Conti dello Stato: lintervento orale del Pg della Corte dei Conti Vincenzo Apicella nel giudizio sul Rendiconto generale dello Stato 2002, Roma 26 giugno 2003

Intervento orale del Procuratore Generale Vincenzo Apicella nel giudizio sul Rendiconto generale dello Stato – esercizio 2002

INDICE

1) PREMESSA

a) Evoluzione dellordinamento amministrativo-contabile della Repubblica nel 2002.

b) Natura e ragione dellintervento del P.G. nel presente giudizio

2) CONTO DEL BILANCIO

a) Quadro economico finanziario del 2002

b) Brevi considerazioni sui dati globali del rendiconto Rinvio –

3) CONTO DEL PATRIMONIO

4) CONSIDERAZIONI SUL MODO IN CUI E STATO GESTITO DALLAMMINISTRAZIONE IL BILANCIO 2002

a) La pubblica amministrazione Struttura e funzioni

b) Lattività contrattuale

c) Le azioni connesse al bilancio comunitario

d) La spesa sanitaria

e) La spesa previdenziale

f) Trasferimenti di risorse

5) PERORAZIONE

6) CONCLUSIONI E RICHIESTE

1) PREMESSA

a) Evoluzione dellordinamento amministrativo-contabile della Repubblica nel 2002

Nel 2002, è continuato il processo di trasformazione dellOrdinamento della Repubblica sullo slancio imposto dalle radicali modifiche apportate al titolo V della parte II della Costituzione dalla legge costituzionale 3/2001.

Ciò è avvenuto attraverso il lungo e laborioso travaglio vissuto dalliter di approvazione parlamentare del cosiddetto disegno di legge La Loggia, che solo recentissimamente ha trovato il suo approdo nella legge 131/03.

Si è dato, così, concreto corpo legislativo ai nuovi principi costituzionali introdotti nel 2001, a conclusione di una dialettica politica sempre più ispirata al decentramento, fondata su un rapporto a tre, che, avendo il suo cardine nelle funzioni attribuite al Parlamento nazionale, al Governo centrale e alle Regioni, ha una sua necessaria proiezione estrema verso i poteri gestionali riservati alle Province, ai Comuni e alle Città Metropolitane.

In tale alveo, la legge 131, anche attraverso una delega attribuita al Governo, è destinata ad apportare profonde modificazioni alle regole e alle procedure su cui, dora in poi, si baserà la gestione contabile della cosa pubblica ed ugualmente, come logica conseguenza, influenzerà la struttura e larticolazione del controllo contabile.

Non è questa, certo, la sede perché ci si possa soffermare in particolari. Mi sembra però opportuno evidenziare alcuni punti della legge che risultano fondamentali perché ne fissano la portata e il suo concreto inserimento nella struttura costituzionale della Repubblica. Essi si rinvengono, tra laltro, nella dichiarata finalità di assicurare la tenuta e la coesione dellOrdinamento della Repubblica (articolo 2, comma 4, lettera b), e, per quanto attiene la materia del presente giudizio, nella funzione riconosciuta alla Corte dei conti di concorrere alla finalità del coordinamento della finanza pubblica, attraverso la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio anche da parte di Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni, nonché, data la natura collaborativa del controllo di gestione, del perseguimento degli obiettivi (articolo 7, comma 7): tutto questo, implicitamente, ma chiaramente, nellattuazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione e con la finalità di raccordo tra le istituzioni dello Stato presenti nel territorio, al fine di garantire la rispondenza dellazione amministrativa allinteresse generale (articolo 10, comma 2, lettera a).

In questo spirito, la Corte dei conti, proprio in questi giorni, sta portando a termine un progetto di modifica del proprio regolamento interno di organizzazione della funzione del controllo. Attraverso questa modifica la propria sezione delle autonomie, opportunamente definita, in aderenza alle sue nuove funzioni, espressione delle Sezioni regionali dei controllo, potrà realizzare, in concreto, quel compito di raccordo tra Regioni e Parlamento che è necessario allattuazione del sistema.

Questa situazione di nuovo, ma forse non ancora completato, assetto legislativo dellarticolazione nel territorio della Repubblica dei poteri pubblici ha fatto sì che, nellanno 2002, e ancora in quello attuale, la gestione della spesa pubblica nazionale, in particolare quella affidata allo Stato, abbia attraversato, e stia attraversando, una fase di transizione, con evidenti conseguenze sul rendiconto generale oggetto del presente giudizio, e, ancora prima, sulle funzioni di controllo e di giurisdizione della Corte dei conti.

Esistono, peraltro, chiari segnali, anche sul piano legislativo, che lasciano intendere che lattività di controllo della Corte dei conti, anche nel ricordato futuro assetto amministrativo-contabile, potrebbe essere ulteriormente indirizzata, nel particolare, a più specificate e mirate finalità di garanzia.

Ci si riferisce, specialmente, ai nuovi spazi concessi allIstituto dalla legge finanziaria per il 2003 a tutela della regolarità delle spese delle amministrazioni pubbliche, anche regionali, sia sul piano dellinformativa per lesercizio delle già esistenti funzioni di controllo e di giurisdizione (articolo 23, comma 1 e comma 5 e articolo 24, comma 5), sia, in maniera più innovativa ed incisiva, con lattribuzione di nuovi poteri di annullamento e sanzionatori (articolo 30, comma 15).

