Banca d’Italia Considerazioni
finali Assemblea Ordinaria dei Partecipanti Roma, 31
maggio 2008 anno 2007 centoquattordicesimo esercizio

Signori Partecipanti, Autorità,
Signore, Signori,

il nuovo
sistema europeo di regolamento interbancario (TARGET2), progetto che ha visto
protagonista la Banca
d’Italia, è oggi operativo. Abbiamo collaborato alla realizzazione dell’area
unica dei pagamenti in euro (SEPA). Da queste iniziative verrà ulteriore
impulso all’integrazione dei servizi interbancari, si accresceranno i benefici
per i cittadini d’Europa. La
Banca ha completato la ristrutturazione della funzione di
ricerca economica e relazioni internazionali. Nel 2007 è
stato costituito l’Istituto Einaudi per l’economia e la finanza, raccogliendo
l’eredità del cessato Ente Einaudi; ha già riconoscimento internazionale come
attivo centro promotore di ricerche teoriche ed empiriche; mira a divenire sede
stabile per ricercatori di altissima qualificazione.

L’evoluzione dei mercati richiede
un continuo adattamento della Vigilanza. La sua riforma, che diverrà operativa
il primo agosto, rafforza i presidi del sistema bancario e finanziario italiano
di fronte all’emergere di nuovi rischi, accresce la tutela del risparmio,
riduce gli oneri per gli intermediari. Il Consiglio superiore ha oggi deciso di
unificare le due aree funzionali Banca centrale e mercati e Sistema dei
pagamenti e tesoreria. La gestione finanziaria sarà separata dalle funzioni
istituzionali; il controllo del rischio sarà indipendente dall’attività di
investimento. Come molte altre banche centrali, la Banca d’Italia detiene un
portafoglio azionario, per la cui gestione segue precise regole di
comportamento: non investe in azioni di banche e di altri soggetti da essa regolati; adotta uno stile di investimento orientato al
lungo termine; nell’esercizio dei diritti partecipativi applica criteri
ispirati alle migliori prassi internazionali e volti a potenziare il ruolo
delle minoranze.

Come annunciato lo scorso anno,
abbiamo intensificato il programma di ristrutturazione del portafoglio,
riducendo il peso delle azioni italiane, eliminando ogni elemento di
discrezionalità sui nuovi investimenti, che sono stati concentrati solo in
strumenti collettivi legati a benchmark. In settembre partirà la
ristrutturazione della rete periferica. La presenza di nostre strutture
autonome nelle piazze dell’area dell’euro non è più necessaria: queste
cesseranno di operare entro la fine dell’anno. In accordo con il Ministero
degli Affari esteri, la Banca
distaccherà propri esperti economici presso le ambasciate italiane nei maggiori
paesi emergenti in Asia e America latina. Dal primo gennaio 2008 sono stati
assorbiti dalla Banca d’Italia i poteri, le competenze e il personale
dell’Ufficio italiano dei cambi, che è stato soppresso. È stata costituita
l’Unità di informazione finanziaria, dotata di ampi poteri finalizzati
all’individuazione dei fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del
terrorismo. L’Unità esercita le proprie funzioni in autonomia e indipendenza; la Banca ne disciplina
l’organizzazione, ne potenzierà le risorse e la capacità d’intervento, già
intensificata rispetto al passato.

Funzionari dell’Unità collaborano
in veste di consulenti con le Procure della Repubblica, specie le più impegnate
su questo fronte. All’attività antiriciclaggio contribuisce in modo integrato la Vigilanza. L’attuazione
di questo ampio programma di rinnovamento e riorganizzazione conferma che è
possibile riformare strutture complesse senza compromettere l’esercizio di
delicate funzioni istituzionali. A tutto il personale, per lo straordinario
impegno in questa fase di trasformazione, va il sincero apprezzamento del
Consiglio superiore e del Direttorio.

La finanza mondiale

La turbolenza che ha investito la
scorsa estate i mercati finanziari è giunta al culmine di una straordinaria
espansione del credito e della finanza, che per molti anni aveva contribuito
alla robusta crescita dell’economia mondiale.

Il protrarsi di condizioni
macroeconomiche favorevoli, l’abbondante liquidità, i bassi tassi d’interesse
reali, avevano accresciuto la quantità di rischio e il grado di indebitamento
che mutuatari, investitori e intermediari erano disposti ad assumersi. Il
rapido sviluppo dell’innovazione finanziaria ha ampliato le potenzialità del
sistema di moltiplicare il credito rispetto al capitale investito.

