, disponeva: ‘Per
l’anno 2004, nei confronti di ciascun utente del servizio radiodiffusione, in
regola per l’anno in corso con il pagamento del relativo canone di abbonamento,
che acquisti o noleggi un apparecchio idoneo a consentire la ricezione, in
chiaro e senza alcun costo per l’utente e il fornitore di contenuti, dei
segnali televisivi in tecnica digitale terrestre (T-DVB/C-DVB) e la conseguente
interattività, è riconosciuto un contributo statale pari a 150 euro. La
concessione del contributo è disposta entro il limite di spesa di 110 milioni di euro.

16. La previsione di cui all’art. 1, comma 211, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
era contenuta nel disegno di legge originario presentato dal Ministro
dell’economia e delle finanze alla Camera dei Deputati in data 30 settembre
2004.

1.2. La legge
finanziaria per l’anno 2006

17. L’art. 1, comma 572, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006) prevede: ‘Per l’anno 2006 nei confronti degli abbonati al servizio
di radiodiffusione delle aree all digital Sardegna e Valle d’Aosta e di quattro
ulteriori aree all digital da individuare con decreto del Ministro delle
Comunicazioni nonché degli abbonati che dimostrino di essere titolari di
abitazione nelle medesime aree attraverso il pagamento dell’imposta comunale
sugli immobili, in regola per l’anno in corso con il pagamento del relativo
canone di abbonamento, che non abbiano beneficiato del contributo previsto
dall’articolo 4, comma 1, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e dall’articolo
1, comma 211, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, che acquistino o noleggino
un apparato idoneo a consentire la ricezione, in chiaro e senza alcun costo per
l’utente e per il fornitore di contenuti, di segnali televisivi in tecnica
digitale, è riconosciuto un contributo pari a 90 euro per i casi di acquisto o
noleggio effettuati dal 1º al 31 dicembre 2005 e di 70 euro per quelli
effettuati dal 1º gennaio 2006. Il contributo è riconosciuto a condizione che sia garantita la fruizione diretta e senza restrizione dei
contenuti e servizi in chiaro e che siano fornite prestazioni di interattività,
anche da remoto, attraverso interfacce di programmi (API) aperte e riconosciute
tali, conformi alle norme pubblicate nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità
europee ai sensi dell’articolo 18 della direttiva 2002/21/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune
per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro),
nonché a condizione che il canale di interazione, attivato su linea telefonica
analogica commutata, sia supportato da un modem abilitato a sostenere, per tale
tipo di accesso, la classe di velocità V90/V92, fino a 56 Kbits ovvero una
velocità almeno equivalente per le altre tecnologie trasmissive di collegamento
alle reti pubbliche di telecomunicazioni. Ai titolari di alberghi,
strutture ricettive, campeggi ed esercizi pubblici situati nelle aree all
digital, il contributo è riconosciuto per ogni apparecchio televisivo messo a
disposizione del pubblico. La concessione del contributo è disposta entro il
limite di 10 milioni di euro.

18. Le due leggi finanziarie,
quella per il 2005 e quella per il 2006, pur prevedendo entrambe la concessione
di contributi statali per l’acquisto di decoder, si differenziano per l’entità
del finanziamento stanziato e per la tipologia di decoder sovvenzionato. In
particolare, la legge finanziaria per il 2005 prevede un contributo di importo complessivo pari a 110 milioni di euro solo in
favore dell’acquisto di decoder interattivi idonei a consentire la ricezione di
segnali in tecnica digitale terrestre e via cavo.

La legge finanziaria per il 2006
dispone un finanziamento di importo complessivo molto
più contenuto, pari a 10 milioni di euro, attualmente limitato soltanto a due
regioni (Valle d’Aosta e Sardegna) in favore dell’acquisto di decoder
interattivi, dotati di sistemi aperti (API), idonei a consentire la ricezione
di segnali in tecnica digitale.

Conseguentemente, nella legge
finanziaria per il 2005, il decoder satellitare era escluso a priori dalla
possibilità di beneficiare del contributo, mentre nella legge finanziaria per
il 2006 lo è solo se non dotato di un sistema aperto.

Tale distinzione, come si dirà
più specificamente nel prosieguo, è stata confermata anche dal Ministero delle
comunicazioni con lettere del 25 e 31 gennaio 2006.

1.3. Inapplicabilità
della legge n. 215/04 alla legge finanziaria per l’anno 2005

19. Il presente procedimento è
stato avviato relativamente alle leggi finanziarie per
gli anni 2005 e 2006.

Infatti, sia la legge finanziaria
per il 2005, sia la legge finanziaria per il 2006 sono
state adottate in vigenza della legge n. 215/04, entrata in vigore il 2
settembre 2004. Tuttavia, relativamente alla legge
finanziaria per l’anno 2005 la disposizione relativa all’erogazione dei
contributi era già presente nel disegno di legge originario (A.C. n. 5310) presentato dal Ministro dell’economia e delle finanze in data
30 settembre 2004.

Pertanto, l’atto di governo relativo alla legge finanziaria per il 2005 è stato adottato
prima del 30 settembre 2004. Tale circostanza determina l’inapplicabilità della
legge n. 215/04 a tale finanziaria in quanto, a quella data, non risultava ancora deliberato dall’Autorità il Regolamento sul
conflitto d’interessi, adottato solo il successivo 16 novembre e pubblicato
nella Gazzetta ufficiale del 1° dicembre 2004. Soltanto a partire da quest’ultima
data, infatti, il titolare di carica di governo era nella condizione di poter
conoscere il Regolamento sul conflitto di interessi,
contenente disposizioni di carattere non solo procedimentale, ma anche
sostanziale.

In proposito, si rileva che la
disciplina speciale per il periodo transitorio dispone all’art. 10, comma 2,
che ‘Le funzioni dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e
dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni di cui rispettivamente
all’art. 6, commi da 1 a 9 sono esercitate a decorrere dal trentesimo giorno
successivo all’adozione delle deliberazioni previste dall’art. 6, comma 10…’.

La previsione di una sfasatura
temporale tra l’adozione del Regolamento sul conflitto d’interessi e l’inizio
dell’esercizio delle funzioni da parte dell’Autorità
rinviene la propria ratio nel carattere integrativo del regolamento medesimo
rispetto alle previsioni della legge n. 215. Tale regolamento, infatti, non
presenta carattere meramente esecutivo della legge, ma integra la fattispecie
delineata in termini generali dal legislatore, demandando la legge n. 215
all’Autorità il compito di stabilire con esso non solo
le procedure istruttorie ma anche i criteri di accertamento relativi
all’applicazione della legge (art. 6, comma 10). In mancanza delle previsioni
integrative, pertanto, il titolare di cariche pubbliche non potrebbe con
esattezza intendere il significato e la portata di alcune
nozioni essenziali per delineare la fattispecie vietata, quali quelle di ‘danno
all’interesse pubblico e ‘incidenza specifica e preferenziale dell’atto sul
patrimonio. Non vi sarebbero, in altri termini, previsioni puntuali,
conoscibili dai destinatari e applicabili in modo stringente dall’autorità
amministrativa. Per queste ragioni l’Autorità non ritiene censurabili atti
adottati antecedentemente alla pubblicazione del Regolamento sul conflitto
d’interessi, a mezzo del quale sono stati definiti ed
esplicitati i criteri di accertamento delle fattispecie rilevanti ai fini
dell’applicazione delle norme in

materia
di risoluzione dei conflitti di interessi.

