Confini tra Comuni. La Regione può solo accertarli ma
non può crearne di nuovi, anche se più confacenti alle esigenze del territorio

Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, Sezione Quarta, sentenza n. 1136/2005

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso proposto dal Comune di Piovà Massaia, rappresentato e difeso dall’avvocato E. Rabino e S. Lombardi e domiciliato
in Roma, Lungotevere Sanzio n. 1 presso l’avvocato Romano;

contro

la Regione Piemonte, in persona del legale
rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Irma Lima e Gabriele Pafundi e presso lo studio dell’ultimo elettivamente
domiciliato in Roma Viale Giulio Cesare n. 14/A;

e nei confronti

del Comune di Cerreto d’Asti, in persona
del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Claudio
Dal Piaz e Mario Contaldi e
presso lo studio dell’ultimo elettivamente domiciliato in Roma Via P.L. da Palestrina n. 63;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte- I Sez. 30 maggio 1997 n. 392;

e per l’accertamento

ex art. 27 n. 3 T.U. 26.6.1924 n. 1054
dei confini tra i Comuni di Piovà Massaia e Cerreto
d’Asti secondo il disposto del D. L.vo
C.P.S. 29.8.1947 n. 1040;

Visto il ricorso con i relativi
allegati;

Visto l’atto di costituzione delle
Amministrazioni appellate;

Viste le memorie prodotte dalle
parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla
pubblica Udienza del 9 novembre 2004 il Consigliere A. Anastasi;
uditi gli avvocati prof. Rabino, Pafundi
e Contaldi;

Ritenuto e considerato in fatto e in
diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il Comune di Cerreto d’Asti – aggregato
a quello di Piovà Massaia ad opera del R.D. 26 giugno
1928 n. 1606 – è stato poi ricostituito con la circoscrizione preesistente ( e
cioè con i confini in essere al 1928) in virtù del D. L.vo C.P.S. 29.8.1947 n. 1041.

Da quell’epoca
sono insorte controversie tra i due Comuni per quanto concerne l’individuazione
di tale circoscrizione.

In sintesi, il Comune di Piovà Massaia sostiene – richiamando le risultanze
della Carta I.G.M. del 1923 – che il suo confine corre da sud a nord lungo il
Rio Meina per poi piegare ( a 375 metri dal confine col
Comune di Passerano) ad ovest fino a ricomprendere il
terreno della cascina Vairola.

Il comune di Cerreto contesta che il
suddetto Rio abbia mai demarcato i due territori e propone un confine tracciato
sulla mezzeria della S.S. n. 458 e di altre strade
locali.

Dopo numerosi ma vani tentativi di
composizione della vertenza – nei quali fu impegnato
il Prefetto di Asti – il Comune di Piovà ha chiesto
l’intervento della Regione Piemonte, successivamente impugnando in s.g. il silenzio serbato dall’Amministrazione regionale.

Avendo il TAR Piemonte con sentenza
n. 618 del 1979 dichiarato inammissibile il ricorso, il Comune proponeva alla
Regione nuova istanza, seguita da diffida e da ricorso
giurisdizionale, questa volta accolto dal Tribunale con sentenza n. 1576 del
1990, dichiarativa dell’obbligo regionale a provvedere.

Permanendo l’inerzia della Regione,
il Comune di Piovà proponeva ricorso in ottemperanza,
anch’esso accolto con sentenza TAR n. 110 del 1993.

A questo punto, la Regione si attivava,
chiedendo ai Comuni di presentare domanda di accertamento
corredata da idonea documentazione nonchè da una
deliberazione consiliare indicante con esattezza il confine reputato corretto.

Dopo ulteriori
acquisizioni istruttorie la Giunta Regionale affidava al prof. R. B., docente
di storia medievale presso l’Ateneo torinese, l’incarico di svolgere una
ricerca storica per l’accertamento del confine tra i due comuni.

Infine il Consiglio regionale, recependo la proposta formulata dalla Giunta, approvava ai
sensi dell’art. 2 della l. r. n. 51 del 1992 [1] con
delibera n. 833 del 13.7.1994 la determinazione di un confine così individuato
per quanto in contestazione: "Partendo a Nord dal confine con il Comune di
Passerano Marmorito, si
segue la strada statale n. 458 Asti – Casalborgone
fino all’incrocio con la strada provinciale per Torino in frazione Gallareto; si segue quindi la provinciale fino all’incrocio
con la strada comunale di S. Tonco: si segue poi la
stessa fino all’incrocio di quest’ultima con la
provinciale di Aramengo – Cisterna; quest’ultima viene seguita fino ai confini con il Comune di
Montafia. Il confine deve intendersi fissato lungo la
linea di mezzeria delle strade."

La deliberazione ora citata, in una
con gli atti ad essa presupposti, è stata impugnata
avanti al TAR Piemonte dal Comune di Piovà Massaia
che ne ha chiesto l’annullamento nonchè
l’accertamento del confine nel senso sopra riferito.

A sostegno del gravame il Comune
deduceva, oltre ad alcune censure di tipo procedimentale,
in primo luogo che la Regione,
invece di limitarsi ad una ricognizione dei confini effettivamente
preesistenti, avrebbe piuttosto tracciato un nuovo confine, in
base a presunte esigenze di omogeneità ed opportunità, non coincidente
con quello desumibile dalla cartografia militare di riferimento.

