Cattive notizie per gli automobilisti. Legittime le contravvenzioni
elevate a mezzo autovelox pur se l’accertamento avviene in un secondo tempo
rispetto alla commissione dell’illecito

SUPREMA CORTE DI
CASSAZIONE – SEZIONE I CIVILE – SENTENZA 21 LUGLIO 2005, n. 15348

Svolgimento del processo

Il Giudice di pace di Borgo 8.
Lorenzo, con contenga del 19 marzo 2002, pronunciando
sull’opposizione proposta da Gaia B. avverso il verbale n. 69831/2001/V con cui
la Polizia Municipale di Borgo San Lorenzo gli aveva contestato la violazione
dell’art. 142, 8 comma, del codice della strada, ha annullato il provvedimento
impugnato, osservando: 1) che l’infrazione era stata accertata a mezzo di fotoradar-tachimetro (ed, autovelox) mod. 104/C2 in
postazione fissa (cd. autobox),
operante senza la presenza di agenti proposti; 2) che il servizio di
rilevamento così predisposto dal Comune di Borgo San Lorenzo escludeva la
possibilità di contestazione immediata, anche in situazioni nelle quali, come
nella specie, ciò sarebbe stato possibile sia per le caratteristiche
dell’apparecchio di rilevamento, che consentiva la lettura della velocità
contestualmente al passaggio dei veicoli, sia per l’ampiezza e l’andamento
rettilineo della strada idonea a consentire il fermo del veicolo in condizioni
di sicurezza; 3) che, pertanto, la postazione fissa di rilevazione della
velocità senza assistenza di personale non rispondeva ai precetti degli artt.
200 del Codice della Strada e 183 del relativo regolamento, che impongono rispettivamente la contestazione immediata della
violazione al trasgressore e la visibile presenza degli organi di polizia e
degli agenti preposti alla regolamentazione del traffico quando operano sulle
strada; 4) che, in senso contrario, non poteva darsi rilievo al disposto
dell’art. 384 del regolamento di esecuzione del Codice della Strada, che, in
quanto norma secondaria, poteva soltanto specificare ed interpretare il
disposto legislativo senza apportare innovazioni all’ordinamento nè, tenuto conto della diversità di situazioni, si poteva
invocare in via di interpretazione estensiva o analogica la disciplina dettata
dal d.p.r. n. 250/1999 per gli impianti automatici di
rilevazione dell’accesso nei centri storici.

Avverso detta
sentenza il Comune di Borgo San Lorenzo propone ricorso per Cassazione,
lamentando, con un unico complesso motivo, la violazione dell’art. 14 L. n. 689/1981, degli artt. 200 e 201 c.d.s., dell’art. 384 del d.p.r. n. 495/1992 nonchè il vizio di motivazione;

in particolare, secondo il ricorrente,
la sentenza impugnata; a)aveva erroneamente disapplicato
la norma dettata dall’art. 384 d.p.r. 495/1992 cit.,
senza avvedersi che detta disposizione non ha carattere innovativo e non fa che
identificare alcuni casi di impossibiliti di contestazione immediata; b) aveva
erroneamente ritenuto vietato l’uso, da parte della P.A.,
di ogni mezzo che non consenta la contestazione immediata, e ciò in contrasto
tanto con la previsione del già citato art. 384 lett. E, tanto con il principio
di insindacabilità della discrezionalità amministrativa nell’organizzazione del
servizio, senza tenere conto che in relazione al controllo degli accessi nei
centri storici, l’art. 5 del d.p.r. n. 250/1999 ribadiva
la legittimità dell’accertamento delle violazioni a mezzo di apparecchi
automatici senza immediata presenza di personale di polizia. Gaia B. non ha
svolto attività difensiva.