Pertanto, le risultanze
istruttorie e le valutazioni giuridiche che seguono si riferiscono
esclusivamente alla legge finanziaria per l’anno 2006.

Il contesto
di riferimento

20. La concessione di contributi
disposta dalla legge finanziaria per il 2006 ai fini dell’acquisto di "un
apparato idoneo a consentire la ricezione, in chiaro e senza alcun costo per
l’utente e per il fornitore di contenuti, di segnali televisivi in tecnica
digitale" si inserisce nell’ambito del processo
di digitalizzazione della radiodiffusione, sostenuto attivamente, come si dirà
più avanti, anche dalla Commissione europea. La stessa Corte Costituzionale,
peraltro, nella risoluzione di un conflitto attinente a ben altra materia, ha
riconosciuto di recente che l’erogazione di contributi agli utenti per
l’acquisto del decoder digitale risponde alla finalità di favorire la
diffusione della tecnica digitale terrestre di trasmissione televisiva, quale
strumento di attuazione del principio del pluralismo
informativo esterno, condizione preliminare per l’attuazione dei principi dello
Stato democratico.

a) i decoder

21. Il passaggio dal sistema
televisivo analogico a quello digitale richiede, da parte dell’utente, il
possesso di un dispositivo di decodifica del segnale, che permetta
l’utilizzo dei comuni apparecchi televisivi analogici per la visione dei
programmi trasmessi in tecnica digitale . Questo strumento, detto set top box o
più comunemente decoder, esiste in diverse tipologie:

(i)
decoder interattivo, che permette di ricevere programmi televisivi in tecnica
digitale nonché di utilizzare i nuovi servizi di interattività disponibili con la TV digitale;

(ii)
decoder non interattivo, anche detto zapper, capace della sola ricezione e
decodifica del segnale digitale. I contributi governativi oggetto di esame sono stati concessi per i soli decoder del primo
tipo.

22. Un’ulteriore
classificazione, distingue i decoder a seconda della piattaforma sulla quale
viaggia il segnale digitale da essi decodificato. Esistono pertanto:

decoder
digitali terrestri, T-DVB;

decoder
digitali via cavo, C-DVB;

decoder
digitali satellitari, S-DVB.

23. Infine, si distinguono i
decoder che permettono di decodificare i sistemi di trasmissione di diverse
emittenti (decoder "aperti") da quelli che permettono di accedere a un solo sistema di trasmissione proprietario (decoder
"chiusi").

b) le diverse
piattaforme trasmissive e lo sviluppo della tecnica digitale terrestre 24. In Italia
esistono quattro piattaforme televisive: satellitare, terrestre, via cavo e
X-DSL. La principale è certamente la piattaforma terrestre (sulla quale vengono trasmessi programmi in tecnica analogica e
digitale), che raggiunge la quasi totalità delle famiglie italiane (21 milioni
di famiglie dotate di apparecchio televisivo su un totale di circa 22 milioni
di famiglie – Cfr. Tab. n.1).

Tabella n. 1 Diffusione della
televisione digitale in Italia – Sintesi

Dicembre 2004

Giugno 2005

Milioni

% sul totale abitazioni

Milioni

% sul totale abitazioni

Totale
abitazioni

21,8

100,0 %

21,8

100,0 %

Totale
abitazioni con TV

DTT

21,0

0,95

96,4 %

4,4 %

21,1

2,2

96,8 %

10,4 %

DTT Pay

0,0

0,0 %

0,8

3,8 %

Satellite

4,8

22,0 %

4,8

22,0 %

Satellite Pay

3,1

14,7
%

3,3

15,7 %

Cavo + DSL

0,2

1,15 %

0,2

1,15 %

Totale televisione digitale

5,9

28,1 %

7,3

34,6 %

Totale Pay TV

3,2

15,3 %

4,3

20,9 %

Fonte: Federcomin / DIT –
Osservatorio della società dell’informazione Dati Italmedia Consulting

I principali operatori in
analogico sono l’emittente del servizio pubblico radiotelevisivo RAI (con tre
canali) e le emittenti commerciali Mediaset (tre
canali) e Telecom Italia La Sette
(un canale). Gli operatori in tecnica digitale terrestre sono RAI, Mediaset,
Telecom Italia Media (La Sette)
e Dfree. La penetrazione della TV satellitare è molto più bassa, riguardando
circa il 22 per cento delle famiglie televisive. Su tale piattaforma è attivo
un solo operatore, Sky Italia (appartenente a News Corporation). Le trasmissioni via cavo e X-DSL sono, ad oggi, molto
ridotte e raggiungono un numero di utenti pari a circa l’1 per cento del
totale. Su tali piattaforme operano Fastweb e Telecom Italia con Rosso Alice.

25. Il digitale terrestre è stato
avviato in Italia nel 2004 e ha sperimentato uno sviluppo significativo.
Gli

analisti
di mercato e la stessa Autorità indicano la diffusione della tecnica digitale
terrestre come una delle

maggiori
prospettive di crescita del settore televisivo7.

La diffusione del decoder per
digitale terrestre è essenziale allo sviluppo di tale tecnica trasmissiva e dei

mercati
ad essa collegati. Si stima che, ad ottobre 2005, il
numero di decoder per digitale terrestre venduti

fosse
pari a 3,5 milioni: tra questi solo il 3,2 per cento non presentava i requisiti
per beneficiare del contributo

(decoder
non interattivi) e più della metà (52,9 per cento) è stata acquistata
beneficiando del contributo

pubblico. Come si rileva dalla
Tabella n.2, nel solo semestre dicembre 2004 – giugno 2005, la diffusione del

digitale
terrestre sul totale della TV digitale è raddoppiata, passando dal 15,9 per
cento al 30,6 per cento.

Tabella n. 2 Diffusione della
televisione digitale terrestre in Italia

Dicembre 2004

Giugno 2005

variaz. %

Decoder DTT venduti (unità)

956.000

2.223.237

+132,6 %

Diffusione DTT sul totale delle
famiglie televisive (%)

4,5 %

10,5 %

Abitazioni con televisione
digitale (unità)

5.997.500

7.264.237

+21,1 %

Abitazioni con televisione
digitale terrestre (unità)

956.000

2.223.237

+132,6 %

Diffusione DTT sul
totale TV digitale

15,9 %

30,6 %

Fonte: Federcomin / DIT –
Osservatorio della società dell’informazione Dati Italmedia Consulting

26. La ricezione satellitare è
ancora la tecnologia televisiva digitale più diffusa (66,1 per cento del totale
a giugno 2005), ma la sua incidenza attuale sul totale
della TV digitale è nettamente inferiore a quella registrata nel dicembre
dell’anno precedente, quando il digitale satellitare rappresentava l’80 per
cento del totale.