La capacità degli operatori di
valutare e gestire i relativi rischi non ha tenuto il passo. Dal 200
l’assottigliarsi dei premi al rischio e la riduzione della volatilità attesa
favorivano la rapida diffusione delle tecniche di cartolarizzazione dei
crediti, attraverso titoli sempre più complessi e innovativi che sembravano
possedere i requisiti per i rating più elevati. La rapida crescita del mercato
dei derivati di credito, che consentiva agli investitori di redistribuire e
assicurare il rischio, contribuiva alla percezione di un’offerta pressoché
illimitata di occasioni di investimento apparentemente sicure.

La liquidità degli strumenti
creditizi non era mai parsa così alta. Come in una spirale, la facilità del
credito contribuiva a ridurre il tasso di insolvenza dei mutuatari, spingendo
ulteriormente al ribasso i premi al rischio, alimentando così nuovi flussi. Le
istituzioni finanziarie, e tra esse alcune delle
maggiori banche internazionali, hanno dato ulteriore impulso a questo processo,
con la creazione di una sorta di sistema bancario ombra, composto di veicoli
specializzati nell’investimento e nella provvista di fondi sul mercato dei
prodotti strutturati di credito. Non consolidate nei bilanci delle banche e
sottoposte nei maggiori centri finanziari a requisiti contabili e prudenziali
assai poco stringenti, queste entità operavano con presidi di capitale
trascurabili, forti sbilanci di liquidità, un disallineamento estremo di
scadenze tra attivo e passivo, anche a causa di lacune nelle regole prudenziali
precedenti Basilea II.

Società di rating, investitori,
banche hanno sottovalutato il rischio associato agli strumenti strutturati, e
soprattutto la sua improvvisa concentrazione che si sarebbe determinata in presenza di un deterioramento generale dei mercati. Le
banche, in particolare, non vedevano che, di fronte a un’impossibilità di
rifinanziare i titoli dei veicoli sul mercato, sarebbero state costrette a
intervenire a loro sostegno. Allo stesso tempo, la
redistribuzione del rischio indeboliva l’incentivo a una rigorosa selezione del
merito di credito, soprattutto negli Stati Uniti; gli standard si
deterioravano; le basi divenivano fragili.

L’innesco della crisi è venuto
dal mercato immobiliare americano. In un contesto di rialzo dei tassi di
interesse, la caduta dei prezzi delle abitazioni determinava un aumento delle
insolvenze sui mutui subprime, rivelandone la rischiosità; i titoli strutturati
legati a questo comparto cominciavano a deprezzarsi. I relativi rating venivano abbassati rapidamente e drasticamente. Investitori con
un elevato grado di indebitamento dovevano fronteggiare richieste di copertura.
Il mutamento della percezione del rischio era improvviso; si estendeva subito a
strumenti affini, in altri segmenti di mercato. Finanziare sul mercato
monetario il rinnovo di prodotti strutturati offerti da veicoli di matrice
bancaria diveniva impossibile. Per impedirne il collasso, le banche sponsor
accrescevano fortemente le proprie esigenze di liquidità. Si inaridiva
l’offerta di fondi sul mercato interbancario. Il circuito che aveva sostenuto
l’espansione del credito e della finanza si invertiva. La scarsa liquidità, la
mutata percezione del rischio, la riduzione del grado di leva si rafforzavano a
vicenda. Il forte deprezzamento dei prodotti strutturati si rifletteva sulla
valutazione degli stessi attivi bancari; l’incertezza sul livello di
esposizione, sull’ammontare delle perdite, sulla solidità patrimoniale delle
banche accresceva il rischio di controparte avvertito sul mercato
interbancario, rendendo quest’ultimo ancora meno liquido. Costrette a
riassorbire le attività cedute e a registrarne la svalutazione, le banche
vedevano accrescersi la dimensione e la rigidità dei bilanci, indebolirsi la
dotazione di capitale. Quando è apparso che la turbolenza poteva avere implicazioni
sistemiche le banche centrali sono intervenute.