Sembra rafforzarsi, così, lesigenza, nascente dalla forza dei fatti non meno che dalla volontà della legge, che, nellambito della generale funzione di garante imparziale dellequilibrio economico-finanziario del settore pubblico e, quindi, del coordinamento della finanza pubblica, più volte riconosciuto dalla Corte costituzionale, la Corte dei conti possa e debba essere riguardata come organo vigilante sulla regolarità della spesa e di verifica dei risultati, per ciò operante non certo nel momento volitivo delle scelte operative, ma sicuramente quale presenza collaborativa, così come previsto dal menzionato articolo 7, 7° comma della legge 131, ed eccezionalmente, sanzionatoria, secondo il disposto dellappena citato articolo 30 della legge finanziaria per il 2003.

Tutto ciò trova la sua realizzazione anche nel presente giudizio, non solo in forza della decisione di regolarità con cui esso si conclude, ma anche attraverso la relazione che a questa verrà allegata. In definitiva, lattività che la Corte dei conti è chiamata a svolgere, nellambito del procedimento, è preordinata dalla Costituzione e dalla legge ordinaria a far sì che, nella materia, il Parlamento nazionale, nella sua posizione di centralità costituzionale, possa continuare ad essere sempre aggiornato sullo stato della gestione della cosa pubblica, in tutte le articolazioni in cui questa si attua: in tal modo la Corte pienamente esercita la sua funzione di magistratura finanziaria, organo neutrale dello Stato comunità, anzi, più propriamente, della Repubblica. Quanto ora detto non potrà non essere tenuto presente in sede di eventuale ristrutturazione organica dellIstituto.

b) Natura e ragione dellintervento del Pg nel presente giudizio

Nella prima memoria scritta, e ancor più dettagliatamente in sede di giudizio sui rendiconti dei trascorsi anni, ho ribadito la natura e la ragione dellintervento del Pg nel presente procedimento. Non starò qui a ricordarle. Dirò solo che, per quanto riguarda il contributo della Procura generale al contenuto della relazione delle Sssrr al Parlamento, rimando a quanto dettagliatamente esposto nelle memorie depositate.

In questa sede orale, mi esprimerò solo con richiami che mi auguro risultino, ad un tempo, sintetici e sufficientemente esplicativi.

2) CONTO DEL BILANCIO

a) Quadro economico-finanziario del 2002

Lanno solare al quale si riferisce il giudizio sul rendiconto generale dello Stato per lesercizio 2002 ha rappresentato un passaggio storico epocale per lItalia e per lEuropa, quello della concreta introduzione nei mercati della moneta unica, cioè leuro. Limpatto è avvenuto in un anno travagliato e difficile per leconomia mondiale e per la stessa politica internazionale, in un anno che ha visto poche rose e molte spine. In ristretta sintesi, va annotato che leconomia nazionale ha dovuto scontare una serie di fattori negativi mondiali, quali leredità di un 2001 tuttaltro che soddisfacente, la diminuzione della crescita del Pil nelleconomia occidentale e del commercio internazionale, la stasi delleconomia mondiale e, in particolare, il rallentamento della crescita nellarea delleuro.

A ciò si sono aggiunte antiche e recenti difficoltà di origine interna, che hanno trovato espressione nei dati forniti dallIstat, in sede di relazione annuale del suo Presidente, e ancor di più, nelle cifre e nelle considerazioni esposte dal Governatore della Banca dItalia nelle sue più recenti considerazioni finali.

Da tali dati emerge un quadro di fondo decisamente allarmante, quello della posizione delleconomia italiana nel mondo, posizione che, da almeno otto anni, segue una costante linea di regresso, che è tale anche in un più ristretto raffronto europeo.

In questo quadro, risulta addirittura sorprendente che il rendiconto generale dello Stato per il 2002 presenti più di un risvolto positivo. Ci si riferisce al miglioramento del rapporto deficit-Pil (2,3% rispetto al 2,6% del 2001), alla riduzione dellincidenza del debito pubblico in rapporto al Pil (106,7%, a fronte del 109,5% del 2001), ad un ridottissimo aumento delle spese finali impegnate, addirittura ad una sostanziale stasi dellentità globale delle spese di parte corrente e ad una diminuzione dei residui passivi. Peraltro, almeno in parte, tali risultati risentono delle prime operazioni di cartolarizzazione di immobili di proprietà pubblica, e comunque non coprono nella materia, il divario con il resto dEuropa.

Fenomeni a parte, ma anchessi di segno positivo, sono stati quelli della lieve diminuzione della pressione fiscale, scesa al 41,6% del Pil, rispetto al 41,8% della media dei paesi dellUnione monetaria europea, e della significativa crescita occupazionale, che è stata, in media annua, dell1,2%, con 270.000 occupati in più.

Ciò naturalmente non basta a far ritenere i risultati della gestione di competenza statale per il 2002 del tutto soddisfacenti e tali da eliminare o attenuare preoccupazioni, anche e specialmente in quanto pesantemente condizionati da provvedimenti e operazioni di natura non strutturale.