Motivi della decisione

Il ricorso è fondato. La questione
della legittimità della utilizzazione di
apparecchiature automatiche di rilevamento della velocità operanti senza la
presenza di organi della polizia della strada viene sottoposta per la prima
volta all’esame di questa Corte, cui per il passato sono ascrivibili soltanto
alcuni obiter dicta (Cass.
20 marzo 1998, n. 2952; Cass. 7 novembre 2003, n. 16713, entrambe, peraltro, massimate sul punto). A chiarimento della questione si deve
anche precisare che la disciplina oggi vigente ammette certamente l’uso di tali
apparecchiature, prevedendo specifiche condizioni per il loro utilizzo (art. 4
del decreto legge20 giugno 2002, n. 121, convertito, con modificazioni, con la
legge 1 agosto 2002, n. 168 nonchè art. 4 del decreto
legge 27 giugno 2003, n. 151, convertito, con modificazioni, con la legge 1^
agosto 2003, n. 214). Tuttavia, poichè l’accertamento
e la contestazione della violazione al ricorrente sono anteriori alla
disciplina oggi vigente, questa Corte è chiamata a decidere se le disposizioni
sopra ricordate abbiano avuto carattere innovativo, consentendo modalità di accertamento prima non consentite ovvero se, al
contrario, la nuova disciplina abbia limitato una precedente più ampia
possibilità di utilizzazione di apparecchiature automatiche di rilevamento
della velocità.

La questione non può essere risolta
sulla base del tenore della nuova disciplina nè sulla
basa dei relativi lavori preparatori.

L’art. 4 del d.l. n. 121/2002 (come
modificato dall’art. 7, comma 9, del d.l. n.
151/2003), infatti, al primo comma stabilisce che i dispositivi o mezzi tecnici
di controllo finalizzati al rilevamento a distanza dalle violazioni di agli artt. 142 (eccesso di velocità), 148 (disciplina del
sorpasso) e 176 (circolazione sulle autostrade e strade extraurbane principali)
del codice della strada possono essere utilizzati o
installati, dandone informazione agli automobilisti, sulle autostrade e sulle
strade extraurbane principali nonchè sullestrade extraurbane secondarie individuate con decreto
del prefetto.

Si tratta, pertanto, di una norma il
cui precetto innovativo non può essere individuato nel
fatto di consentire l’uso di dispositivi di rilevamento a distanza (tra i quali
rientra il cd. autovelox), già sicuramente consentiti
(come è pacifico e come si ribadirà più avanti) ma nel fatto di disciplinarne
l’uso, consentendolo solo in alcune strade e con l’obbligo di darne
informazione agli automobilisti.

Al terzo comma, lo stesso articolo 4,
dopo avere previsto che "la violazione deve essere documentata con sistemi
fotografici, di ripresa video o con analoghi
dispositivi che – consentano di accertare, anche in tempi successivi, le
modalità di svolgimento dei fatti", stabilisce che "se vengono
utilizzati dispositivi che consentono di accertare in modo automatico la
violazione, senza la presenza o il diretto intervento degli agenti preposti,
gli stessi devono essere omologati ai sensi dell’art. 45, comma 6, dal decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285", La norma, quindi, come risulta
evidente dal suo tenore testuale, non introduce la possibilità di un controllo
automatico senza presenza di organi di polizia stradale, ma presupponendo
("se vengono utilizzati") che una tale modalità di controllo sia già
consentita, si limita a stabilire la necessità che i dispositivi siano
approvati od omologati, con una disposizione il cui significato, in presenza di
una norma generale che già prevede omologazione od approvazione dei dispositivi
automatici di rilevamento (art. 45 c.d.s.), deve
ritenersi quello di esigere che approvazione ad omologazione si riferiscano
specificamente ad una utilizzazione senza presenza di personale.

Neppure la relazione al disegno di
legge di conversione del d.l. n.121/2002 offre un
qualche elemento sul carattere innovativo (nel senso di consentire per la prima volta rilevazioni automatiche senza presenza degli
organi di polizia) della disciplina, limitandosi a precisare che "le norme
contenute nell’art. 4 del decreto-legge disciplinano i controlli cosiddetti ’remotì e la contestazione differita delle violazioni al
nuovo codice della strada, al fine di garantire l’effettività dei controlli su
strada, e quindi la tutela della sicurezza nella circolazione, anche nelle
situazioni in cui l’accertamento diretto da parte degli organi di polizia
stradale sia difficoltoso o pericoloso".