Infatti, la crescita complessiva
delle abitazioni dotate di accesso al segnale digitale
avvenuta nello stesso periodo (+21,1 per cento) è quasi completamente
ascrivibile alla rapida diffusione della tecnologia digitale terrestre (cfr.
Tabella n. 3).

Tabella n. 3 Diffusione della
televisione digitale via satellite in Italia

Abitazioni con televisione
digitale (unità)

Abitazioni con televisione
digitale via satellite (unità)

Dicembre 2004

5.997.500

4.800.00

Giugno 2005

7.264.237

4.800.000

Variaz. %

+21,1 %

Diffusione TV satellitare sul
totale TV digitale 80 % 66,1 %

Fonte: Federcomin / DIT –
Osservatorio della società dell’informazione Dati Italmedia Consulting

27. La TV a pagamento a giugno
2005,
ha raggiunto il 21 per cento del totale delle abitazioni
italiane. La TV a pagamento
in digitale terrestre (DTT pay), inesistente a dicembre 2004, ha
raggiunto in soli sei mesi una diffusione pari al 3,8 per cento. Meno significativo è stato lo sviluppo registrato nello stesso
periodo dalla TV a pagamento satellitare, che è cresciuta di un solo punto
percentuale, passando dal 14,7 al 15,7 per cento.

3. La posizione della Commissione
Europea

28. Il passaggio dal sistema
analogico a quello digitale è stato ed è fortemente
sostenuto anche dalla

Commissione
Europea, in quanto presenta vantaggi notevoli in termini di un più efficiente
utilizzo dello spettro di frequenza e di conseguente incremento della capacità
trasmissiva. Dal punto di vista del consumatore, i vantaggi derivanti
dalla radiodiffusione televisiva in tecnica digitale sono molteplici: migliore
qualità dell’immagine e del suono, migliore ricezione portatile e mobile,
maggior numero di canali televisivi e radiofonici e servizi di
informazione potenziati.

In particolare la Commissione ha espresso i propri
orientamenti al riguardo nel piano di azione eEurope
2005, nonché nelle Comunicazioni relative al passaggio alla tecnica digitale.

In linea di principio la Commissione ritiene che i
contributi concessi ai consumatori siano un modo accettabile per favorire il
passaggio nella misura in cui vengono concessi
rispettando il principio della neutralità tecnologica, ovvero senza imporre
l’utilizzo o discriminare una determinata piattaforma digitale.

29. La Commissione ha inoltre sottolineato l’importanza della interattività e della
interoperabilità al fine di

garantire
che i cittadini possano beneficiare di una gamma sempre più ampia di servizi
interattivi acquistando un ricevitore universale standard in grado di riceverli
tutti, senza essere "costretti ad utilizzare ricevitori più costosi
contenenti API proprietarie" (application programming interface,
interfaccia per la programmazione di applicazioni).

Per queste ragioni, è l’art. 18
della direttiva 2002/21/CE in materia di comunicazioni elettroniche ("direttiva quadro"), al paragrafo 1, "impone agli
Stati membri di incoraggiare i fornitori dei servizi e delle apparecchiature di
televisione digitale interattiva a usare un’API aperta". "Le API
aperte", infatti, "facilitano l’interoperabilità, vale a dire la
portabilità di contenuti interattivi fra meccanismi di fornitura, con la piena
funzionalità di tali contenuti". Lo stesso art. 18, al paragrafo 2, impone
poi agli Stati membri di incoraggiare i proprietari delle API a rendere
disponibili tutte le informazioni necessarie a consentire ai fornitori di servizi
di televisione digitale interattiva di fornire tutti i
servizi supportati dalle API in una forma pienamente funzionale.

La Commissione ha anche proposto
una serie di iniziative per promuovere l’introduzione
di servizi digitali interattivi basati sulla norma MHP (Multimedia Home
Platform, piattaforma multimediale domestica), al momento l’unica norma aperta
per le API adottata dagli organismi di normalizzazione dell’UE.

30. La Commissione Europea ha
avviato un procedimento ex art. 88, paragrafo 2 del Trattato
CE al fine di verificare la compatibilità delle disposizioni contenute nelle
leggi finanziarie per gli anni 2004 e 2005, che prevedevano finanziamenti
concessi dal Governo italiano a favore dei soli decoder digitali terrestri.

Il procedimento è volto ad
accertare se le misure in questione, qualora si constatasse che trattasi di aiuti di Stato, siano compatibili con il mercato comune.

4. Tipologia di decoder
finanziati con la legge finanziaria per l’anno 2006

31. I contributi previsti dalla
legge finanziaria per il 2006 sono stabiliti in favore di apparecchi
idonei a consentire la ricezione, in chiaro e senza alcun costo per l’utente e
per il fornitore di contenuti, di segnali televisivi in tecnica digitale. Ciò a
condizione che sia garantita la fruizione diretta e
senza restrizione dei contenuti e servizi in chiaro e che siano fornite
prestazioni di interattività, anche da remoto, attraverso interfacce di
programmi (API) aperte e riconosciute tali, conformi alle norme pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee ai sensi dell’articolo 18 della
direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002.

32. Come già rilevato in
precedenza, l’art. 1, comma 572 della legge
finanziaria per il 2006 è formulato in modo diverso rispetto all’art. 1, comma
211 della legge finanziaria per l’anno 2005, che prevedeva contributi solo a
favore dell’acquisto di decoder per la trasmissione in tecnica digitale
terrestre.

Al fine di comprendere
l’effettiva applicabilità della norma contenuta nella legge finanziaria per il
2006, e di individuare pertanto i beneficiari diretti o indiretti della stessa,
l’Autorità, in data 18 gennaio 2006,
ha chiesto informazioni al Ministero delle
comunicazioni, con particolare riferimento alla possibilità di utilizzare il
contributo in questione anche per l’acquisto dei decoder digitali satellitari.

33. Al riguardo il Ministero, in data 25 gennaio 2006, ha comunicato che, proprio in
virtù dei rilievi sollevati in ambito comunitario, la normativa attuale ha
ammesso al beneficio qualsiasi tipo di decoder digitale, purché dotato di
piattaforma per l’interattività aperta e di un livello di interattività
adeguato. Pertanto, ad avviso del Ministero, "i decoder per il digitale
satellitare possono beneficiare del contributo stanziato dalla legge
finanziaria per l’anno 2006, non contenendo la disposizione di
cui al comma 572 alcuna limitazione quanto alla piattaforma tecnologica.