Tali risultati, tuttavia, testimoniano il notevole sforzo operato dal Governo e dalle amministrazioni per tenere i conti pubblici nel migliore ordine possibile, pur nella descritta congiuntura tuttaltro che favorevole. Si impongono, tuttavia, riforme strutturali, affinché in avvenire non si debbano ricercare aggiustamenti dei conti attraverso occasionali operazioni, peraltro, nel tempo non ripetibili.

b) Brevi considerazioni sui dati globali del rendiconto – Rinvio

Nelle memorie scritte, mi sono dettagliatamente fermato a considerare i dati analitici del rendiconto, quei dati che, del resto, sono stati oggi esposti dal magistrato relatore. Mi limiterò, quindi, a poche essenziali osservazioni.

In materia di entrate fiscali, ritengo qui di soffermarmi brevemente sul tema della riscossione, le cui problematiche sono state poste recentemente in luce anche da una indagine conoscitiva parlamentare.

I dati acquisiti denunciano un sistema che, alla fine del 2002, di fronte ad una gestione dei crediti insoluti per 2.300 milioni di euro, è riuscito ad incassare solo una quota del 55% del totale, il che ha creato una massa considerevole di rimborsi di quote inesigibili. Tale sistema è stato fatto oggetto di diffuse critiche anche per il verificarsi dellincrescioso fenomeno delle cosiddette cartelle pazze, causa di ingiusto disagio per il contribuente.

Evidentemente, qualcosa non ha funzionato nel sistema stesso, forse per insufficienti investimenti in beni strumentati e per erronee scelte operative.

In tema di spese, sempre in aggiunta a quanto già esposto in sede di presentazione del rendiconto, ritengo qui di sottolineare che, nel quadro complessivo di contenimento della spesa pubblica nellanno 2002, spicca la lieve diminuzione degli impegni totali di spesa di parte corrente, con particolare riduzione delle erogazioni per consumi intermedi e per trasferimenti correnti alle imprese e allestero.

Anche la spesa per interessi, che, nellambito della spesa complessiva, occupa sempre un posto quantitativamente elevato, ha fatto registrare una pur lievissima diminuzione.

Un corollario debbo aggiungere a questo mio discorso. Nellattuale suddivisione dei centri di spesa, solo una parte delle risorse finanziarie pubbliche è gestita dalle strutture dello Stato. Infatti, oltre quella attribuita alle autonomie regionali e locali, una quota di spesa pubblica, che, di anno in anno, si accresce sempre di più e che sta assumendo dimensioni imponenti, è gestita da enti pubblici economici e da società per azioni a partecipazione spesso totale dello Stato. Il controllo di tali gestioni è attribuito, peraltro entro limiti ristretti e con poteri assai limitati, alla Sezione Enti della Corte, mentre, per laccertamento delle responsabilità amministrative, la competenza è del giudice civile, in concreto quasi mai adito. Questo corollario non avrebbe importanza in questa sede, se non si rinvenisse in tali enti e società, il fenomeno di un continuo elevatissimo aumento della spesa corrente, specie di quella per compensi, consulenze e incarichi, e ciò per un importo globale e per un indice di crescita che mal si conciliano con il clima di rigore finanziario che ha ispirato la strutturazione degli ultimi bilanci dello Stato.

3) CONTO DEL PATRIMONIO

Premesso che le disposizioni di legge innovative in materia di rendicontazione patrimoniale hanno trovato la loro prima attuazione nel bilancio del 2002, va rilevato come, nellanno, la politica di dismissioni del patrimonio immobiliare dello Stato e degli enti pubblici, che, per entità, non ha precedenti in Europa, sia proseguita attraverso procedure di cartolarizzazione sempre più tese a realizzare criteri di snellezza e di semplicità.

In particolare, per quanto riguarda il collocamento dei beni pubblici di valore storico, artistico, culturale e ambientale, la direttiva del Cipe del 19 dicembre 2002 ha opportunamente fissato precisi paletti, limitando lalienazione ai soli casi consentiti dalla legge, peraltro con lassenso degli uffici ministeriali.

Tuttavia, il Servizio Bilancio della Camera ha messo in evidenza che solo il 47% dei risparmi di bilancio è stato ottenuto con operazione di cartolarizzazione e di vendita di immobili; il che appare dovuto al ritardo verificatosi nellinventarizzazione dei 30.000 beni individuati, il termine del cui compimento è slittato, secondo stime dellAgenzia del demanio, dal 2003 al 2005, con conseguente aggravio di spese e mancata tempestiva acquisizione di entrate.

Migliorata, infine, anche se ancora preoccupante, è la situazione dei trafugamenti di opere darte. Ad essa meritoriamente hanno fatto fronte, con limpegno e i risultati di sempre, lArma dei Carabinieri e la Guardia di Finanza: del che doverosamente ho dato atto, anche fornendo cifre significative, nella memoria scritta.

4) CONSIDERAZIONI SUL MODO IN CUI E STATO GESTITO DALLAMMINISTRAZIONE IL BILANCIO 2002

a) La Pubblica Amministrazione Struttura e funzioni

Lamministrazione pubblica italiana ha percorso, e sta ancora percorrendo, una lunga marcia, condotta nel solco segnato da sempre rinnovate esigenze di evoluzione storica, così come il progresso delleconomia e lansia di presenza attiva del cittadino ha richiesto e continua a richiedere.