Lo stesso deve dirsi per l’art. 4 dal
d.l. n. 151/2003, che al primo comma lett. B prevede l’inserimento nel testo
dell’art. 201 c.d.s. del
comma 1-bis contenente la disciplina, trasferita quindi dal regolamento alla
legge, dei casi nei quali è consentita la contestazione differita e dei casi
(attraversamento di un incrocio con il rosso, violazioni accertate con i
dispositivi di cui all’art. 4 d.l. 121/2002 cit.,
accessi nelle zone a traffico limitato e circolazione sulle corsie riservate)
nei quali non è necessaria la presenza degli organi di polizia. Anche in questo
caso la norma non offre elementi sistematici per stabilire se la disciplina abbia carattere innovativo perchè consente controlli
automatici prima non consentiti (in realtà solo l’attraversamento con semaforo
rosso è previsto espressamente per la prima volta, mentre le altre fattispecie
erano già espressamente previste dal citato art. 4 del d,l, 121/2002 e
dall’art. 17, comma 133-bis, della legge n. 127/1997)ovvero se abbia carattere
limitativo perchè individua le sole ipotesi nelle quali tali controlli sono consentiti.

Si deve, peraltro, osservare che
nella relazione al disegno di legge di conversione del
d.l. n. 151/2003 si afferma che "con una modifica all’art. 201 del codice
della strada si sono voluti disciplinare in nodo più organico i casi in cui è
consentita la notificazione successiva del verbale di contestazione, anche allo
scopo di armonizzarli con le recenti disposizioni in materia di controlli
remoti introdotti dal decreto-legge n. 121 del 2002, puntualizzando altresì i
casi in cui le apparecchiature di rilievo delle infrazioni possono essere
impiegate in modo automatico e quando invece e necessaria la presenza
dall’organo di polizia". Pertanto, da un lato si assegna alla nuova
disciplina una funzione di organica riorganizzazione e
di puntualizzazione e d’altro canto, con l’espressione "controlli remoti
introdotti", si attribuisce alla disciplina del d.l. 121/2002 una portata
innovativa (quanto ai controlli remoti, con o senza la presenza di operatori)
che, tuttavia, come si è visto, non trova alcuna conferma nè
nel testo del d.l. n. 121/2002 nè nella relativa
relazione. In proposito, inoltre, si deve escludere che l’opinione espressa
nella relazione possa attribuire al d.l. n. 151/2003 valore di
interpretazione autentica del d.l. n. 121/2002; infatti, è principio
pacifico che"l’interpretazione autentica è figura di carattere
eccezionale, e come tale deve risultare in modo
esplicito ed inequivocabile, senza che sia possibile dedurne la ricorrenza dai
lavori preparatori" (v. ex multis Cass. 17
gennaio 2003, n. 634).

La questione, in assenza di significativi elementi offerti dalla nuova disciplina e dai
relativi lavori preparatori deve, quindi, essere risolta sulla base della sola
disciplina anteriore, dettata dal d. l.vo
n. 285 del 1992 e successive modificazioni, distinguendo il tema della
contestazione differita da quello, ovviamente connesso, dell’accertamento
differito rispetto al tempo della violazione.