In secondo luogo, il ricorrente
deduceva il difetto di istruttoria, lamentando la
mancata considerazione della relazione storica di parte predisposta dall’arch.
C. ed osservando in particolare che la Regione aveva
fissato il confine seguendo il tracciato di strade attualmente esistenti, ma
senza preoccuparsi di verificare la situazione viaria della zona all’epoca di
riferimento.

Si costituirono in quel giudizio la Regione ed il Comune di
Cerreto, instando entrambi per il rigetto del gravame.

Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale ha respinto il ricorso, innanzi tutto
rilevando che le risultanze della cartografia militare hanno – ai fini in
controversia – valore indicativo e presuntivo iuris tantum,
salva quindi la prova contraria.E nel caso concreto,
a giudizio del Tribunale il quale in sostanza ha ritenuto di condividere la
scelta operata dall’Amministrazione regionale, numerosi elementi sostanziali
militano in favore del Comune di Cerreto, smentendo la tesi sostenuta dal
Comune di Piovà sulla base delle risultanze
cartografiche.

In tal senso il Tribunale ha
richiamato:

– atti di stato civile di abitanti in frazione Gallareto
annotati tra il 1868 ed il 1926 nei registri anagrafici del comune di Cerreto;

– manifestazioni di
esercizio di potere di imperio ( tributi, registrazioni, opere pubbliche
sul Rio) da parte del Comune di Cerreto nella zona in contestazione.

Quanto all’altra censura, il
Tribunale ha sostanzialmente ritenuto che le deduzioni svolte dal comune di Piovà, essendo prevalentemente generiche, non valevano a
provare che la Regione avesse deliberato in base ad istruttoria difettosa.

La sentenza è qui impugnata dal
Comune di Piovà Massaia che ne chiede l’integrale riforma, tornando a dedurre in opportuna
rimodulazione rispetto al decisum le doglianze già
versate in primo grado.

In sostanza, deduce ancora Piovà che la
Regione non si è limitata alla ricognizione di dati
preesistenti all’aggregazione, ma ha invece tracciato
un nuovo confine, in base ad esigenze di opportunità e razionalità.

In secondo luogo, l’appellante deduce
l’inattendibilità dei criteri in concreto utilizzati dalla Regione riaffermando
per contro la piena valorizzabilità delle risultanze della cartografia militare.

Infine, tornando a dedurre in
generale il difetto di istruttoria, l’appellante ha
richiesto l’espletamento di consulenza tecnica.

Si sono costituiti il Comune di
Cerreto e la Regione
Piemonte, insistendo per il rigetto dell’appello e la
conferma della sentenza impugnata.

Con decisione 10 novembre 2003 n.
7172 la Sezione ha disposto l’effettuazione di C.T.U., incaricando il ten. colonnello ing. E.S.
dell’Istituto geografico militare.

Quanto all’oggetto della consulenza,
esso fu come di seguito individuato:

" Il Collegio ritiene utile
disporre una consulenza tecnica da parte di professionista specializzato, il
quale, sulla base delle relazioni e della documentazione già raccolta, di
quanto utile potrà essere trovato in archivi pubblici e privati, dell’esame
dello stato dei luoghi, accerti il confine tra i due comuni, verificando
l’esattezza del confine che con l’atto amministrativo impugnato è stato
determinato sulla base della mezzeria di alcune
strade, la cui esistenza e la cui localizzazione anteriormente al regio decreto
28 giugno 1928 n. 1606 non appare dimostrata. L’oggetto della consulenza dovrà
essere l’accertamento del confine del territorio fra i due comuni anteriormente al regio decreto citato, perché, appunto, la
norma di ricostituzione del comune fa riferimento alla situazione anteriore a
tale regio decreto. Particolare importanza possono
assumere, quindi a tal fine gli atti amministrativi adottati all’epoca da
ciascuno dei due comuni, che avessero un riferimento territoriale, quali, ad
esempio, atti concernenti elezioni, atti di stato civile, atti che disponevano
opere sul territorio, atti che concernevano la manutenzione stradale, atti di
iscrizione scolastica; la titolarità della proprietà di terreni, da parte di
cittadini dell’uno o dell’altro comune, nel territorio contestato non appare
circostanza determinante."

Svolta l’indagine, il consulente ha
depositato la relazione tecnica ( le cui conclusioni depongono in favore della
tesi del Comune di Piovà Massaia ) in data 4 maggio 2004

La Regione Piemonte ha depositato
memoria, con allegata relazione critica del consulente di parte prof. R.B..

Il Comune di Cerreto ha depositato
memoria con allegata relazione critica del consulente di parte prof. A. L. T..

Il Comune di Piovà
Massaia ha presentato memoria con allegata relazione adesiva del consulente di
parte prof. F. A..

All’udienza del 9 novembre 2004 il
ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è fondato e va pertanto
accolto.

Con il primo motivo
il Comune di Piovà Massaia deduce che la
Regione, anziché limitarsi ad una attività meramente ricognitiva
e di accertamento dei confini preesistenti all’anno 1928 ( in cui avvenne
l’accorpamento dei due comuni) ha invece costitutivamente
provveduto a tracciare un nuovo confine, facendo prevalere esigenze di
razionalità o opportunità.