In tal modo, in poco più di mezzo secolo, si è passati da strutture che ancora risentivano di un impianto ottocentesco, anche se negli anni venti e trenta convertito da modifiche di segno autoritario, ad una concezione più ispirata a forme di decentramento e di apertura ad iniziative private. Questa lunga marcia inizialmente ha avuto la sua spinta nella Costituzione del 1948 e i suoi passaggi più evidenti nella politica di intervento dello Stato nelleconomia, nellistituzione delle Regioni e negli sforzi del legislatore, anche di quello delegato, di snellire le procedure e di sburocratizzare gli uffici. Più recentemente, una particolare, marcata accelerazione si è avuta, in tal senso, nelle ricordate modifiche apportate al Titolo V della Costituzione.

In questo mio intervento, doverosamente limiterò le mie considerazioni sul livello di evoluzione che, nel 2002, è stato raggiunto dallorganizzazione amministrativa dello Stato nellassetto delle strutture e nellesercizio delle funzioni.

Lanno è stato caratterizzato dai lavori parlamentari indirizzati allattuazione della ricordata novella della Carta fondamentale, lavori che come già detto, hanno avuto un sofferto iter che ha portato allapprovazione della citata legge 131 e nel disegno di legge riguardante la cosiddetta devoluzione. Al riguardo, si può dire, in sintesi, che il 2002 è stato un anno di affannosa e difficile transizione, sulla strada di una scelta di carattere federativo.

Le trasformazioni future, tuttavia, risentiranno di quelle già avvenute in un passato recente e meno recente, allorché la struttura e lorganizzazione del pubblico impiego hanno subito una radicale e, in molti casi, dirompente riforma, in sostanza sullonda dellidea dominante che la cosiddetta burocrazia, con la sua vera o pretesa inefficienza, fosse, se non la sola, almeno la principale causa delle disfunzioni della pubblica amministrazione.

Di qui, in particolare, il nuovo assetto dato alla dirigenza, specie a quella di vertice, vista con connotazioni manageriali e, quindi, con lobbligo del conseguimento di risultato: il tutto comportante un rapporto fiduciario tra essa e il potere politico, nonché una ripartizione funzionale delle responsabilità. Ciò rappresenta, nel complesso, una scelta di fondo positiva. Senonché, per tale scelta, lantica carriera dei funzionari così distinta dai dirigenti di vertice, in sostanza, è stata ridotta ad una funzione gregaria e con prospettive di accesso allalta dirigenza estremamente limitate; il che non ha giovato certo, e meno ancora gioverà in futuro, allingresso in essa dei giovani migliori e più ambiziosi, nonché a dare motivi, a chi vi è entrato, di attaccamento se non di entusiasmo, al proprio lavoro e alla propria convinzione di essere utili allo Stato e alla società.

In sostanza, dispiace dirlo, il pubblico impiego, nei posti non di vertice, ha subito un processo di travetizzazione e, persino, di precarietà. Non solo: anche la dirigenza è oggi soggetta a tale precarietà, a causa del cosiddetto spoil system accentuato dalla legge 145/02. In definitiva, il sistema rende estremamente debole il dirigente rispetto al potere politico.

Se poi si aggiunge il sostanziale mancato ricambio generazionale che si sta verificando a seguito del blocco delle assunzioni e il trasferimento a soggetti esterni di funzioni proprie dello Stato, appare evidente che il disseccamento della pubblica amministrazione è già oggi una realtà.

Né tale fenomeno di smottamento verso lesterno appare risolvere, a conti fatti, i problemi del costo delle strutture pubbliche.

Infatti, se, da un lato, il contenimento delle funzioni e, quindi, degli organici della pubblica amministrazione ha prodotto un qualche, peraltro modesto, risultato sul bilancio, dallaltro ha determinato lapertura di altro filone di spesa, quello riguardante il cosiddetto acquisto sul mercato di servizi in passato svolti dalle pubbliche strutture e, inoltre, della diretta attribuzione di funzioni pubbliche a soggetti privati. Queste, attualmente, non sono certo marginali, se si considera che, tra laltro, riguardano servizi stradali, postali, di trasporto, finanziari, informatici, culturali, sportivi e di istruzione professionale.

Poiché questa dismissione allesterno di servizi e funzioni è estremamente costosa, con risultati non sempre visibili e, comunque non sempre accertati, spesso anche con aggravio di diretti costi per il cittadino, ci si domanda quale risparmio si sia conseguito a seguito della cura dimagrante alla quale è stata sottoposta la pubblica amministrazione: a questo punto, tanto varrebbe pensare di definitivamente ridurla ad una passiva ed agnostica catena di trasmissione di poteri e di funzioni.

Questa dismissione , infine, comporta il rischio di un restringimento dellarea di responsabilità amministrativa, con non pochi pericoli per la tutela dellimpiego del denaro pubblico, che è poi quello dei contribuenti: specie se non dovessero intervenire nuove disposizioni di legge o in mancanza coraggiose, ma sicuramente ragionevoli, e giuridicamente fondate, interpretazioni giurisprudenziali che consentano di perseguire, anche verso soggetti esterni gestori di pubbliche risorse, responsabilità amministrative e contabili: ciò se non altro, con finalità di deterrenza.