La dimensione degli interventi,
la loro flessibilità e prontezza, il grado di coordinamento internazionale sono
stati senza precedenti. Hanno scongiurato una crisi sistemica, che avrebbe
potuto avere effetti devastanti sull’economia reale. Hanno impedito che venissero brutalmente colpiti anche coloro che non avevano
responsabilità. Sebbene le tensioni su alcuni mercati si vadano
allentando, non si sono ancora ripristinate condizioni di normalità. In alcuni
segmenti del mercato, spread e premi al rischio, fin troppo bassi negli anni
precedenti, sono ancora prossimi ai livelli elevati raggiunti all’acme della
crisi. Altri segmenti, come quello delle cartolarizzazioni, stentano a
riavviarsi. Molte attività finanziarie e reali hanno subito forti decurtazioni
di valore. Come, dove, quando la crisi sarebbe scoppiata era impossibile
stabilire; l’evento che l’ha scatenata ha avuto luogo in un segmento
dell’attività finanziaria relativamente marginale. Ciononostante da tempo
alcuni di noi erano persuasi dell’estrema fragilità della situazione.
L’accumularsi di tensioni era palese ben prima della scorsa estate. Fin dal
primo intervento pubblico pronunciato in questa funzione all’inizio del 200 , chi vi parla richiamò l’attenzione sugli squilibri che si
erano determinati e sui nuovi rischi che accompagnavano i pur indubbi benefici
dell’innovazione finanziaria.

Un anno fa, proprio in questa
sede, facemmo presente che la percezione del rischio da parte degli investitori
poteva mutare in modo repentino, con effetti destabilizzanti; che la crescente
complessità e interdipendenza dei mercati, se rendeva il sistema più robusto ed
efficiente in tempi normali, poteva accrescerne la vulnerabilità a eventi
estremi.

Aiutare il mercato a riprendersi
non significa sostituirsi a esso. Né aiuterebbe
cancellare l’innovazione finanziaria. Renderemmo il sistema più povero, non più
sicuro. La storia delle crisi finanziarie, anche recenti, ci ricorda che
strumenti e intermediari tradizionali non sono necessariamente più stabili e
affidabili. Alla fine degli anni ottanta, ben prima che si diffondessero i
prodotti finanziari strutturati di oggi, la crisi delle savings and loan banks
costò ai contribuenti americani oltre il 2 per cento del prodotto interno lordo
annuo degli Stati Uniti. La crisi delle banche giapponesi, in anni appena più
vicini, ha avuto costi ancora più pesanti. Un esame retrospettivo degli eventi
di questi mesi è essenziale per disegnare gli interventi necessari per il
futuro del sistema finanziario internazionale.

Una regolamentazione lacunosa e
incentivi perversi hanno prodotto, nei maggiori centri finanziari mondiali, un
indebitamento eccessivo e soprattutto non percepito nella sua reale dimensione,
una sottovalutazione del rischio. Il sistema finanziario che emergerà dalla
crisi dovrà avere regole diverse, meno debito, più
capitale. È questo il principio unificatore delle raccomandazioni formulate dal
Financial Stability Forum nel suo recente rapporto, che vede come elementi
essenziali una rapida adozione dei nuovi criteri prudenziali di Basilea II, un
aumento dei requisiti di capitalizzazione, in particolare per i prodotti
strutturati. Il rapporto propone strumenti per migliorare i processi di
gestione della liquidità e del rischio, accrescere la trasparenza contabile
delle istituzioni finanziarie, intervenire sui meccanismi di rating, guidare
gli interventi in caso di crisi. Il rapporto ha raccolto il consenso del Gruppo
dei Sette. Le proposte che contiene per lo più non richiedono passaggi
legislativi, ma possono essere adottate direttamente dalle stesse autorità di
regolamentazione che hanno contribuito alla loro individuazione; costituiscono
una risposta coordinata alla crisi che non frammenta l’integrazione del mercato
finanziario mondiale. Possono e devono essere tradotte in pratica senza
indugio. È importante che la comune determinazione di portarle avanti non venga
meno ai primi segni di un allentarsi della tensione.

Dalla fine del 2007 sono apparse
chiare le ripercussioni delle turbolenze finanziarie sull’economia reale nei
paesi avanzati, soprattutto negli Stati Uniti. I riflessi sulle economie
emergenti e in via di sviluppo sono meno pronunciati. Queste economie
contribuiscono oggi in modo decisivo a sostenere la produzione e il commercio
mondiali.