Per far ciò la Regione ha da un lato
completamente trascurato le risultanze della
cartografia militare dell’I.G.M e quindi, in
sostanza, dell’unico documento ufficiale di data anteriore al 1928 che dia
conto del confine tra i due comuni; dall’altro, erroneamente valorizzato la
presenza, nella striscia di territorio in contestazione, di proprietà terriere
riconducibili a cittadini iscritti nei registri anagrafici del Comune di
Cerreto.

Con il secondo motivo si deduce il
difetto di istruttoria, determinato oltre che dalla
mancata valutazione della relazione di parte estesa dall’arch. C., dalla
mancata ricognizione degli interventi amministrativi espletati dal Comune di Piovà Massaia sul territorio in contestazione e,
soprattutto, dalla mancata verifica in ordine all’esistenza – nel 1928 – delle
strade sulla cui mezzeria la
Regione traccia oggi il nuovo confine.

I mezzi, che vanno unitariamente
esaminati, sono fondati.

Come è noto, l’art. 267 del T.U. della
legge comunale e provinciale n. 383 del 1934 prevedeva che ricorsi per
contestazione di confini fra comuni sono decisi con decreto del Capo dello
Stato, udito il Consiglio di Stato, e contro tale decreto è ammesso il ricorso,
anche in merito, ai competenti organi di giustizia amministrativa.

Entrate in vigore le norme di
trasferimento alle Regioni delle funzioni relative alla
contestazione di confini tra comuni (art. 1 lett. d) del D.P.R. 14 gennaio 1972
n. 1 e anche art. 16 del D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616), l’art. 267 ha in realtà continuato
a disciplinare le sole contestazioni tra comuni appartenenti a Regioni diverse
( Corte cost. n. 743 del 1988), almeno fino alla sua
abrogazione disposta dall’art. 64 della legge 8 giugno 1990 n. 142.

Per quanto riguarda il Piemonte, il
vuoto normativo in materia di circoscrizioni comunali è stato colmato dalla
legge regionale 2.12.1992 n. 51, la quale ha dettato procedure sostitutive di quelle recate dal vecchio Testo Unico, demandando per
quanto qui rileva al Consiglio di definire, su proposta della Giunta e previo
parere della competente Commissione consiliare, le contestazioni di confini
comunali.

Come chiarito dalla giurisprudenza
formatasi nel vigore del vecchio T.U.E.L. la
riconduzione territoriale del confine comunale al suo titolo costitutivo
mediante la procedura divisata dal citato art. 267 non ha nulla a che vedere
con quelle ipotesi in cui la modificazione territoriale delle circoscrizioni
comunali ( cfr. ora art. 133 Cost.) opera in funzione
dell’assetto di interessi, competenze o potestà, determinato dalla nuova
configurazione istituzionale e strutturale degli enti locali, che ne sono
titolari. (cfr. Corte cost. 16.2.1993 n. 55).

In tal senso, la giurisprudenza di
questo Consiglio di Stato sia in sede consultiva ( parere I Sez.
del 7 marzo 1980 sulla contestazione dei confini tra i Comuni di Canazei e Rocca Pietore) che
giurisdizionale (IV Sez. 28.3.1992 n. 350) ha
chiarito che i ricorsi regolati dall’art. 267 non implicano alcun intervento
costitutivo o modificativo dei confini in contestazione, avendo le relative
azioni un oggetto analogo all’actio finium regundorum e la medesima
natura ricognitoria.

In entrambi i casi, infatti, non si
domanda una modificazione del confine, ma un accertamento di esso,
senza che si deduca un conflitto fra i rispettivi titoli del dominium, bensì un contrasto d’interpretazione del
contenuto dei medesimi.

Sul punto è stata del resto
riscontrata concordia piena tra gli interpreti, a partire dai
più autorevoli commentatori dell’art. 74 dello Statuto del Regno – che, con
riguardo alla "circoscrizione dei comuni e delle provincie
", distinguevano fra i provvedimenti che attribuiscono o tolgono
territorio ad un comune o ad una provincia, e quelli che sono intesi unicamente
a riconoscere e dichiarare quale è il legale confine tra i territori di due
circoscrizioni amministrative – fino alla dottrina e alla giurisprudenza più
recenti, nelle quali è sicura la differenziazione tra titolo di acquisto e
negozio di accertamento inteso a risolvere l’incertezza dei confini. ( cfr. al riguardo Cass. 7.1.1992 n. 41).

In sostanza, il potere attribuito dall’ art. 267 è di puro accertamento, e quindi non
collegato col diverso potere – non spettante all’autorità amministrativa – di
modificare le circoscrizioni comunali. Né, infine, l’esistenza di una
discrezionalità nell’ esercizio di tale attività ricognitiva può essere dedotta dall’attribuzione in
materia, al giudice amministrativo, di una competenza " di merito ",
riguardando il " merito ", nel caso specifico – secondo
giurisprudenza consolidata – non l’opportunità, ma il pieno accertamento dei
fatti.