Esiste, inoltre, un ulteriore modo di fare amministrazione, ed è quello, adottato da strutture dello Stato, ma non solo dello Stato, consistente nello svolgimento di attività attraverso conferimento di consulenze e incarichi, cui è collegata spesso lattribuzione di funzioni pubbliche.

Pur nella consapevolezza che talvolta tali conferimenti si fondano su leggi dello Stato e anche regionali, debbo rilevare che trovano spazio nelle istruttorie degli organi di procura della Corte numerosi casi di incarichi e consulenze attribuiti oltre i limiti previsti dalle dette normative: ad esempio, allorché il ricorso allopera di privati riguarda materie e procedure già affidate a competenti e operanti strutture dellamministrazione, che di conseguenza restano inutilizzate.

A parte tale aspetto giuridico, va detto peraltro, che, sul piano contabile, il sistema risulta molto costoso e, in più, talvolta si presta a sospetti e insinuazioni di favoritismi e di clientelismo: così come non infrequentemente viene denunciato alle Procure regionali della Corte.

Ciò riguarda anche leccessivo ricorso ad avvocati del libero foro, in casi in cui, senza pregiudizi, ci si potrebbe affidare al patrocinio dellAvvocatura dello Stato, il cui organico andrebbe comunque aumentato.

b) LAttività contrattuale

Nel settore delle opere pubbliche rilevanza centrale è stata attribuita alla realizzazione delle opere infrastrutturali previste dalla legge 443/01 (cosiddetta legge obiettivo), nel cui ambito è stata costituita la Infrastrutture spa. Al riguardo, non posso negare che esistono profili di preoccupazione per la sottrazione di tali nuovi apparati organizzativi alle competenze della Corte dei conti, non solo per quanto attiene alla funzione giurisdizionale nel settore della responsabilità amministrativo contabile, ma anche in ordine alla funzione di controllo, attesa la dichiarata natura di intermediario finanziario della detta società.

Inoltre, nellanno, è stato approvato il decreto legislativo 190, riguardante lattuazione della citata legge 443, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale, il quale ridisegna, modificandola, la legge quadro sui lavori pubblici (legge 109/94 e successive integrazioni e modificazioni), introducendo nuovi principi in materia di opere infrastrutturali a carattere strategico ovvero di preminente interesse nazionale.

Il nuovo assetto dà una soluzione esterna ai moduli organizzativi pubblicistici, affidando a strutture societarie, peraltro a loro volta autorizzate a costituire ulteriori società di progetto, funzioni che la legge 109/94 aveva inteso ricondurre alla competenza delle pubbliche amministrazioni. Tutto ciò nellambito di quella tendenza, che ho già ricordato, che mira a togliere funzioni operative e responsabilità ad organi pubblici.

Lesercizio finanziario del 2002 è stato interessato, anche, dallaccentuazione del processo di centralizzazione degli acquisti introdotto dallarticolo 26 della legge 488/99. Tale processo è incentrato sullaffidamento alla Consip spa, totalmente posseduta e direttamente controllata dal Ministero delleconomia e delle finanze, del compito di stipulare le convenzioni generali per lacquisto di beni e servizi comuni alle pubbliche amministrazioni.

Lattività svolta dalla Consip, così come attuata, ha determinato, nel 2002, un risparmio complessivo pari a 2,3 miliardi di euro, assai notevole anche rispetto allanno precedente: il che ha rappresentato un risultato molto positivo.

Tale nuovo sistema contrattuale è stato fatto oggetto, tuttavia, anche di critiche. Ci si riferisce, in primo luogo alla circostanza che agli uffici delle Procure della Corte, nel corso del 2002 e fino ad oggi, sono pervenute circa 200 comunicazioni da parte di imprese già fornitrici di pubbliche amministrazioni per varie tipologie di prodotti, che contestano lefficienza del sistema centralizzato di tale spesa. Appare opportuno, pertanto, che si proceda a verifiche, puntuali ed indipendenti, circa leffettivo raggiungimento dei risultati sperati, specie con riferimento alla verifica del rapporto qualità prezzo.

In generale, nella materia contrattuale, numerosi profili di marcata patologia sono emersi nel corso dellattività giurisdizionale della Corte, nellambito della quale, durante lanno 2002, le Procure regionali hanno avviato 131 istruttorie relative alla materia dellattività contrattuale, con riguardo, a fattispecie di opere pubbliche non realizzate o rimaste incompiute, alla mancata utilizzazione di progetti, alla revisione prezzi, a danni conseguenti ad indebite sospensioni di lavori, a fattispecie di danno per interessi passivi derivanti da ritardato pagamento di interessi, acquisti o locazioni a prezzi maggiorati. Sono stati inoltre introdotti 15 giudizi relativi a danni connessi ad opere pubbliche e 69 giudizi concernenti profili di danno derivanti da attività contrattuale nel settore delle forniture. Le decisioni pubblicate relative alla materia contrattuale assommano a 161 fra primo e secondo grado e riguardano, fra laltro: acquisto di materiale elettronico inutile perché obsoleto , ritardato pagamento di materiali per opere pubbliche, ordinazione di lavori in violazione delle procedure contabili, arbitraria ordinazione di lavori pubblici, irregolare contabilizzazione dei lavori; indebita opposizione a decreto ingiuntivo, occupazioni appropriative, responsabilità del direttore dei lavori per indebite contabilizzazioni di opere non eseguite, ritardata esecuzione di lavori; responsabilità del progettista di opera pubblica, indebita sospensione dei lavori conseguente a omessa indagine geognostica, variante inutile, illegittima revoca dellaggiudicazione dellappalto, irregolarità in contratti di fornitura con connessi profili di danno allimmagine, illecito ricorso a trattativa privata, ritardati pagamenti di forniture.