Occorre, tuttavia, che il decoder
(sia esso terrestre o satellitare) rispetti i requisiti tecnici indicati dalla
disposizione, ossia:

ricezione
dei programmi in chiaro trasmessi dalle emittenti;

piena
interattività in chiaro, intesa come capacità dei decoder di eseguire servizi
interattivi diffusi da qualsiasi broadcaster ovvero interoperabilità dei
decoder rispetto a tutti i servizi interattivi che venissero resi disponibili
all’utente;

disponibilità
di una API aperta (adempio MHP o MHEGS) che consenta la fruizione di tutti i
servizi

interattivi
disponibili;

livello
di interattività elevato, non limitato all’interattività locale ma fondato su
un canale di ritorno ("anche da remoto").

34. Il Ministero, inoltre, ha
specificato che ‘il requisito dell’interoperabilità
del decoder è conforme a quanto richiesto dalla Commissione UE nella
comunicazione sull’interoperabilità dei servizi di televisione digitale
interattiva (Comunicazione del 30 luglio 2004, COM (2004) 541)’. Al momento i
decoder "proprietari" dell’unica piattaforma satellitare non
utilizzano lo standard MHP (o altra API aperta). Ove,
tuttavia, fosse dimostrato (anche a seguito di modifiche tecniche) il possesso
di tale requisito, nulla osterebbe all’ammissione al contributo di questo tipo
di decoder ai sensi del comma 572 dell’art. 1 della
legge finanziaria 2006".

35. In data 31 gennaio 2006, lo stesso
Ministero, al fine di fornire un ulteriore elemento di
chiarimento in ordine alla conformità all’ordinamento comunitario delle
disposizioni contenute nell’art. 1, comma 572, della legge finanziaria per il 2006, ha fatto presente che ‘la Commissione europea, nel
decidere lo scorso 9 novembre in ordine alla questione relativa agli aiuti per
il digitale terrestre in Germania, nell’area di Berlino Brandeburgo, ha fornito
specifiche indicazioni circa le forme accettabili di sostegno pubblico alla
transizione alla televisione digitale. Vengono in proposito considerati
favorevolmente i sussidi ai consumatori per l’acquisto di decoder digitali,
nella misura in cui tali sussidi sono neutrali dal punto di vista tecnologico,
specialmente se incoraggiano l’uso di standard aperti per l’interattività. A
tali principi si attiene la citata disposizione della legge finanziaria 2006,
che non discrimina né privilegia alcuna piattaforma
trasmissiva, prevedendo che in ogni caso il decoder debba consentire la
ricezione in chiaro dei programmi e debba essere dotato di una piattaforma per
l’interattività (API) che sia aperta e riconosciuta come tale dalla Commissione
europea. I decoder satellitari, quindi, ivi compresi quelli che fossero commercializzati dall’operatore SKY, sono
sovvenzionabili alle condizioni sopra richiamate con riferimento al disposto di
legge.

5. Le argomentazioni delle parti
e dei terzi 36. Nelle audizioni e nelle risposte alle richieste di informazioni inoltrate dall’Autorità sono state dedotte
le seguenti argomentazioni.

Solari.com

37. La società Solari.com
nel corso dell’audizione ha affermato di non ritenere sussistenti, nel caso
concreto, i presupposti per l’applicazione della l. n. 215/2004, ossia il
vantaggio economicamente apprezzabile e il danno per l’interesse pubblico, in
quanto le società che commercializzano decoder in Italia sono molteplici e la
quota di mercato detenuta da Solari.com è pari a circa
il [0-5] per cento. Solari.com ha, inoltre, evidenziato
che l’incidenza della distribuzione dei decoder sul fatturato complessivo della
società è pari a circa [0-5] per cento. La
Società ha altresì precisato che l’incremento di fatturato si
era realizzato già prima dell’inizio della commercializzazione dei decoder
(avvenuto nel marzo del 2005) e che dell’incremento sperimentato dal 2004 al
2005 (da omissis] milioni di euro a [omissis] milioni
di euro) soltanto [omissis] milioni sono imputabili alla vendita di decoder (di
cui [omissis] milioni con contributo statale). In ogni caso, la Società ha comunicato di aver
deciso, nell’ottica di evitare strumentalizzazioni
politiche, di uscire dal business della distribuzione dei decoder (una volta
vendute le scorte di magazzino) fino all’esaurimento dell’importo stanziato in
finanziaria.

RTI

38. RTI ritiene che le due
esigenze che hanno spinto il legislatore ad erogare i contributi in questione
siano:

i) quella di creare le condizioni
perché il passaggio al digitale possa avvenire nel termine previsto dalla legge
(fissato inizialmente per la fine del 2006);

ii)
quella di incentivare la diffusione di nuove tecnologie (analogamente a quanto
fatto per la banda larga). La
Società, nel corso dell’audizione, ha precisato che il
contributo governativo (soprattutto quello delle leggi finanziarie degli anni
passati) ha consentito di vincere l’inerzia iniziale alla diffusione del
digitale terrestre, senza tuttavia risultare un fattore determinante
per il lo sviluppo di tale tecnica, come dimostra il fatto che circa la metà dei
decoder venduti non ha beneficiato del contributo. Ad avviso di RTI, il fattore
di maggiore rilevanza è costituito dall’offerta di contenuti.

L’offerta a pagamento di RTI è
stata avviata ad inizio 2005 non in conseguenza dei
contributi statali, ma come parte di una strategia di mercato diretta a
cogliere opportunità di concorrenza tramite l’offerta di contenuti attraenti a
prezzi competitivi.

La Società ha osservato,
inoltre, che a monte dell’introduzione dei contributi
vi sono le scelte del legislatore nel senso della digitalizzazione (terrestre)
obbligatoria dell’intero sistema televisivo via etere (terrestre), scelte
effettuate nel 2001 in
ottemperanza all’orientamento della Corte Costituzionale in favore
dell’apertura pluralistica, nonché in conformità alle indicazioni dell’Autorità
di settore.

Secondo RTI, il digitale
terrestre è la naturale evoluzione dell’analogico terrestre del quale, a
differenza del satellitare, condivide la caratteristica relativa
all’utilizzo di una piattaforma aperta.

39. RTI afferma di avere un posizionamento completamente diverso rispetto a Sky.
L’offerta attuale di RTI è infatti meno ampia e più
economica. Il numero di carte vendute da RTI ([omissis]) non è paragonabile in
termini di fatturato ai [omissis] milioni di abbonati
Sky: il prezzo medio dell’abbonamento Sky è pari a 45 € mensili, mentre ogni
acquirente della carta Mediaset spende in media la stessa cifra nell’arco di un
anno.

Anche
gli investimenti di RTI per l’acquisizione dei contenuti, per quanto ingenti,
sono notevolmente inferiori a quelli di Sky, essendo la relativa remunerazione
è commisurata ai ricavi.