Quanto al primo tema,
mi deve osservare che in base al disposto del primo comma dell’art. 201 c.d.s. (non modificato dalla novella del 2003) la
contestazione differita è consentita quando la violazione non può essere
immediatamente contestata. B’, pertanto, scontato cheun
sistema di controllo che opera automaticamente, senza la presenza di organi di polizia della strada, consenta per sua natura
soltanto la contestazione differita e non anche quella immediata. E’, inoltre,
pacifico nella giurisprudenza di questa Corte, dopo un’iniziale incertezza (v.
in senso contrario Cass. 2 agosto 2000, n. 10107) l’insindacabilità, da parte
del giudice, delle scelte discrezionali della Pubblica Amministrazione nelle
modalità di organizzazione del servizio di vigilanza
sulle strade, essendo escluso in particolare che possa essere censurato il
mancato dispiegamento di una pluralità di pattuglie, al fine specifico
dell’immediata contestazione delle violazioni ai limiti di velocità (Cass. 5
novembre 1999, n. 12330; Cass. 16 marzo 2001, n. 3836; Cass. 25 maggio 2001, n.
7103; Cass. 16 settembre 2002, n. 13475; Cass. 14 marco 2005, n. 5528), ovvero
che possa essere censurata la tipologia degli strumenti utilizzati (Cass. 1
agosto 2003, n. 11722).

Alla stregua di tale orientamento, al
quale il Collegio ritiene di dovere dare continuità, il problema della
legittimità di controlli automatici eseguiti senza la presenza dell’organo di
polizia deve essere risolto nell’ambito del secondo tema
sopra ricordato. Al riguardo si deve preliminarmente osservare che, tanto in
materia di reati quanto in materia di sanzioni amministrative, e ovvio
principio generale quello secondo cui l’accertamento di una violazione di legge
può essere successivo al momento in cui la stessa viene
posta in essere. In tal senso è chiaro, per quanto attiene alle sanzioni
amministrative, il sistema dettato dagli artt. 13 art. 14 della legge n. 689
del 1981, che consentono di distinguere il momento in cui viene
commessa la violazione dal momento in cui si conclude il procedimento di
accertamento (v., tra le altre, Cass. 3 luglio 2004, n. 12216).

Tali principi,
peraltro, non sono direttamene applicabili all’infrazioni al codice
della strada che detta, agli artt. 200 e 201, una speciale disciplina in tema di accertamento e contestazione (sulla specialità della
disciplina della contestazione differita delle violazioni del codice della
strada v. Cass. 28 giugno 2002, n. 9502; Cass. 3 aprile 2000, n. 4010).
Rispetto a detta disciplina, peraltro, l’attenzione della giurisprudenza di
questa Corte si e soffermata principalmente sulla
questione della individuazione dei casi in cui è consentita la contestazione
differita piuttosto che sulla diversa questione della legittimità di un
accertamento successivo, che, tuttavia, e stata implicitamente affermata,
insieme alla legittimità della contestazione differita, giudicando in
fattispecie di utilizzazione di apparecchiature che consentono la
determinazione dell’illecito in un momento successivo a quello della sua
commissione.

Del resto, la possibilità che
l’accertamento della violazione avvenga "per mezzo di appositi
apparecchi di rilevamento che consentono la determinazione dell’illecito in
tempo successivo" (ipotesi distinta da quella della determinazione
dell’illecito – dopo che il veicolo oggetto del rilievo sia già a distanza dal
posto di accertamento). E’ prevista espressamente dall’art. 384 dal
regolamento. Più in generale, in ogni caso, questa Corte non ha mancato di
precisare che l’inosservanza dai limiti di velocità può essere legittimamente
accertata anche con fonti di prova diversa da quella prevista dall’art. 142,
sesto comma, c.d.S. (a cioè
"la risultanza di apparecchiatura debitamente omologata, nonchè la registrazioni dal cronotachigrafo
ad i documenti relativi ai percorsi autostradali") e perciò anche con
modalità di accertamento meramente deduttive (Cass. 18 maggio 2000, n. 6457) da
fatti (si pensi alla lunghezza dalle tracce di frenata) rilavati
successivamente alla violazione.