c) Le azioni collegate al bilancio comunitario

Per ciò che concerne lo stato di attuazione dei programmi di utilizzo di fondi comunitari al 31 dicembre 2002 e, più in generale al quadro complessivo dei rapporti finanziari con lUnione europea, rinvio alla Relazione annuale per il 2002 della sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali della Corte dei conti (deliberazione depositata il 10 gennaio 2003).

La fase iniziale della programmazione 2000-2006 è stata caratterizzata, come le precedenti, da un lento avanzamento finanziario che risulta aver avuto una forte accelerazione solo nella seconda metà del 2002 e ciò al fine di evitare il rischio del disimpegno automatico delle annualità 2000 iscritte nel bilancio comunitario.

In proposito, alla fine di ottobre del 2002, dovevano essere ancora spesi 291 milioni di euro, pari a circa il 10% dellammontare complessivo delle somme impegnate.

Ulteriori rischi per il nostro Paese di perdita di fondi comunitari derivano altresì, dallorientamento generalizzato delle amministrazioni responsabili di differire al termine ultimo consentito del 31 marzo 2003 il completamento delle operazioni di chiusura degli interventi relativi alla precedente programmazione.

Sulla base dei dati di avanzamento disponibili al 31 dicembre 2002 e delle considerazioni anzidette, è possibile operare una stima complessiva, relativa al periodo 1994-1999, di 6 miliardi e 600 milioni di euro di risorse nazionali e comunitarie non utilizzate, in ordine alle quali, si giunge al mancato impiego di almeno 3 miliardi e 300 milioni di euro di risorse della Comunità che si sarebbero potute inserire nel circuito economico nazionale a titolo di fondi strutturali.

Per quanto attiene al settore dellagricoltura,va rilevato il permanere di talune carenze nella gestione dei crediti e la conferma di una perdurante situazione di incertezza circa la loro recuperabilità, addebitabile in gran parte ai lunghi tempi giudiziari necessari per la definizione delle situazioni di contenzioso.

In particolare, assai debole appare invece il sistema di recupero delle somme non riscosse (entrate proprie) ovvero indebitamente erogate, cosicché il nostro Paese si trova nella scomoda posizione di chi, dopo aver segnalato il proprio debito nei confronti della Comunità, non sembra disporre di mezzi adeguati per rimediare a tale situazione.

Anche nel corso del 2002 è proseguita lattenzione riservata dalla Procura generale al fenomeno delle frodi, e ciò sulla base di comunicazioni fornite dalla Guardia di Finanza in ordine alle indagini esperite nel settore e che vengono inoltrate, a fini informativi e per competenza,alle Procure regionali.

Complessivamente la Gdf, nel corso del 2002, ha riferito di 195 verifiche, di cui 139 relative al settore agricolo (Feoga) ed il resto riguardante le azioni strutturali.

d) La spesa sanitaria

I dati analizzati nella più volte richiamata memoria da me depositata, confermano le difficoltà di gestione del sistema, il cui cammino di risanamento appare ancora molto lungo da percorrere, come testimonia anche il mancato raggiungimento degli obiettivi concordati fra Stato, Regioni e Province autonome, anche perché lo stesso progresso tecnico determina, ogni anno, un aumento di costi superiore allincremento annuale del Pil.

Limpressione che si trae è quella di unItalia in chiaro-scuro, nella quale continuano ad alternarsi, talvolta anche occasionalmente, crisi profonde e momenti di eccellenza, interventi miracolosi ed errori clamorosi, sprechi e risparmi, pregi e difetti, in un sistema in cui le risorse umane impiegate sono capaci di esprimere (verrebbe da aggiungere: nonostante tutto) livelli di prestazioni più che apprezzabili, ancorché fortemente condizionate da disfunzioni organizzative ormai croniche, in un ambito da ultimo destinatario di provvedimenti di contenimento della spesa, spesso resi necessari da esigenze di bilancio.

Per lo specifico ruolo da me ricoperto, inoltre, non posso tacere vive preoccupazioni sul ripetersi di fenomeni degenerativi e di diffuso illecito e devo pertanto richiamare lattenzione degli organi interessati per una più stretta ed incisiva collaborazione, anche con il mio ufficio, per contribuire a debellare tali incresciose situazioni, particolarmente odiose in un settore preposto allassistenza dei più deboli e bisognosi.

e) La spesa previdenziale

Non è certo da oggi, e neppure solo da ieri, che la spesa previdenziale costituisce una delle partite più gravose del bilancio nazionale.

Tuttavia, se non sono mancati moti di preoccupazione, va detto che, sino ad ora, il problema non è stato legislativamente affrontato con una riforma di natura strutturale, che rispettasse le legittime aspettative dei lavoratori e, ad un tempo, fosse compatibile con le esigenze di bilancio e di salvezza del sistema previdenziale.