Per quanto concerne la
possibilità di un decoder unico per il digitale – sia
satellitare che terrestre – la
Società ha precisato che, da un punto di vista tecnologico,
tale apparecchio sarebbe realizzabile. In particolare, La Sette e RTI hanno
adottato dei sistemi di decrittaggio che possono coabitare sullo stesso
decoder, mentre Sky ha adottato un sistema chiuso, che utilizza un decoder che
non consente la visione dei programmi trasmessi da altre emittenti. Quindi la diffusione di un decoder unico, potenzialmente in
grado di decodificare sia il digitale terrestre che satellitare, in realtà
sarebbe impedita dalle politiche commerciali di Sky.

40. Infine, RTI ritiene che la
legge finanziaria per il 2006 eroghi un contributo a favore dei decoder
digitali, anche satellitari, ma dotati di un sistema
aperto (API). Poiché i decoder di cui si avvale Sky
non hanno questa caratteristica, non possono beneficiare del contributo.

Peraltro, ad avviso della
Società, una norma di legge che avesse previsto un contributo per l’acquisto
dei decoder di cui si avvale Sky, avrebbe rappresentato un contributo diretto a
favore di Sky e non dei consumatori, dal momento che tale società acquista i
decoder e li concede all’utente nella forma del comodato d’uso gratuito.
Diversamente, la scelta di finanziare i decoder per il digitale terrestre non
favorisce una società in particolare e consente all’utente di accedere ai programmi di tutte le emittenti operanti sulla
piattaforma digitale terrestre.

41. Nella memoria difensiva
presentata, Mediaset e RTI rilevano come la circostanza che tutti gli operatori
di rete digitale terrestre adottino sistemi di
codifica aperti, e che il contributo statale sia stato concesso ai soli
utilizzatori finali di decoder interattivi aperti mostra come lo stesso
contributo non abbia potuto produrre effetti distorsivi della concorrenza, ma
semmai abbia contribuito ad incrementare le dimensioni complessive dei mercati
legati al digitale terrestre, in maniera coerente con il disegno normativo
intrapreso sin dalla l.

66/01. In particolare, tale
contributo, anziché porre in essere una distorsione concorrenziale, avrebbe al
contrario contribuito all’apertura concorrenziale di un mercato, quello della
televisione a pagamento, dove Sky detiene un’evidente posizione dominante. In
ogni caso, l’effetto complessivo del contributo pubblico rispetto alla
diffusione dei decoder digitali terrestri e della relativa offerta televisiva
appare limitato e la strategia complessiva di RTI nel settore della televisione
digitale terrestre non è stata influenzata, se non in maniera marginale, dal
contributo pubblico agli utilizzatori finali di decoder, essendo la digitalizzazione
e l’offerta di contenuti a pagamento scelte strategiche della società. Telecom
Italia Media

42. Nel corso del procedimento
sono stati anche ascoltati i principali concorrenti di RTI nel mercato della
televisione a pagamento. In particolare, Telecom Italia Media, anch’essa attiva
nel digitale terrestre, si è dichiarata favorevole a qualunque fattore che
possa accelerare il passaggio al digitale, sia esso terrestre, via cavo o
satellitare, in quanto i costi di gestione della doppia rete nel periodo di simulcast incidono pesantemente sulla società. La Società ha inoltre affermato
che la scelta di finanziare i decoder per il digitale terrestre di tipo aperto,
che possono decrittare tutte le offerte in chiaro e quelle a pagamento, rappresenta un successo di sistema per l’Italia.

Secondo la Società, le leggi finanziarie
non sono state l’unico elemento di impulso al digitale
terrestre, in quanto, il lancio delle offerte pay ha stimolato gli acquisti di
decoder, ma hanno inciso sul suo sviluppo. Infine, Telecom
Italia Media ritiene che le due leggi finanziarie, per il 2005 e per il 2006
siano diverse: a differenza della prima, infatti, quest’ultima prevede
l’ammissibilità al contributo anche per i decoder satellitari, a condizione che
si tratti di decoder aperti, che non adottino standard proprietari. Su
questo cambiamento potrebbe aver inciso il dibattito, avviato anche in sede
europea, in ordine alla questione del rispetto del
principio della "neutralità tecnologica".

La Società non ritiene che vi
sia stato uno spostamento di clientela dal satellitare al digitale terrestre,
in quanto al momento il target di Sky è diverso da quello di Telecom Italia
Media.

Sky

43. Nel corso dell’audizione la Società ha sostenuto che il
contributo, escludendo la tecnologia satellitare, ha
determinato un vulnus alla concorrenza.

Anche
per reagire alla misura di favore contenuta nelle leggi finanziarie, la
decisione di concedere il decoder Sky in comodato gratuito è divenuta sempre
più frequente.

La Società ritiene, inoltre, che
le imprese concorrenti abbiano potuto calibrare la politica commerciale sulla
base del contributo stesso, mentre Sky, al contrario, ha dovuto tenere conto
delle agevolazioni ricevute dai concorrenti.

Peraltro, secondo la Società la concessione di tali contributi ai decoder per il
digitale terrestre non si

giustifica,
dal momento che Sky trasmette, comunque, molti più canali in chiaro rispetto a
quelli offerti dagli operatori in digitale terrestre.

Ad avviso della Società, infine,
in Europa non vi sarebbero casi di contributi simili a quelli
erogati dalla legge finanziaria per il 2005 e, in ogni caso, altri aiuti
concessi in violazione del principio di neutralità tecnologica (Austria,
Germania e Inghilterra) sono stati oggetto di discussione.

6. I mercati interessati

44. Il contributo in esame, come
detto, finanzia l’acquisto di decoder per il digitale, purché si tratti di
decoder che forniscono prestazioni di interattività
attraverso interfacce di programmi (API) aperte. In astratto, quindi, la misura
in esame potrebbe determinare benefici in primo luogo per i soggetti
distributori di decoder attraverso un incremento di fatturato derivante dal
possibile aumento della domanda di apparecchi
decodificatori; in secondo luogo, per le emittenti attive nel mercato della TV
a pagamento, almeno nella misura in cui lo sviluppo della tecnica digitale sia
suscettibile di determinare effetti positivi a vantaggio di tali operatori in
termini di incremento dei ricavi derivanti dalla vendita di servizi televisivi
a pagamento e dalla relativa raccolta pubblicitaria. Poiché Solari.com
e RTI appartengono a dette categorie di soggetti, qualora risultassero
avvantaggiate in modo specifico e preferenziale, si potrebbero determinare
distorsioni concorrenziali sui mercati della distribuzione di decoder (dove
opera Solari.com) e sul mercato della televisione a pagamento (sui quali è
attivo il gruppo Fininvest, tramite Mediaset e RTI).

6.1 Il mercato della
distribuzione di decoder

45. Il mercato nazionale della
distribuzione di decoder si colloca all’interno del settore dei prodotti di elettronica di consumo.