I maggiori rischi per l’economia
mondiale vengono oggi dall’accumularsi di tensioni inflazionistiche e dal
possibile accentuarsi del rallentamento americano. Il principale elemento di
preoccupazione resta il continuo aumento dei prezzi dell’energia e di altre
materie prime. Questi rincari, se da un lato riflettono in parte le prospettive
ancora robuste di crescita delle economie emergenti, dall’altro imprimono
ulteriori impulsi recessivi alle economie avanzate e alimentano l’inflazione,
condizionando l’orientamento delle politiche monetarie.

La politica monetaria unica e
l’economia italiana

Dallo scorso autunno l’inflazione
dei prezzi al consumo nell’area dell’euro, sospinta dal rincaro dell’energia e
delle materie di base, è salita di circa 1, punti, raggiungendo il , per cento nella media del primo trimestre di quest’anno.
Non toccava questo livello dalla prima metà degli anni novanta. I dati più
recenti indicano un’ulteriore accelerazione. La dinamica dei costi interni è
tuttavia rimasta moderata; non vi è stata finora rincorsa tra prezzi e salari.

Il fermo ancoraggio delle
aspettative di inflazione ha permesso alla Banca centrale europea di mantenere
a lungo invariati i tassi d’interesse, contribuendo al sostegno dell’economia.
È una differenza importante con precedenti episodi di crisi petrolifere, quando
in alcuni paesi europei l’instabilità delle aspettative di inflazione portò a
condizioni monetarie anch’esse instabili, caratterizzate da cicli ripetuti di
espansione e violenta restrizione, con un impatto drammatico sulla congiuntura.
Oggi la Banca
centrale europea ha mantenuto e mantiene la politica monetaria fermamente
orientata all’obiettivo della stabilità dei prezzi nel medio termine, pur
assicurando, insieme alle altre maggiori banche centrali, la liquidità
necessaria a preservare l’ordinato funzionamento del sistema finanziario
mondiale in un momento di fortissime tensioni.

Nel corso del 2007 l’economia
italiana ha risentito, come tutta l’area dell’euro, del ripiegamento ciclico
mondiale e dell’accelerazione dei prezzi delle materie prime: ma ha rallentato
più marcatamente degli altri paesi dell’area. La fase di debolezza ciclica si
protrarrà almeno per l’anno in corso. Le esportazioni, aumentate nel passato
biennio di quasi il per cento l’anno, sono state il principale sostegno alla
crescita del prodotto. La dinamica della domanda interna è
stata molto modesta; i margini di capacità inutilizzata si sono ampliati; gli
investimenti hanno rallentato fortemente; sono peggiorati gli indicatori di
fiducia delle imprese. La spesa delle famiglie è frenata dalla scarsa
progressione del reddito disponibile, dal rialzo dei prezzi, che negli ultimi
mesi ha colpito soprattutto i consumi delle famiglie a reddito più basso. I
consumi continuano a risentire dell’instabilità dei rapporti di impiego,
diffusa specialmente fra i giovani e nelle fasce marginali del mercato del
lavoro.

L’incertezza sul reddito
corrente, sulle sue prospettive di crescita futura frena le decisioni di spesa,
anche per l’inadeguatezza della rete di protezione sociale. Nonostante i
miglioramenti conseguiti negli ultimi anni, ad esempio rafforzando l’indennità
ordinaria di disoccupazione, manca ancora un ridisegno organico e rigoroso
delle garanzie offerte, essenziale per un mercato del lavoro che coniughi
flessibilità ed equità. Di fronte al rialzo dei prezzi internazionali, la forza
dell’euro protegge il potere d’acquisto dei cittadini, i loro risparmi. Ma
impone disciplina di comportamenti a tutti coloro che concorrono alla
produzione del reddito nazionale: la svalutazione del cambio, sostegno effimero
delle imprese, non è più disponibile. La competitività, la capacità di crescita
del Paese dipendono dalla produttività: è su questo fronte che occorre
concentrare intelligenza e azione.