I dati attuali di tale tipo di spesa sono impietosi e lo sono ancora di più se comparati con quelli europei, ancorché pur essi non ottimali.

È sufficiente ricordare quelli essenziali, tratti dal rapporto Istat per il 2002, la cui eloquenza rende pleonastico ogni commento:

Età effettiva del pensionamento. Con il limite di 59,6 anni per gli uomini e di 59,4 per le donne, lItalia è al livello più basso dEuropa, dopo il Belgio (57,8 e 57).

Età del pensionamento anticipato. lItalia con 57 anni, è dopo il Portogallo (55 anni) al livello più basso dEuropa.

Aliquota contributiva. Con il 13,80 % del Pil, lItalia è al livello più alto dopo lAustria (14,50 %), mentre la media europea è al 10,40 %;

Spesa previdenziale. Con il 13,80 % del Pil, lItalia è al 2° posto dopo lAustria (14,50%), mentre a fronte di una media europea dell11,50 % .

Indice di vecchiaia. In Italia è il più alto del mondo: negli ultimi 30 anni, la popolazione con più di 65 anni è aumentata dall11,3 al 18,5 %.

Bastano queste cifre per indurre ad osservare che, nei prossimi decenni, ove non si dovesse ricorrere a drastici rimedi, la situazione, già ora assai pesante, non potrà che peggiorare, vulnerando ad un tempo gli interessi dei lavoratori e quelli delle future generazioni, nonché lequilibrio della spesa pubblica: del che tutti, nellinteresse di tutti, debbono farsi responsabile carico.

Questa Procura generale, già in sede di giudizio sulla regolarità dei rendiconti degli ultimissimi anni di quello che ormai è il secolo scorso, lanciò il suo grido dallarme, esprimendo giudizi e sollevando problemi che allora solo pochi condivisero e che qualcuno fece persino oggetto di ironia.

Non consola nessuno constatare come, oggi, quanto denunciato ieri trovi il larghissimo consenso degli esperti, e di tanti organi ed istituzioni responsabili, compresi quelli europei.

La verità è che la situazione è, oggi, ancora più insostenibile di quella di ieri, in quanto il tempo inutilmente trascorso ha creato nuovi problemi e nuove controindicazioni.

Si dà atto che il Governo ha chiesto al Parlamento una delega per procedere ad una riforma, che, per essere risolutiva, non potrà che essere radicale. Liter di tale legge-delega, però, si presenta, sino ad ora, contrastato e laborioso: ciò rappresenta un ulteriore motivo di preoccupazione.

Non è questa la sede per suggerire articolate soluzioni che contemperino tutte le attuali esigenze sociali, politiche, economiche e finanziarie.

Alla base di ogni soluzione dovrà, però, collocarsi lattuazione di un principio, inderogabile perché nascente dalla forza stessa della realtà, quello che si può condensare con lespressione: letà pensionabile deve seguire la speranza media di vita.

In altri termini, che possono essere ritenuti persino brutali, occorre alzare, almeno con serrata gradualità, dato anche il recente allungamento della vita media, senza disabilità, delle persone, il tetto del pensionamento di almeno cinque anni, con la sola esclusione per le attività usuranti; e per i casi di invalidità; ciò inizialmente in forma volontaria, attraverso lintroduzione di un sistema di incentivi e di disincentivi.

Così come, del resto, gli organi dellUnione Europea appaiono indirizzati a prescrivere, anche attraverso quella che è stata definita una Maastricht delle pensioni e così come, in tal senso, si sono pronunciati i recenti consigli europei di Lisbona e di Barcellona.

Occorre peraltro far presto, perché domani potrebbe essere troppo tardi, a danno di tutti.

f) Trasferimenti di risorse

Nella sezione riservata allanalisi dei trasferimenti e degli incentivi in favore dei settori produttivi pubblici e privati che è stata versata nella mia prima memoria sono stato indotto ad affermare che lesame istruttorio delle domande di finanziamento, essendo affidato ad un pool di banche, non offre adeguate garanzie circa limparzialità della gestione dei fondi pubblici destinati allinnovazione tecnologica ed alla conversione industriale; ciò anche perché alcuni gruppi industriali, beneficiari abituali dei contributi statali, risultano essere anche proprietari di influenti istituzioni bancarie.

Altro importante rilievo, ugualmente effettuato nella predetta memoria, ha riguardato linterferenza dellarea della gestione amministrativa rispetto allarea dellindirizzo politico, con conseguente menomazione delle prerogative e delle facoltà dei Ministri e Sottosegretari.

Infatti, comè noto, le disposizioni generali di accesso ai finanziamenti, costituiscono espressione della funzione di indirizzo, che per legge non è riservata alla competenza dei dirigenti generali, i quali sono, invece, titolari dellattività di gestione.

Linvasività dellattività di gestione, nel campo dei trasferimenti alle imprese, integra, peraltro, evidenti ipotesi di incompetenza insanabile e proietta situazioni di responsabilità amministrativa per danno erariale.