A monte
di tale settore operano le imprese produttrici le quali, generalmente, cedono
in licenza il proprio marchio a società operanti nella distribuzione. Alcune
aziende distributrici, tuttavia, importano gli apparecchi decodificatori (in
particolare dall’Estremo Oriente) per rivenderli dopo aver applicato un marchio
proprio.

Dalle risultanze
istruttorie è emerso che le imprese produttrici, che non intervengono
direttamente nella distribuzione, riforniscono sia distributori all’ingrosso
che al dettaglio.

Nel mercato della distribuzione
dei decoder digitali terrestri opera una pluralità di imprese
che trattano diverse tipologie di apparecchi (interattivi e non) per le diverse
piattaforme trasmissive. Tale mercato presenta caratteristiche di
concorrenzialità. Infatti, secondo quanto emerso dalle risultanze
istruttorie, i due principali operatori detengono quote di mercato inferiori al
20%, mentre gli altri operatori hanno quote meno significative e
sostanzialmente omogenee.

46. Come già evidenziato, le
unità di decoder per il digitale terrestre vendute in Italia
fino ad ottobre 2005 risultano pari a 3,5 milioni (vendita cumulata –
sell out). In questo ambito, il 52,9 per cento dei
prodotti è stato acquistato usufruendo del contributo statale disposto con le
misure previste nelle leggi finanziarie per gli anni 2004 e 2005.

Solari.com,
che è licenziataria del marchio Amstrad per l’Italia e parte dell’Europa, commercializza
decoder per il digitale terrestre in Italia a partire dal mese di marzo 2005.
Nel 2005, il fatturato della società derivante dalla vendita di decoder per il
digitale terrestre in Italia risulta pari a circa [omissis]milioni di euro (pari al [05] per cento del fatturato totale della
società).

La quota di mercato detenuta da Solari.com nel segmento considerato è pari a circa il [0-5]
per cento.

Alla luce di tali elementi, la
posizione detenuta da Solari.com in questo mercato
appare nel complesso marginale.

6.2. Il mercato della TV a
pagamento

47. Fino all’avvento del digitale
terrestre la struttura dell’offerta nel mercato della
TV a pagamento era caratterizzata dalla presenza di un solo operatore su
piattaforma satellitare: Sky Italia. Con la diffusione della tecnologia
digitale terrestre e via cavo, sono entrati nel mercato nuovi operatori: da
gennaio 2005 RTI e Telecom Italia Media sono infatti
presenti come operatori di pay-per-view in digitale terrestre, mentre sulla
piattaforma via cavo Fastweb (gruppo e-Biscom) e Telecom Italia stanno
lanciando nuove offerte a pagamento. In totale, il numero degli operatori
presenti sul mercato della TV a pagamento è attualmente
pari a quattro.

48. RTI è attiva nella
trasmissione di programmi in tecnica digitale terrestre attraverso la proprietà
di due multiplex. A partire da gennaio 2005, RTI, è presente nel mercato della
TV a pagamento in modalità pay-perview, avendo introdotto un’offerta di carte
prepagate che danno diritto alla visione di eventi
calcistici del campionato di serie A, concerti di musica leggera, eventi
sportivi "Ferrari challenge" nonché, a partire dall’agosto dello
stesso anno, film in prima visione. Il consumo del credito presente sulla carta
avviene attraverso una semplice richiesta di acquisto
del singolo evento effettuata direttamente tramite l’apparecchio televisivo. A
partire da agosto 2005 le carte offerte da RTI sono
ricaricabili.

49. L’altro operatore attivo
sulla stessa piattaforma è Telecom Italia Media, attraverso La Sette. Anche La Sette, a partire da gennaio 2005,
offre una carta prepagata e ricaricabile per la visione di eventi
a pagamento in digitale terrestre. Il consumo del credito della carta Telecom
avviene, però, attraverso una telefonata dell’utente alla società, che permette
alla stessa di rilevare informazioni sul consumo dei singoli eventi a
pagamento.

50. Nel mercato della TV a
pagamento, ma su piattaforma satellitare, opera Sky in modalità pay tv, cioè attraverso la proposta di abbonamenti che danno diritto
alla visione di un intero "bouquet" di eventi, oltre a tutte le
trasmissioni in chiaro trasmesse in satellitare. Sin dall’inizio della propria
offerta, per la distribuzione dei propri decoder, Sky ha scelto il modello
della locazione, con un livello di sussidio degli stessi che è
andatocrescendo anche per effetto del contributo statale a favore dei decoder
per digitale terrestre.

Attualmente
i decoder vengono concessi agli abbonati nella forma del comodato d’uso
gratuito.

51. Sulla piattaforma digitale
via cavo, opera Fastweb. Gli utenti possono fruire di un servizio integrato
"triple play": telefonia fissa, trasmissione
dati, video. L’addebito del consumo dei contenuti televisivi avviene attraverso
un’infrastruttura basata su rete IP, con tecnologia in fibra ottica o X-DSL.
Fastweb offre l’accesso a programmazioni "on demand" e a canali
multicast live (sia terrestri che satellitari) tramite un decoder che viene fornito in locazione. Non è necessario l’utilizzo di
una smart card, dato che l’utente viene riconosciuto
con l’autenticazione di rete. Gli abbonati sono attualmente
circa 150-200 mila.

52. RTI, La Sette, Sky e Fastweb possono
considerarsi concorrenti sul mercato della televisione a pagamento, nonostante
il diverso posizionamento e il differente tipo di
offerta pay. Peraltro, i più recenti sviluppi connessi all’ingresso di nuovi operatori, non sembrano per ora aver determinato
significative modificazioni per quanto concerne la struttura del mercato,
tuttora caratterizzato da un elevato grado di concentrazione dell’offerta.
Sulla base delle informazioni raccolte nel corso del procedimento, il valore
complessivo dei ricavi derivanti dalla vendita di servizi televisivi (pari a
circa il 95 per cento del totale) e dalla relativa raccolta pubblicitaria, è attualmente stimabile tra i 1700 e i 1800 milioni di euro.
La distribuzione di tali risorse resta tuttavia fortemente sbilanciata a favore
di Sky, l’operatore satellitare che, con una quota ampiamente superiore al 90 per cento, continua a detenere una posizione di mercato
notevolmente più consistente degli altri concorrenti, nessuno dei quali risulta
al momento accreditabile di una quota superiore al 3 per cento.

V. VALUTAZIONI GIURIDICHE

53. Su un piano generale, occorre
in primo luogo rilevare come l’art. 3 della legge n. 215/04 configuri la
fattispecie del conflitto di interessi per incidenza
sul patrimonio, oggetto del presente procedimento, in termini piuttosto
stringenti, prevedendo la concomitanza di due requisiti, entrambi necessari, e
rispettivamente concernenti

i) l’ incidenza
specifica e preferenziale dell’atto (od omissione) del titolare della carica di
governo

sulla
sfera patrimoniale del titolare stesso, del coniuge o dei parenti entro il
secondo grado, ovvero delle imprese o società da essi controllate, e

ii)
l’idoneità dell’atto (o dell’omissione) a determinare un danno per l’interesse
pubblico, in particolare, come più specificamente previsto dall’art. 5, comma
4, del Regolamento, attraverso l’alterazione del corretto funzionamento del
mercato.