Ne consegue, sul piano operativo, che
la definizione dei confini ex art. 267 R.D. n. 383 del 1934 tende
esclusivamente a determinare la certezza legale dell’assetto del territorio e
non potrebbe, di conseguenza, costituire lo strumento né per interventi di razionalizzazione dell’esistente né tanto meno per la
soddisfazione di rivendicazioni storiche di determinate comunità, ancorate alla
tradizione, all’uso, alla convinzione del proprio buon diritto o ad antichi
privilegi.

I principi ora enunciati appaiono –
come del resto esattamente rilevato dal Tribunale – pienamente applicabili
anche al disposto dell’art. 7 dellasopravvenuta legge
regionale del Piemonte n. 51 del 1992 [2], che non può essere inteso – vista
anche la necessità di una interpretazione
costituzionalmente orientata – come attributivo agli Organi regionali in sede
amministrativa di una potestà costitutiva in materia di modificazioni
circoscrizionali, in contrasto con la previsione costituzionale.

Tanto premesso, a giudizio del
Collegio, dalla stessa ( pur assai pregevole ) relazione redatta
dall’assessorato Enti Locali ed allegata alla deliberazione consiliare
impugnata, risulta evidente che la Regione ha accolto
la prospettazione del Comune di Cerreto non soltanto perché la stessa è stata
giudicata come la più fondata e sostenibile sul piano storico – giuridico ma
anche perché reputata al contempo "facilmente identificabile ai fini
amministrativi".

In particolare la Regione, ritenuta
inaffidabile la cartografia militare e constatata la non rinvenibilità
documentale di altro confine storicamente certo, ha
ricostruito l’appartenenza delle singole zone ricomprese
nel territorio contestato e, visto che da tale operazione derivava un confine
"spezzettato e ritorto", ha fatto prevalere una soluzione che si
attiene " ai generali principi di facile e sicura riconoscibilità, sulla
base di linee naturali oppure artificiali facilmente identificabili".

Tale soluzione operativa
evidentemente sembra sconfinare dall’ambito ricognitivo,
il che già depone per la sussistenza nel provvedimento impugnato di quella
disfunzione causale lamentata dal Comune di Piovà
Massaia.

In particolare, si rileva che a tale
soluzione la Regione
è pervenuta sulla scorta di una approfondita ricerca
espletata dal prof. B., il cui punto cardine sta – infatti – nel rilievo che
l’enunciato legislativo "circoscrizione preesistente" ( al quale fa
riferimento il D. L.vo di ricostituzione
del Comune di Cerreto ) non potesse intendersi necessariamente come
individuazione di una precisa linea di confine topografico continuo, in quanto
per tutto il corso delle loro secolari vicende non risulta che le due comunità
abbiano adottato una precisa linea di confine tra loro.

La comune dipendenza delle due
comunità ( nonchè di quella finitima di Castelvero) dal Plebanato di Miraide prima e dai signori del
Monferrato poi, unita all’isolamento politico dell’area, ha infatti
portato nel tempo alla costituzione di un solo territorio o "finaggio promiscuo" che comprendeva dunque tre Enti,
ciascuno con amministrazione e catasto propri ma senza precise delimitazioni
interne.

Ne è derivata, secondo la relazione, una
situazione locale nella quale ciascuna comunità ricorreva ad indicatori diversi
dai confini legali per individuare la propria circoscrizione, ed in particolare
alle registrazioni delle singole proprietà presso i catasti rispettivi, così da
delineare giurisdizioni non continue ma a macchia di leopardo, ben conosciute
nella consuetudine medievale ma inconcepibili alla luce del moderno
ordinamento, che non contempla l’ipotesi di un confine spezzettato in centinaia
di enclaves.

Ma al riguardo, già in prima battuta,
due osservazioni si impongono.

In primo luogo rileva infatti il Collegio che la relazione, nella misura in cui
demanda alla Regione di tracciare un confine obiettivamente non collimante con
quello – a torto o a ragione – storicamente dalla stessa accertato,
erroneamente presuppone l’ esperibilità in sede amministrativa di una attività
non ricognitiva ma costitutiva.

In secondo luogo, come del resto
osservato dal Tribunale, se sul piano della ricostruzione storiografica
l’ipotesi della inesistenza di una vera e propria
linea di confine è concepibile ( e, si aggiunge, ben suggestiva visto lo
spessore degli argomenti che la supportano) tale affermazione è però
improduttiva ove la questione sia affrontata – come qui si deve – in termini
giuridico – amministrativi.

Il principio della territorialità e
la qualificazione del territorio come componente
essenziale dell’identità dell’Ente locale postulano infatti ineludibilmente
che ciascun comune nel moderno ordinamento amministrativo ( Statutario prima e
Costituzionale poi) abbia un suo proprio ed esclusivo territorio, sottratto per
intero alla concorrente potestà di qualsivoglia altro comune.

Ciò detto sul piano metodologico, e
dato nuovamente atto dell’assoluto rilievo della ricerca in questione condotta oltre tutto in un contesto di disperante disordine
archivistico solo successivamente in parte rimediato, va però osservato che la
stessa esibisce esiti a giudizio del Collegio non condivisibili sotto un
duplice profilo.

Da un lato, infatti, la relazione
finisce per attribuire un rilievo pressochè determinante alle risultanze catastali, così omettendo di
considerare la tendenziale inaffidabilità dello strumento catastale in una
situazione nella quale la dipendenza territoriale del bene sembra essersi
stratificata su quella personale.