5) PERORAZIONE

Signor Presidente,

sono giunto al termine di questo mio discorso, al quale rifiuto di dare il fuorviante significato, acquisito nel linguaggio corrente, di requisitoria, ma che preferisco, più tecnicamente e più significatamente, chiamare obbligatorio atto processuale, così come richiede la natura giudiziale del procedimento sul rendiconto generale dello Stato per il 2002, che oggi, in questa udienza, si conclude.

Invece, nella materia del cosiddetto comportamento tenuto dallamministrazione nellanno, le osservazioni che ho formulato (e formulo), sia nelle memorie scritte che in questo mio intervento orale, desidero che vengano lette, ascoltate, e considerate per quello che rappresentano, cioè, come già detto, quale contributo alla materia del referto di codeste Ssrr al Parlamento.

Questa parte del mio discorso, peraltro, non vuole rivendicare alcun titolo per sommarie censure e per formali e scontati auspici. Esso, tuttavia, per questo aspetto, aspira a presentarsi come una serena, obiettiva e neutrale esposizione di notizie certe e di sicuri dati numerici, da cui altri possano trarre utilmente ragionate conclusioni.

È fin troppo facile, anche se doloroso, a questo punto, enunciare il principale dato certo su cui ormai molti osservatori concordano: almeno dalla metà degli anni 90 del secolo appena trascorso, lAzienda Italia sta percorrendo la via di un costante declino, non solo nel mondo, ma anche in confronto con i principali paesi europei. Questa convinzione, del resto, al di là di momentanee illusorie speranze, si poteva trarre, già nei trascorsi anni, dalla lettura dei referti della Corte dei conti al Parlamento, in tema di gestione del bilancio e di attività delle pubbliche amministrazioni. Né le considerazioni finali del Governatore della Banca dItalia degli stessi ultimi anni sono state, al riguardo, silenti o reticenti, come non silenti e reticenti sono state le coeve relazioni annuali dellIstat.

Qualcosa certamente è mancato; ma, sul punto, non spetta a me, oggi, avventurarmi in unanalisi più approfondita. Posso solo attingere allesperienza del mio lavoro per esprimere la convinzione che, in Italia, esiste oggi una grande maggioranza di cittadini, non importa se silenziosa oppure no, che si indigna e si addolora dinanzi a tale cause di decadenza e, sia pure confusamente, desidera che si formi, nella coscienza collettiva degli italiani e nella loro volontà, un qualcosa che assomigli ad una pacifica rivolta morale, che dia spazio e fiducia allItalia che funziona.

Perché questItalia, Signor Presidente, esiste ancora.

Questansia la colgo leggendo quasi giornalmente, nellesercizio delle mie funzioni, accorate, ma anche irate, lettere di persone che chiedono impegno e giustizia, e ciò attraverso il rispetto delle regole etiche e giuridiche. Non spetta a me dire se, nella generale realtà italiana, questi appelli siano sempre fondati e in quale misura. Posso, però, nellambito della materia che mi compete, esprimere lavviso che è necessario ascoltare le voci che chiedono rigore nella tutela dellErario e nella gestione della cosa pubblica, quel rigore che è connaturato al concetto di libertà, nel quale crediamo. Tale rigore si deve esercitare, in concreto, nel rispetto della legge, nel mantenere regolare la tenuta dei conti pubblici e nel promuovere la buona amministrazione. Ciò contro ogni pressapochismo, contro ogni sciocca furbizia, contro ogni egoismo personale e di gruppo e anche contro ogni deleterio lassismo.

Ciò potrà aiutare a far sì che il declino che le statistiche indicano, e di cui ho appena parlato, sia solo espressione di una momentanea eclissi e non invece il segno di un lento, ma irreversibile tramonto.

Il famoso, e sempre giustamente invocato, ottimismo della volontà, e ancor più quello del sentimento, ci deve portare a negare questultima ipotesi, innanzi tutto rifiutandoci di ripiegare nel patetico o di rifugiarci nella retorica. Mi è sufficiente sperare che si sappia ritrovare da parte di tutti, con limpegno di tutti, un senso di responsabilità che sia anchesso ispirato al rigore: se ciò avverrà, sarà un bene, in generale per la Repubblica, in particolare per i conti pubblici, sarà una idea vincente per le forze politiche e sociali, e infine rappresenterà una prova di intelligenza per tutti i cittadini. In una prospettiva storica ne sono convinto la strada del rigore (mi si consenta di usare ancora una volta questa dura parola) rappresenta lunica soluzione possibile.

6) CONCLUSIONI E RICHIESTE

Signor Presidente, Signori delle Sezioni Riunite, termino il mio discorso con le richieste che la natura giudiziale del presente procedimento mi impone di avanzare.

Per quanto riguarda il conto del bilancio, esse sono per una pronuncia di regolarità, con le eccezioni meglio specificate nellatto scritto e che concernono:

– alcuni capitoli del conto consuntivo dellentrata di cui agli elenchi esibiti dallUfficio di controllo;

– alcuni capitoli di spesa interessati dai decreti di accertamento residui per i quali ancora non si è concluso liter procedurale;

– le eccedenze di spesa riscontrate nella gestione di alcuni capitoli di alcuni ministeri, le quali richiedono una norma di sanatoria in sede di approvazione parlamentare.

Per quanto riguarda il conto del patrimonio, chiedo ugualmente la pronuncia di regolarità, fatta eccezione, anche qui, per le riserve formulate nell’atto scritto.