1. Incidenza specifica e
preferenziale

54. Il Regolamento dell’Autorità
qualifica il concetto di ‘incidenza specifica e preferenziale’
in senso particolarmente ampio, come qualsiasi vantaggio che in modo
particolare, ancorché non esclusivo, si può determinare nel patrimonio del
titolare o dei suoi congiunti, anche se l’azione di governo è formalmente
destinata alla generalità o ad intere categorie di soggetti (art. 5, comma 2).

A sua volta il patrimonio è
definito come il complesso dei rapporti giuridici attivi e passivi,
suscettibili di valutazione economica, facenti capo a
una persona fisica o giuridica (art. 5, comma 3).

55. L’incidenza deve tradursi in
un esito di favore nella sfera patrimoniale che sia
economicamente

apprezzabile. L’incidenza deve
essere, infatti, non solo "specifica", ma anche
"preferenziale", aggettivo che sembra doversi interpretare quale
richiedente un diverso (e migliore) effetto patrimoniale nei confronti del
titolare (o dei parenti di questo) rispetto alla generalità dei soggetti
destinatari, anche potenzialmente, dell’atto o dell’omissione.

56. L’incidenza specifica e
preferenziale può essere diretta o indiretta, ovvero riguardare un beneficio
che, pur non essendo erogato direttamente a favore di un soggetto o di una impresa, produce lo stesso effetto. La stessa può
configurarsi come ‘attuale o potenziale, rilevando così la mera idoneità
dell’atto o dell’omissione a generare un beneficio sul patrimonio dei soggetti
di cui all’art. 3 della legge.

a) l’incidenza dell’atto sulla
società Solari.com

57. Per quanto concerne i
distributori di decoder, la misura ha per effetto quello di rendere i decoder
più economici per i consumatori, in quanto lo Stato sostiene una parte del
costo d’acquisto. Tale circostanza, determinando plausibilmente una espansione della domanda, permette ai distributori di
aumentare le proprie vendite. Il contributo concesso potrebbe quindi
determinare utili aggiuntivi per i distributori rispetto a quelli che avrebbero ottenuto in assenza della misura governativa.
Sotto questo profilo è innegabile che il provvedimento governativo determini un
vantaggio per la categoria. Tuttavia, qualsiasi misura
pubblica diretta a favorire, anche nel rispetto del principio della neutralità
tecnologica, il processo di transizione verso la tecnica digitale, comportando
in linea generale un aumento delle vendite di decoder, avrebbe in ogni caso
l’effetto di avvantaggiare gli operatori del settore, tra cui anche i
distributori di decoder.

Atteso ciò, la valutazione ai
sensi dell’art. 3 impone di verificare se l’atto possa determinare un beneficio
specifico e preferenziale, nei termini sopra indicati, a favore della società Solari.com.

58. Analizzando il mercato della
distribuzione di decoder, è emerso che in esso operano
numerose imprese, che distribuiscono pressoché tutte le tipologie di decoder.
In particolare, il contributo previsto dalla legge finanziaria per l’anno 2006
è concesso per una tipologia di decoder distribuita da una pluralità di imprese attive sul mercato e non vi sono imprese
specializzate nella distribuzione dei decoder oggetto del contributo che
potrebbero essere favorite rispetto ad altre.

Pertanto la misura non ha
l’effetto di favorire in maniera selettiva un distributore piuttosto che un
altro.

59. Per quanto riguarda la
posizione di Solari.com all’interno del mercato, il
peso della stessa appare molto contenuto. In base alle risultanze
istruttorie Solari.com risulta detenere una quota di mercato che si attesta
intorno al [0-5] per cento (valutata in termini di fatturato). La società
detiene, quindi, una quota di mercato sensibilmente inferiore a quella di altri distributori (Tele System e Philips), che
dall’erogazione del contributo pubblico possono pertanto trarre vantaggi quantitativamente
più apprezzabili. In secondo luogo, anche l’incidenza dell’attività di
distribuzione di decoder sul complesso delle attività della Solari.com
è estremamente modesta: il peso del fatturato derivante dalla vendita dei
decoder sul fatturato totale d’impresa risulta pari a circa il [0-5] per cento.

Sulla base di
tali elementi, si può pertanto escludere che la misura governativa determini un
vantaggio specifico e preferenziale a beneficio della società Solari.com.

60. Inoltre, quantunque non costituisca
elemento rilevante ai fini della valutazione giuridica della fattispecie
oggetto del procedimento, sembra comunque opportuno
menzionare che, nel corso dell’audizione del 19 gennaio 2006, Solari.com ha
comunicato all’Autorità di aver deciso di sospendere la distribuzione di
decoder fino al completo esaurimento degli stanziamenti statali, limitandosi ad
esaurire le scorte di magazzino.

b) l’incidenza dell’atto sulle
società RTI e Mediaset

61. La legge finanziaria per il
2006 dispone l’erogazione di contributi per l’acquisto di decoder che

consentano
la ricezione, in chiaro e senza alcun costo per l’utente e per il fornitore di
contenuti, ‘di segnali televisivi in tecnica digitale, a condizione che il
decoder (sia esso terrestre o satellitare) rispetti alcuni requisiti tecnici,
ovvero i) la ricezione diretta e senza restrizioni dei programmi in chiaro
trasmessi dalle emittenti; ii) l’interattività in chiaro, intesa come capacità
del decoder di eseguire servizi interattivi diffusi da qualsiasi broadcaster
ovvero interoperabilità del decoder rispetto a tutti i servizi interattivi che
venissero resi disponibili all’utente; iii) disponibilità di un’API aperta (ad
esempio MHP o MHEGS) che consenta la fruizione di tutti i servizi interattivi
disponibili; iv); livello di interattività elevato, non limitato
all’interattività locale ma fondato su un canale di ritorno ("anche da
remoto").

62. La legge non contiene
limitazioni o differenziazioni in ordine alla
piattaforma tecnologica utilizzata, potendo accedere al contributo tutti i
decoder che presentino le suddette caratteristiche. La stessa, dando concreta
attuazione a un indirizzo espresso dalla Commissione
europea, e ammettendo a beneficiare delle agevolazioni in questione i decoder
basati su uno standard aperto, a prescindere dalla piattaforma digitale
utilizzata, non pone in essere alcun trattamento discriminatorio. Non risulta pertanto violato il principio della neutralità
tecnologica, potendo in ipotesi avvantaggiarsi della misura in questione tutte
le imprese operanti sul sistema digitale (terrestre, satellitare e via cavo)
alle condizioni sopra indicate.