Il nodo della produttività

Il nodo della produttività non si
scioglie, da più di dieci anni. Nonostante le difficoltà interpretative causate
da un quadro statistico in movimento, anche negli ultimi due anni si conferma
un divario nella dinamica della produttività rispetto ai nostri principali
concorrenti. Le imprese esposte alla concorrenza internazionale non sono
rimaste inerti. Come segnalammo in questa sede lo scorso anno, parti del
sistema produttivo hanno iniziato a ristrutturarsi; non vi è estranea
l’adozione dell’euro e l’effetto disciplinante che ha esercitato. Nostre
indagini indicano che questa mutazione strutturale attraversa tutti i comparti.
Sia nelle produzioni tradizionali sia in quelle più avanzate, accanto ad
aziende che hanno chiuso i battenti o che sono in seria difficoltà, ve ne sono
altre che hanno compiuto un salto qualitativo nella capacità competitiva. La
mortalità delle imprese è aumentata; ma in quelle che sopravvivono cresce la
redditività, l’internazionalizzazione. Tende ad ampliarsi la dimensione media;
si modernizzano gli assetti proprietari e di controllo, grazie anche ai
progressi compiuti nel diritto societario e dei mercati. Questi sviluppi sono
incoraggianti; rivelano una realtà più variegata di quella dipinta dalle
statistiche aggregate sulla produttività. Ma nel complesso del sistema
produttivo, gran parte del quale è al riparo dalla concorrenza internazionale,
la produttività media ancora non progredisce.

È essenziale che le imprese
proseguano nel rinnovamento strutturale. Non è difendendo monopoli o protezioni
che, alla lunga, si genera ricchezza: ma investendo, innovando, rischiando. Il
valore aggiunto a stento tiene il passo con l’occupazione. Negli ultimi dieci
anni il numero di occupati nell’industria e nei servizi privati è cresciuto del
17 per cento, 2 milioni e mezzo di persone, per i due quinti immigrati. Il
tasso di disoccupazione è sceso a poco più del 6 per cento, rispetto a valori
superiori al 7 per cento in Germania e Francia. Al Nord è al
per cento da sette anni. Sono gli effetti, positivi, delle innovazioni
legislative e negoziali introdotte dalla seconda metà degli anni novanta e di
una dinamica salariale moderata.

Non possiamo
accontentarci di questi risultati, finché il tasso di occupazione, soprattutto
delle donne, non raggiungerà i livelli europei; finché la flessibilità non
riguarderà, in forme appropriate, l’intero mercato del lavoro, piuttosto che
essere concentrata su singoli segmenti; finché non vi saranno nel sistema
aumenti generalizzati di produttività, che si potranno tradurre in guadagni
retributivi per i lavoratori dipendenti. Il settore pubblico è chiamato
ad accompagnare la ristrutturazione dell’economia agendo nei propri ambiti di
competenza. Le cause del ristagno della produttività sono ormai ampiamente
identificate. Da più voci sale, ormai da tempo, la richiesta
di accrescere la produttività dei servizi pubblici, aprendoli al mercato; di
abbattere le rendite improduttive, rafforzando la concorrenza a livello
nazionale e locale; di portare la scuola e l’università all’altezza di un paese
avanzato; di adeguare le infrastrutture; di moderare la tassazione; di
assicurare nei fatti la certezza e l’efficacia del diritto, semplificando il
quadro legislativo e facendo funzionare la macchina della giustizia; di
garantire ovunque legalità e sicurezza. Non sono mancati interventi da
parte dei governi che si sono succeduti in questi anni.

La gravità dei problemi che
l’economia italiana affronta ormai da troppo tempo richiede che l’intero
spettro dell’azione pubblica – dall’impianto normativo e regolatorio alla
dimensione e alla qualità del bilancio pubblico – sia volto all’obiettivo
prioritario della produttività e della crescita.

Efficienza economica e bilancio
pubblico

La politica di bilancio deve
restare ancorata all’esigenza macroeconomica di ridurre il debito pubblico in
rapporto al prodotto. Ma se la sua articolazione sul piano microeconomico non è
orientata all’efficienza e alla crescita, l’economia ne è frenata, lo stesso
risanamento della finanza pubblica è reso più difficile.