Esemplare in tal senso appare un
passo della documentazione allegata al catasto di Cerreto del 1718 (
irreperibile negli anni novanta ma trascritto dalla c.d. relazione Gaj del 1954 e riportato nella relazione del prof. B) ove
si afferma: "con li finaggi
di Cerreto e Piovà non vi è alcun segno determinato
di divisione ma molti beni sono del finaggio di
Cerreto ed incorporati nei beni del finaggio della Piovà, et al contrario diversi
beni del finaggio della Piovà
sono incorporati nei beni di questo finaggio ( cioè
Cerreto) e così ognuna di queste comunità esigono le taglie dei beni, che
trovansi catastati al loro registro senza alcuna
contraddizione".

Per altro verso, a giudizio del
Collegio, non concludenti appaiono gli argomenti in base ai quali la relazione disconosce
le risultanze della cartografia militare.

In tal senso, la relazione – oltre a
valorizzare negativamente un contrasto esistente tra la Gran Carta degli Stati
Sardi e la Carta I.G.M. del 1882 – sembra dedurre
l’inadeguatezza ai fini in controversia del materiale cartografico dell’I. G. M. da una nota in data 30.3.1954 del Direttore dello stesso
Istituto il quale, all’uopo interrogato, "fa presente che i limiti
amministrativi segnati nella cartografia di questo I. G. M. hanno
carattere indicativo".

Sennonché – impregiudicata per ora la
questione di fondo del valore da attribuire alla
cartografia militare ufficiale – il richiamo alla suddetta nota appare in
realtà controproducente, in quanto la stessa specifica nel passo seguente
" che in materia è competente l’Ufficio Tecnico Erariale della
Provincia".

Ed in effetti, l’U. T.
E. di Asti, nella persona del suo Direttore ing. I.
M., officiato dal Prefetto, si era già pronunciato al riguardo nell’anno 1949
affermando – nel contesto di una relazione che a parere del Collegio ha rilievo
fondamentale ai fini in controversia per i suoi contenuti di merito nonché per
la competenza e posizione istituzionale super partes
del suo autore – che l’unico documento riportante in forma precisa e geometrica
il confine tra i due comuni era la carta militare del 1882.

In tal senso, l’ing. M. premetteva che la più aggiornata ( all’epoca) mappa
catastale non porta alcun segno di distinzione tra i due comuni, in quanto –
pur derivando da rilievi eseguiti nel 1928 – fu mandata in conservatoria nel
1936, quando già era operante l’accorpamento.

Quanto alla situazione precedente, la
mancanza di un catasto geometrico aveva indubbiamente consentito ai due comuni
di non tenere debito conto della linea di confine: ma ciò, secondo l’U. T.E. comprovava solo il disordine o la confusione della
prassi, e non già l’inesistenza in fatto della linea di demarcazione.

Sulla scorta di tali premesse, nella
sostanza e salvo non rilevanti differenziazioni, la proposta M. del 1949 viene
a collimare dunque con le risultanze dell’odierna C.T.U. per quanto riguarda il valore da attribuire alla
cartografia militare.

3. Affrontando allora questo che è
uno dei punti nodali della controversia, il Collegio ricorda che – secondo la
ormai consolidata giurisprudenza di questo Consiglio – l’ufficialità attribuita
dall’ordinamento alla cartografia dell’I. G. M.
implica soltanto che ad essa debba farsi riferimento
tutte le volte in cui occorra adottare i provvedimenti o compiere atti che
abbiano a proprio presupposto o a propria sfera di efficacia l’articolazione
territoriale interna dello Stato.

Tale carattere di ufficialità
non presuppone, invece, né la natura costitutiva di detta cartografia né la sua
forza di imporsi a risultanze diverse emergenti dalla documentazione relativa
al territorio.

In tal senso si è giustamente
affermato che l’ufficialità riconosciuta alle cartografie dell’I.
G. M. dalla legge ai fini del loro utilizzo da parte delle Pubbliche
amministrazioni non comporta che la cartografia stessa possa anche ritenersi
espressione esterna decisionale di una potestà amministrativa volta alla
costituzione o all’accertamento di confini. ( cfr. fra
le recenti IV Sez. 20.10.1998 n.1361).

Il valore della menzionata
cartografia diventerà, pertanto recessivo in presenza
di fonti sorrette da efficacia normativa di grado più elevato, in quanto la
potestà di costituzione, come pure quella di accertamento dei confini, non
spetta all’Istituto geografico militare.

Se, pertanto, i confini da esso indicati nelle sue carte non corrispondono ai confini
reali, quali invece risultano dagli atti dei pubblici poteri (trattati, leggi,
atti amministrativi) cui l’ordinamento riconosce la funzione di determinare,
modificare ed accertare i confini, è evidente che allora la rappresentazione
del confine contenuta nelle carte dell’I.G.M. deve essere disattesa, ed, è
utile dirlo, corretta.

Ciò posto, dal punto di vista
cartografico la situazione fattuale – alla luce non soltanto della C.T.U. ma delle relazioni M, G. e B. e delle ulteriori risultanze istruttorie – può essere a parere del
Collegio ricostruita rilevando innanzi tutto che in nessuna delle carte –
militari o civili, di provenienza pubblica o privata – anteriori alla
cartografia I. G. M. nonché ovviamente in quest’ultima la strada Asti –Ivrea ( poi S.S. n. 458)
sembra poter assumere quella funzione di demarcazione che la determinazione
regionale invece le riconosce.