63. Peraltro, come affermato dal
Ministero delle comunicazioni, le condizioni indicate nella
legge finanziaria per il 2006 risultano conformi agli orientamenti
espressi dalla Commissione Europea. Infatti, l’art. 18, paragrafo 1, della
direttiva 2002/21/CE, rubricato ‘Interoperabilità dei servizi di televisione
interattiva digitale’ impone agli Stati membri di incoraggiare i fornitori dei
servizi e delle apparecchiature di televisione digitale interattiva a usare uno standard aperto per l’interfaccia di
programmazione (API), coerentemente con gli indirizzi generali della politica
comunitaria, volta a incoraggiare l’adozione di norme aperte come strumento di
promozione e di sostegno del processo di integrazione dei mercati. In tal modo,
infatti, i cittadini possono beneficiare di una gamma sempre più vasta di
servizi di televisione digitale interattiva, disponibili su un numero crescente
di piattaforme di trasmissione. La mancanza di interoperabilità
e le eventuali limitazioni alla scelta dei consumatori potrebbero incidere sul
libero flusso di informazioni, sul pluralismo dei mezzi di informazione e la
diversità culturale.

La stessa Commissione Europea,
nella decisione del 9 novembre 2005 relativa agli aiuti concessi dal Governo
tedesco per il digitale terrestre nell’area di Berlino-Brandeburgo, ha fissato
alcune condizioni in presenza delle quali il sostegno
pubblico dato alla transizione alla televisione digitale è compatibile con la
normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato. In
proposito, la
Commissione considera favorevolmente
i contributi concessi ai consumatori per l’acquisto di decoder digitali, purché
sia rispettato il principio della neutralità tecnologica. In
particolare, nell’erogare tali contributi, le autorità possono, ad avviso della
Commissione, incoraggiare l’uso di standard aperti per l’interattività, che
consentono ai consumatori di beneficiare dei servizi interattivi offerti da
differenti operatori.

64. Le disposizioni della legge
finanziaria 2006 sono rispettose del principio della neutralità tecnologica e
sono astrattamente applicabili a tutti i decoder che adottano sistemi
applicativi di tipo aperto (API). D’altro canto, la scelta della società Sky di
non adottare sistemi aperti idonei a consentire il totale rispetto dei
requisiti tecnici previsti dalla legge finanziaria e dei menzionati principi e
orientamenti comunitari, è una circostanza imputabile esclusivamente alla
società stessa.

65. Ciò premesso, e quindi a
prescindere dalla scelta dell’operatore satellitare di continuare a utilizzare o meno uno standard proprietario, a fini di
accertamento dell’eventuale sussistenza di un vantaggio specifico e
preferenziale sul patrimonio del titolare di carica di governo con riferimento
alle società Mediaset e RTI, è inoltre opportuno valutare se la concessione del
contributo in esame sia comunque idonea a determinare un privilegio specifico a
favore delle predette società, in particolare in ragione delle possibili
ricadute positive sul mercato della TV a pagamento e in considerazione della
posizione detenuta da tali società in questo mercato.

66. A tale proposito occorre in primo
luogo osservare che il contributo totale di 10 milioni di euro
previsto dalla legge finanziaria per il 2006 è attualmente circoscritto a due
sole regioni della penisola (potenzialmente estensibile ad altre quattro aree
da individuarsi successivamente con decreto ministeriale) e che l’esiguità
della somma stanziata, rispetto a quella prevista dalle leggi finanziarie
precedenti, induce a ritenere che l’eventuale impatto patrimoniale sugli
operatori del mercato della TV a pagamento sarebbe comunque verosimilmente
contenuto. Assumendo, infatti, un contributo medio pari a 80 euro, il numero
massimo di decoder finanziabili è pari a circa 125.000, a fronte dei circa 3,5
milioni di unità gia vendute, ad ottobre 2005, con
riferimento ai soli decoder per digitale terrestre, nonché delle prospettive di
rapido e crescente sviluppo della televisione digitale in Italia.

67. Questa preliminare
conclusione risulta ulteriormente rafforzata dalla
difficoltà di stabilire una connessione automatica tra il potenziale aumento
del numero di decoder indotto dal contributo pubblico previsto dalla legge
finanziaria per il 2006 e il possibile incremento degli utenti di servizi
televisivi a pagamento, posto che almeno una parte dei nuovi possessori di
decoder potrebbe utilizzare l’apparecchio unicamente per la visione gratuita, ma
in tecnica digitale, di programmi televisivi trasmessi in chiaro..

68. Infine, anche ipotizzando una
perfetta corrispondenza tra l’incremento del numero di decoder incentivato dal
contributo pubblico e l’aumento di utenti di servizi
televisivi a pagamento, l’esistenza di un’incidenza 27 Comunicazione della
Commissione sull’interoperabilità dei servizi di televisione digitale
interattiva, n. 541 del 30 luglio 2004 specifica e preferenziale sul patrimonio
delle società di proprietà del Presidente del Consiglio risulta comunque
difficilmente configurabile in considerazione dell’attuale struttura del
mercato e della significativa quota (superiore al 90 per cento) detenuta dal
principale operatore (Sky) rispetto alla generalità delle imprese, ivi comprese
le società Mediaset e RTI, potenzialmente beneficiarie degli effetti derivanti
dalle misure di incentivazione statale.

VI. CONCLUSIONI

69. Sulla base
di tali valutazioni, si deve quindi concludere:

a) che la previsione legislativa
del contributo per l’acquisto dei decoder è riconducibile alla responsabilità
del Presidente del Consiglio dei Ministri, poiché sul
maxi-emandamento al disegno di legge finanziaria 2006, è stata posta questione
di fiducia, con delibera del Consiglio dei Ministri (intervenuta il 14 dicembre
2005).

Data l’importanza della questione
di fiducia per il Governo, la riferibilità al Presidente del Consiglio dei
Ministri non può essere esclusa dalla sua assenza durante la deliberazione;

b)che deve escludersi, per
difetto di un vantaggio patrimoniale specifico e preferenziale e per assenza di
un danno al pubblico interesse, la sussistenza, nei confronti del Presidente
del Consiglio dei Ministri, di una situazione di conflitto d’interessi, ai
sensi dell’art. 3 della legge n. 215/04, in relazione all’adozione
delle disposizioni della legge finanziaria per il 2006 che prevedono
l’erogazione di contributi statali per l’acquisto di decoder digitali;

c)che deve conseguentemente
escludersi la violazione dell’art. 6, comma 8, della
legge n. 215/04 da parte delle imprese facenti capo al Presidente del Consiglio
dei Ministri o a suoi parenti entro il secondo grado.

Tutto ciò premesso e considerato,

DELIBERA

che non
sussiste, in relazione all’art. 1, comma 572, della legge finanziaria per il
2006, violazione dell’art. 3 e, conseguentemente, dell’art. 6, comma 8, della
legge n. 215/04.

IL SEGRETARIO GENERALE
IL PRESIDENTE

Fabio Cintioli Antonio Catricalà