Nell’ultimo biennio la situazione
dei conti pubblici è migliorata. Nel 2007 l’indebitamento netto è sceso all’1,9
per cento del PIL. Il debito pubblico è calato al 10 per cento del prodotto, il
livello del 200 . I risultati per l’anno in corso si
prospettano meno favorevoli. Secondo le stime della Relazione unificata
sull’economia e la finanza pubblica, l’indebitamento netto aumenterebbe al 2,4
per cento del prodotto. Il disavanzo corretto per gli effetti del ciclo e delle
misure transitorie peggiorerebbe di 0, 6 punti percentuali. La riduzione del
peso del debito sarebbe modesta. Anche in un contesto congiunturale difficile,
il rapporto fra debito e prodotto deve restare su un sentiero di flessione.
L’intenzione del Governo di definire in tempi brevi l’insieme degli interventi
da attuare nell’intero prossimo triennio può rendere più organica l’azione di
bilancio e facilitare il raggiungimento del pareggio nel 2011. La riduzione del
disavanzo negli ultimi due anni è dovuta soprattutto
al forte aumento della pressione fiscale: 2,8 punti percentuali tra il 200 e il
2007. L’incidenza delle entrate fiscali sul PIL si colloca al
, per cento, appena al di sotto del valore massimo registrato nel 1 7,
al culmine dello sforzo per soddisfare i criteri di Maastricht; supera di quasi
punti quella media degli altri paesi dell’Unione europea. Il divario rispetto
agli Stati Uniti, al Giappone è ancora più grande. L’ampia dimensione delle
attività irregolari rende l’onere sui contribuenti ligi al dovere fiscale più
pesante che nel resto d’Europa. Per ogni 100 euro di costo del lavoro per
l’impresa, il prelievo fiscale e contributivo per un lavoratore- tipo senza
carichi familiari è pari in Italia a euro.

Negli altri
paesi dell’area dell’euro il prelievo è in media pari al 43 per cento del costo
del lavoro; nel Regno Unito al 34; negli Stati Uniti al 30. L’IRAP
accresce ulteriormente il divario tra il nostro paese e gli altri. Nonostante
la riduzione apportata nel 2008, l’aliquota complessiva di prelievo sui profitti
d’impresa resta superiore di 8 punti rispetto alla media degli altri paesi
dell’Unione europea. Aliquote elevate penalizzano le imprese nella competizione
internazionale, riducono la propensione a investire, possono determinare
distorsioni nella scelta della dimensione d’impresa. Tagliano le retribuzioni
del lavoro regolare, scoraggiano l’emersione di quello irregolare. Già nel 1946 , all’Assemblea Costituente, Luigi Einaudi ammoniva che
"solo abbassando le aliquote vigenti e diminuendo la spinta alla frode si
potrà ottenere un gettito migliore per lo stato".

La definizione di un percorso
pluriennale di riduzione di alcune importanti aliquote d’imposta migliorerebbe
le aspettative di famiglie e imprese. Gli sgravi fiscali vanno concentrati
laddove possono dare maggiore sostegno alla crescita, riducendo le distorsioni
dell’attività economica. L’effetto sull’economia sarà più grande se si
semplificheranno gli adempimenti per i contribuenti e si assicurerà una
maggiore stabilità normativa. L’alleggerimento del prelievo sulle parti della
retribuzione più connesse con la produttività può avere su questa riflessi
positivi, consentendo un migliore utilizzo degli impianti e incentivando la
contrattazione salariale a premiare gli aumenti di efficienza. In prospettiva
il prelievo andrà attenuato su fasce via via più ampie di lavoratori,
privilegiando la semplicità e la neutralità degli interventi.

Nonostante un recente lieve
rallentamento, nell’ultimo decennio la spesa primaria corrente è cresciuta in
media del 2,1 per cento l’anno in termini reali, un tasso nettamente superiore
all’aumento del prodotto. Per ridurre il peso del debito e alleviare la
pressione fiscale non vi è altra strada che correggere questa tendenza. Nello
scenario macroeconomico della Relazione unificata sull’economia e la finanza
pubblica, il conseguimento del pareggio di bilancio nel 2011 e la riduzione
della pressione fiscale al 40 per cento del prodotto interno lordo, nell’arco
di un quinquennio, richiedono che la spesa primaria corrente scenda
in termini reali circa dell’1 per cento l’anno. Ogni azione di contenimento
della spesa pubblica presenta difficoltà politiche e tecniche; si scontra con
prassi consolidate e interessi specifici. L’esperienza recente di altri paesi,
come la
Germania, indica tuttavia che è possibile ottenere
sostanziosi risparmi di spesa senza compromettere il conseguimento degli
obiettivi fondamentali dell’azione pubblica.