Per contro, salvo quanto si rileverà
con riferimento al tratto sud del confine, tale funzione divisoria è invece da
ritenersi generalmente assegnata al Rio Meina ( o Meinia o Mainia).

Restringendo ora l’esame alle carte
militari, è innanzi tutto da premettere che le stesse – come evidenziato
dal Consulente attraverso una analisi dei segni convenzionali di "punto e
linea" in esse utilizzati – danno correttamente conto del fatto che il
confine intercomunale in controversia ha per lungo tempo rappresentato anche la
linea di separazione fra circoscrizioni amministrative e giudiziarie sovraordinate.

Così nella carta degli Stati di Sua
Maestà Sarda in terraferma ( 1851-1856) il segno convenzionale riportato è
quello della Provincia, in quanto Piovà apparteneva
alla Provincia di Casale Monferrato e Cerreto a quella di Asti.

Soppresse le Province suddette da una
legge del 1859, ambedue i comuni furono inclusi nella Provincia di Alessandria, appartenendo però a Circondari differenti: Piovà a quello di Casale ( mandamento di Montiglio) e Cerreto a quello di Asti ( mandamento di Cocconato).

Tale nuova situazione si riflette nei
segni convenzionali della carta I. G. M. del 1882, che rimandano
al confine di circondario.

Infine, con legge n. 850 del 1882 il
Comune di Piovà Massaia viene
aggregato al mandamento di Cocconato e quindi al
Circondario di d’Asti: ed infatti nella carta I. G. M. del 1923 il confine tra Piovà e Cerreto viene ad essere
indicato come intercomunale.

Da quanto sopra deriva intanto – in
mancanza di diverse risultanze documentali – che nel
periodo preso in considerazione il confine per cui è controversia deve essere
stato utilizzato ( per come tracciato nelle Carte militari) quale criterio di
individuazione della propria giurisdizione da Autorità ( Intendenze,
Sottoprefetture e Organi giudiziari) aventi ambiti di competenza più estesi di
quello comunale.

Tanto chiarito, l’analisi va
approfondita prendendo in considerazione la cartografia militare meno risalente
e più attendibile per la scala utilizzata, e quindi in primo luogo la Carta
Topografica degli Stati di terraferma di S.M. il Re di
Sardegna alla scala 1:50.000 ( foglio LIII, ed. 1851-1856), opera del Corpo
Reale di Stato Maggiore.

Come evidenziato dal Consulente, questa
Carta presenta discordanze sia con la cartografia precedente e più autorevole
sia soprattutto con le risultanze della carta I. G. M. del 1882: in sintesi,
tale Carta segue sempre il corso ( non della strada ma) del rio,
distaccandosene però a su del cimitero di Cerreto così
attribuendo a quel Comune, in sostanza, la fascia pianeggiante posta a
meridione del cimitero.

Per contro, la cartografia
dell’Istituto geografico Militare di Firenze, nelle edizioni del 1882 e del
1923 ( scala 1:25.000 foglio n. 57 – III sud ovest, Castelnuovo) colloca il confine da nord a sud lungo il
corso del Rio, con l’unica rilevante eccezione della propaggine a nord-ovest
che ingloba la Cascina Vairola.

Come si deduce dalla tavola di
raffronto predisposta dal Consulente la discordanza ( che non riguarda comunque le sotto – zone oggetto di più aspra contestazione
ed in particolare la frazione Gallareto,
concordemente attribuita al Comune di Piovà Massaia )
ha un certo rilievo.

Essa è stata variamente interpretata
dal Consulente ( il quale ha ipotizzato una variazione confinaria avvenuta alla
metà del secolo) dal prof. A.( il quale spiega perché deve ritenersi frutto di
mero errore redazionale) e dal prof. B. ( il quale,
seguito dalle parti appellate e dai rispettivi consulenti, ne ha tratto la
conclusione della completa inaffidabilità di tutte le carte militari ai fini
della contestazione).

4.A giudizio del Collegio tale
discordanza non è rilevante per la soluzione della ai fini della controversia,
che va qui decisa – per le ragioni generali sopra esposte – in termini
giuridici e non già attribuendo minore o maggiore valenza ai reperti
cartografici.

Ciò premesso, si ricorda che la
giurisprudenza – nel delineare l’approccio metodologico da seguire in simili
indagini – ha elaborato un criterio che si può riassumere nel senso che la
ricerca della linea di demarcazione dei confini fra
due Enti territoriali, allorché gli stessi siano controversi, deve essere
eseguita verificando quale sia, all’epoca di riferimento, il confine da
ritenersi vigente alla luce degli ultimi atti di data certa che si rinvengano.

Ciò in particolare implica,
metodologicamente, che l’indagine deve, risalendo nel tempo, arrestarsi dinanzi
al primo e più recente documento che abbia definito con certezza i confini di
cui è causa, restando del tutto irrilevante ogni ulteriore
documentazione comprovante, in ipotesi, un preesistente diverso
tracciato della linea confinaria. ( cfr. IV Sez. n.
1361 del 1998 cit. nonchè T.A.R. Lazio, I Sez., 5.9.1994 n. 1290).