In proposito, si deve precisare che,
quando la violazione del codice della strada viene
accertata mediante dispositivi di controllo, l’accertamento è un atto
dall’organo di polizia stradale del tutto distinto dalla mera registrazione
analogica o digitale ovvero dalla correlata documentazione fotografica o video
del fatto che integra la violazione esso consiste nella lettura da parte degli
organi di polizia del supporto sul quale i dati sono registrati
dall’apparecchiatura di controllo. In questo senso già Cass. 9 maggio 2002, n.
6634 ha chiarito che nelle ipotesi di accertamento
dell’infrazione a mezzo dell’autovelox alla macchina è delegato solo il
rilevamento dei dati da porre a fondamento dalla contestazione dell’illecito
mentre l’attività amministrativa, consistente nella redazione dal verbale
contenente i dati desunti dalla macchina è eseguita dall’organo
accertatore".

Ribadita, quindi, la possibilità di un
accertamento successivo, resta da stabilire sa già alla stregua dalle
disposizioni anteriori all’entrata in vigore del d.l. n. 121/2002 era legittimo
che i dispositivi di rilevamento della velocità operassero anche in assenza degli
organi di polizia stradale. Orbene nessuna disposizione dal codice della strada
escluda tale possibilità. In senso contrario non si può richiamare il disposto
dell’art. 12 c.d.s. (in
questo senso, invece, Cass. n. 2952/1998 cit.), che si limita ad individuare
gli organi cui è affidato l’espletamento dai servizi di polizia stradale.

Neppure e possibile invocare l’art.
345 dal regolamento di esecuzione (in questo senso,
invece, Cass. n. 16713/2003 cit.), secondo cui le apparecchiature destinate a
controllare l’osservanza dai limiti di velocità devono essere gestite
direttamente dagli organi di poliziastradale e devono
essere nella disponibilità dagli stessi. Infatti, gestione diretta e
disponibilità non significano affatto presenza degli organi di polizia
stradale, ma soltanto, rispettivamente, che siano essi
a decidere dove collocare gli apparecchi e quando farli funzionare nonchè a prelevare e leggere i dati e che siano solo essi a
poter accedere agli apparati ed ai dati. L’impossibilità di fondare su tale
formula la necessità della presenza degli organi di polizia stradale trova
conferma nel fatto che gestione diretta e disponibilità sono
ribaditi, con identica formula, nel testo dell’art. 5 del d.p.r. 22
giugno 1999, n. 350 ("regolamento recante norme per l’autorizzazione alla
installazione e all’esercizio di impianti per la rilevazione degli accessi di
veicoli ai centri storici e alle zone a traffico limitato, a norma dell’art. 7,
comma 133-bis, della legge 15 maggio 1997, n. 127), che ha previsto espressamente
che "durante il funzionamento degli impianti non è necessaria la presenza
di un organo della polizia stradale". Il che, se ve ne fosse ancora
bisogno, dimostra che gestione diretta e disponibilità da parte degli organi di
polizia stradale non implicano necessariamente la loro presenza.

In conclusione, oltre alla necessità,
nel senso sopra chiarito, della gestione diretta e della disponibilità da parte
degli organi di polizia stradale, prima del d.l. 121/2002 e della novella del
2003 (art. 4 del d.l. 151/2003) l’unico limite posto dal codice della strada e
dal suo regolamento di esecuzione alla possibilità di
utilizzare dispositivi operanti senza la presenza degli organi dipolizia della strada "per l’accertamento e il
rilevamento automatico delle violazioni alle norme di circolazione (art. 45,
sesto comma, c.d.s.), ivi compresi i dispositivi per
il rilevamento della velocità, è rappresentato dalla necessità che tali
dispositivi siano omologati ed approvati (art. 45 cit. e art. 192 rag.).

Pertanto, la sentenza impugnata, non
essendo possibile decidere nel merito per la presenza di altro
motivo di opposizione rimasto assorbito, deve essere cassata con rinvio, anche
per le spese del giudizio di Cassazione al Giudice di pace di Borgo San Lorenzo
in persona di diverso giudicante.

P.Q.M.

accoglie il ricorso; cassa la sentenza
impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di Cassazione, al Giudice
di pace di Borgo San Lorenzo in persona di diverso giudicante.

Così deciso in
Roma, nella Camera di consiglio, il 14 giugno 2005.

Depositato in Cancelleria il 21
luglio 2005.