Gli studi della Commissione
tecnica per la finanza pubblica mostrano che vi sono margini di risparmio in
molti comparti di spesa. Potranno concorrervi iniziative per razionalizzare la
presenza delle amministrazioni statali sul territorio, responsabilizzare i
dirigenti e introdurre sistemi di valutazione volti a premiare i dipendenti più
meritevoli. Il 30 per cento della spesa per pensioni di vecchiaia e anzianità è
oggi corrisposto a cittadini con meno di 65 anni. Nel medio-lungo termine, un
incremento dell’età media di pensionamento, accompagnata da un convinto
sviluppo della previdenza complementare, può dare un fondamentale contributo
alla riduzione della spesa pubblica; può consentire di contenere il divario che
si sta aprendo fra il potere d’acquisto dei pensionati anziani e quello dei
lavoratori in attività. Alcune caratteristiche del sistema pensionistico
italiano tengono lontana dal lavoro una quota troppo ampia della popolazione.
Solo il 19 per cento degli italiani tra i 60 e i 64 anni svolge un’attività
lavorativa, contro il 33 per cento degli spagnoli e dei tedeschi, il 45 dei
britannici, il 60 degli svedesi.

È ora di
rimuovere i vincoli e i disincentivi al proseguimento dell’attività lavorativa
per coloro che sono nel regime retributivo; ampliare i margini di scelta
dell’età di pensionamento per coloro che sono nel regime contributivo; cancellare
gli ultimi impedimenti al cumulo tra lavoro e pensione; incoraggiare forme
flessibili di impiego, con orari adattabili alle esigenze individuali;
permettere così a chi ha accumulato esperienza e conoscenze di continuare, se
vuole, a metterle a frutto per se stesso, la propria famiglia, la società.

Lo sviluppo del Mezzogiorno e il
federalismo fiscale

La qualità della spesa pubblica e
dei servizi che essa finanzia è centrale per lo sviluppo del Mezzogiorno
d’Italia: perché l’incidenza della spesa sul prodotto è in
quelle regioni più elevata; perché l’utilizzo inefficiente delle risorse
pubbliche – troppo spesso distolte verso interessi particolari o preda della
criminalità organizzata – contribuisce a mantenere il Mezzogiorno nella sua
condizione di arretratezza e dipendenza economica. Gli spazi di crescita sono
molto più ampi al Sud che al Nord. Azioni volte a sfruttarli possono dare un
contributo decisivo al rilancio di tutta l’economia italiana. Nel 2007 il
rapporto tra il prodotto per abitante delle regioni meridionali e quello del
Centro Nord non ha raggiunto il 60 per cento; resta inferiore a quello di
trent’anni fa. In Germania, il prodotto pro capite dei Länder orientali è
cresciuto nell’ultimo decennio molto più che nel resto
del paese. Vi sono però forti differenze interne al Mezzogiorno: Abruzzo,
Molise e Sardegna non sono più definibili in ritardo di sviluppo secondo i
criteri comunitari. La produttività media degli occupati del Mezzogiorno è
inferiore del 18 per cento a quella del Centro Nord. Il tasso di occupazione è
più basso di 19 punti. La quota di lavoro irregolare
sfiora ancora il 20 per cento, il doppio di quella delle regioni
centro-settentrionali. Il pur necessario incremento della flessibilità
nell’utilizzo e nella remunerazione del lavoro, già avviato negli ultimi anni,
non può bastare a sanare i persistenti squilibri del mercato del lavoro
meridionale.

Sul ritardo del Mezzogiorno pesa
la debolezza dell’amministrazione pubblica, l’insufficiente abitudine alla
cooperazione e alla fiducia, un costume diffuso di noncuranza delle norme. Per
il progresso della società meridionale l’intervento economico non è separabile
dall’irrobustimento del capitale sociale. La politica regionale in favore del
Mezzogiorno ha potuto contare nello scorso decennio su un ammontare di risorse
finanziarie comparabile con quello dell’intervento straordinario soppresso nel
1992. I risultati sono stati inferiori alle attese. La spesa pubblica è
tendenzialmente proporzionale alla popolazione, mentre le entrate riflettono
redditi e basi imponibili pro capite che nel Meridione sono di
gran lunga inferiori. Si stima che il conseguente afflusso netto verso
il Sud di risorse intermediate dall’operatore pubblico, escludendo gli
interessi sul debito, sia dell’ordine del 13 per cento del prodotto del
Mezzogiorno, il 3 per cento di quello nazionale. È un ammontare imponente; per
il Sud, è anche il segno di una dipendenza economica ininterrotta. La sua
incidenza non è uguale dappertutto: varia dal 5 per cento del prodotto
regionale in Abruzzo al 20 per cento in Calabria.