In tale ottica, il Collegio
attribuisce carattere rilevante ai documenti ( allegati dal Consulente
nell’Annesso 14) relativi alle comunicazioni intercorse tra il Comune di Piovà Massaia e l’Intendenza di Finanza di
Alessandria in merito alla verifica ed al riconoscimento degli
indennizzi governativi per i danni causati dalla grandine negli anni 1904 e
1908.

Dovendosi individuare i soggetti
danneggiati sulla base della collocazione delle
rispettive proprietà ed essendo i danni estesi a tutto il territorio comunale
di Piovà, l’Intendente con nota 20.5.1904 segnala che
le carte occorrenti sono quelle dell’Istituto geografico militare ( all’epoca
la carta 1882).

Ne consegue – oltre
tutto in un contesto in cui per le successive grandinate del 1908 fu
dall’Intendente nominato perito proprio il sig. B. M. fu G. sindaco di Cerreto
– da un lato che la competente Autorità statale almeno da quell’epoca
ha espressamente individuato il territorio comunale di
Piovà come corrispondente a quello disegnato sulla
cartografia militare; dall’altro che tale individuazione, operata con
riferimento a questione di indubbio spessore per l’economia del comune e per
gli interessi dei cittadini, non ha dato seguito ad alcuna contestazione da
parte del Comune di Cerreto e del suo sindaco.

E quindi, ai fini in controversia ed
in coerenza con le premesse sopra esposte, la cartografia militare finisce per
incidere non già per la sua autorevolezza o perché abbia valore costitutivo, ma
in quanto ad essa si sono riferiti, senza
contestazione, atti dell’Autorità amministrativa, che ne presuppongono la
portata esattamente ricognitiva.

Ed in tal senso, non può non
rilevarsi – in aggiunta a quanto sopra considerato in ordine
alla valenza anche sovracomunale del confine
in contestazione – che l’Amministrazione statale, non direttamente coinvolta
nella contestazione, ha sempre mantenuto un omogeneo approccio alla questione,
consapevolmente riferendosi – nel periodo storico qui preso in considerazione –
ai confini comunali per come descritti nelle carte I.G.M..

Al riguardo l’ing.
M. nel 1949 notava fra l’altro che le mappe catastali
allora in uso sembravano essere state redatte ( pur dopo l’accorpamento )
tenendo presente nella delimitazione e nell’ordine di numerazione dei mappali
il confine segnato nella carta I.G.M. del 1923, forse al fine di rendere
possibile una futura separazione dei due comuni.

E dunque prima l’Intendenza di Finanza
nel 1904, poi l’Amministrazione catastale e le Commissioni censuarie attorno al
1930, infine l’Ufficio Tecnico Erariale nel 1949 hanno costantemente concordato
nel ritenere che quello fosse il reale confine.

5. Alla luce degli ulteriori
elementi istuttori versati dal Consulente con
specifico riferimento agli oggetti di valutazione individuati dalla decisione
n. 7172 del 2003, le conclusioni sin qui raggiunte non sembrano suscettibili di
essere infirmate dalle deduzioni delle parti appellate.

Al riguardo si osserva che il
Consulente ha del tutto correttamente individuato quelle località poste al
confine tra i due comuni, rispetto alle quali la documentazione rinvenuta
potesse testimoniare il compimento di atti di
esercizio di pubbliche potestà e funzioni da parte dei Comuni o degli Organi
amministrativi ad essi sovraordinati.

In nessun modo può quindi sostenersi,
come fa il Comune di Cerreto, che il Consulente abbia
sostanzialmente disatteso nell’espletamento delle operazioni peritali la
scala di priorità valutative prefissata dalla Sezione in sede di disposizione
della C.T.U..

Ciò posto, per quanto attiene alle
macro aree della cascina Vairola, del Molino Caudano, delle regioni Brè e Bosia e del sud di S. Marco fino al Molino del Vari, le conclusioni raggiunte dal Consulente non
sembrano al Collegio in alcun modo contestabili.Nè,
sul piano generale, può porsi in dubbio l’attendibilità delle risultanze
complessive della Consulenza richiamando la Relazione G. i cui
contenuti – specie per quanto riguarda la definizione della superficie
spettante a Cerreto prima e dopo la fase di aggregazione – non sono da reputare
affidabili per l’unità di calcolo ( la "giornata" di mq. 3810)
erroneamente utilizzata.

Residua dunque da
considerare la macro area del ponte S. Marco e della Frazione Gallareto.

Per quanto riguarda tale zona, la Regione ed il Comune di
Cerreto lamentano in particolare la mancata adeguata considerazione da parte
del Consulente della "figura dimostrativa" disegnata dal geom. Razzano nel 1842 (riportata nell’Annesso n. 6 alla C.T.U.) per la costruzione di un ponte sul Rio "in
territorio di Cerreto" dalla quale si desumerebbe l’esistenza di una linea
di confine intercomunale che in quel punto si spinge ad est del Rio.

Al riguardo osserva
però il Collegio che la suddetta Figura correttamente non è stata
considerata decisiva dal Consulente, trattandosi di opera progettuale (e non
topografica) non in scala certa o accertabile, che si relaziona a tracciati
stradali non più esistenti e che comunque – da sola – non vale a smentire le
opposte risultanze dei documenti (anche provenienti dal Comune di Cerreto )
relativi alla costruzione e manutenzione non tanto del ponte quanto soprattutto
della strada che si diparte dalla testata orientale di questo.

Per quanto riguarda la Frazione Gallareto,
la tesi degli appellati è che nel tempo siano esistite due frazioni di tal nome
o meglio due distinti aggregati, separati dalla strada e riconducibili
rispettivamente all’uno e all’altro comune.

In tal senso, si richiama l’esistenza
negli archivi del comune di Cerreto di atti di nascita
e di iscrizione scolastica relativi a cittadini di Gallareto,
nonchè il censimento demografico del 1921, il quale
dimostra che una parte delle famiglie residenti nella frazione era censita
sotto il Comune di Cerreto.

Per quanto riguarda tale ultimo
profilo, si osserva che – come registrato dal consulente – il VI censimento del
1921 reca 36 fogli di famiglia, di cui 33 ( per 154 abitanti) censiti per Piovà e 3 ( per 13 abitanti) censiti per Cerreto.

Peraltro, i fogli di Cerreto recano correzioni ( anche se non si sa quando apposte) e sono stati
rinvenuti nell’Archivio di Piovà: per cui, se si
considera anche che il V censimento del 1911 riportava solo 102 cittadini di Gallareto tutti iscritti a Piovà,
non sembra che i dati ora esaminati possono avere alcun rilievo probatorio in
favore della tesi di Cerreto.

Quanto agli atti di
iscrizione scolastica conservati in Cerreto e relativi a scolari
residenti in Gallareto nonché agli atti di nascita di
cittadini della frazione, essi risultano in numero veramente esiguo e dunque
interpretabili secondo il Collegio come mero frutto di quella prassi
amministrativa ( ad es. di doppia registrazione) non corretta o confusa di cui
parlava lo stesso ing. M..

Più in generale è da rilevare che,
anche ad ammetterne una qualche valenza probatoria "qualitativa" , questi sporadici atti non esibiscono alcuna relazione
apprezzabile e concludente sul piano probatorio con l’oggetto vero del
contendere e cioè col limitato quadrante della frazione prospiciente Cerreto e
ricompreso tra il Rio e la strada tra Asti e Ivrea.

Di talchè,
se si tiene conto di un contesto nel quale la
giurisdizione di Piovà sull’esercizio pubblico (
osteria) esistente in Gallareto, sul nodo stradale
ivi situato e sulla generalità della popolazione e dei contribuenti della
frazione e dei terreni agricoli alla stessa afferenti è – ad avviso del
Collegio – nel suo complesso pressochè univocamente
accertata, appare evidente che l’ipotesi di un unico abitato sottoposto pro
parte a due diverse dipendenze funzionali, ancorchè
molto autorevolmente e suggestivamente proposta dalle consulenze di parte,
risulta in definitiva non sostenibile sul piano processuale: nel quale i
documenti vanno necessariamente interpretati secondo precise regole di
ermeneutica giuridica e nel quale, ad esempio, è quindi impossibile ritenere
che la frase relativa al contribuente che si è trasferito in Gallareto Regione di Piovà e che
perciò non paga più imposte a Cerreto abbia altro senso che quello ( art. 1369
cod. civ.) più conveniente alla natura e all’oggetto dell’atto.

6. Sulla scorta delle considerazioni
che precedono l’appello va quindi accolto e , in
riforma integrale della sentenza impugnata, va annullato il provvedimento
impugnato.

Per l’effetto, in adesione alla
relazione del C.T.U., il
confine tra il Comune di Piovà Massaia ed il Comune
di Cerreto, anteriormente al R.D. 28 giugno 1928 n. 1606, è accertato in quello
riportato sulla carta d’Italia I.G.M. alla scala 1:25.000 foglio 57 III SO Castelnuovo d’Asti, ed. 1923.

Le spese del giudizio sono
integralmente compensate tra le parti.

Le spese per la C.T.U. sono liquidate con separata ordinanza e poste a carico
dei due Comuni in parti uguali, con vincolo di solidarietà.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, accoglie
l’appello e in riforma della sentenza appellata annulla l’atto impugnato.

Dichiara che il confine tra il Comune
di Piovà Massaia ed il Comune di Cerreto, anteriormente al R.D. 28 giugno 1928 n. 1606, è quello
riportato sulla carta d’Italia I.G.M. alla scala 1:25.000 foglio 57 III SO Castelnuovo d’Asti, ed. 1923.

Compensa tra le parti le spese del
giudizio.

Pone a carico dei due Comuni in parti
uguali le spese della C.T.U. liquidate con separata
ordinanza.

Ordina che la presente decisione sia
eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 9 novembre 2004, dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in Camera di consiglio con
l’intervento dei seguenti magistrati:

Lucio VENTURINI Presidente

Antonino ANASTASI estensore
Consigliere

Carlo SALTELLI Consigliere

Salvatore CACACE Consigliere

Adolfo METRO Consigliere

L’ESTENSORE IL
PRESIDENTE

Antonino Anastasi
Lucio Venturini