Nonostante un tale impegno
finanziario, resta forte la differenza tra Mezzogiorno e Centro Nord nella
qualità dei servizi pubblici prestati, a parità di spesa. Divari si trovano in
tutti i settori: dalla sanità all’istruzione, dall’amministrazione della giustizia
a quella del territorio, dalla tutela della sicurezza personale alle politiche
sociali, alla stessa realizzazione di infrastrutture. L’accento deve spostarsi
dalla quantità delle risorse alla qualità dei risultati. Le stesse politiche
nazionali devono tener conto, nel disegno e nelle modalità operative, della
diversa efficacia applicativa che le medesime norme hanno in differenti aree
del Paese. Che si scelgano, a seconda dei casi,
sistemi basati sull’accentramento o sul decentramento decisionale e amministrativo,
se si vuole innalzare la qualità dell’azione pubblica al Sud un punto resta
fermo: l’azione pubblica degenera senza un sistema di valutazioni indipendente
e trasparente, che dia ai cittadini informazioni chiare e confrontabili sulla
qualità dei servizi. Livello di apprendimento degli studenti, migrazioni verso
gli ospedali pubblici di altre regioni, tempi di degenza e percentuali di
guarigione, durata dei processi civili: questi sono esempi tratti dai campi in
cui più si sente il bisogno di rilevazioni obiettive, sistematiche, frequenti,
su cui misurare i progressi delle singole amministrazioni, stabilire un
corretto sistema di incentivi, indirizzare le risorse pubbliche.

Il federalismo fiscale avrà tanto
più generale consenso nel Paese quanto più accrescerà l’efficacia dell’azione
pubblica. Regioni ed enti locali, cui la Costituzione e le
leggi affidano un ruolo crescente, hanno particolari responsabilità. È
importante che il sistema dell’imposizione e della spesa a livello decentrato
sia tale da premiare l’efficienza, indirizzare le risorse verso gli usi più
produttivi e le priorità più urgenti. La misura della
redistribuzione regionale di reddito che si realizza attraverso flussi
perequativi tra Stato ed enti decentrati è scelta politica; ma è necessario che
le regole per determinare tali flussi siano semplici e trasparenti; che chi
riceve fondi dia ampiamente conto del loro utilizzo. Il sistema dei
trasferimenti agli enti decentrati deve abbandonare il criterio della spesa
storica, che premia l’inefficienza. Cardine di una sana autonomia fiscale è la
stretta corrispondenza tra esborsi e tassazione: ogni onere aggiuntivo dovrebbe
idealmente trovare finanziamento a carico dei cittadini cui l’amministrazione
risponde. Ne sono condizioni la disponibilità di basi imponibili ampie e
stabili, vincoli severi all’assunzione di debito, regole predefinite per i
trasferimenti dal centro.

Le banche italiane

La turbolenza dei mercati
finanziari internazionali ha toccato le banche italiane assai meno che quelle
di altri paesi. Le svalutazioni sono state contenute; la redditività si è solo
moderatamente ridotta. Il modesto peso, nei loro bilanci, delle attività
finanziarie più colpite dalla crisi, la limitata esposizione agli strumenti
finanziari collegati con i mutui subprime americani e più in generale ai
mercati di quel paese, il ruolo dominante della raccolta al dettaglio, hanno
evitato alle nostre banche quei problemi di qualità dell’attivo e di gestione
della liquidità che hanno colpito istituzioni finanziarie di altri paesi. Alla
creazione di un sistema finanziario più stabile hanno contribuito un
legislatore avveduto, una vigilanza che ha saputo coniugare sostegno
dell’innovazione e prudenza. Un’attenta regolamentazione prudenziale delle
cartolarizzazioni, che anche in Italia hanno raggiunto un importo
significativo, è stata adottata sin dal 2000. La riduzione dei requisiti
patrimoniali è consentita solo nel caso di operazioni che trasferiscano
effettivamente il rischio. Gli intermediari non bancari, che possono dare
origine a cartolarizzazioni, sono assoggettati dalla Banca d’Italia a regole
prudenziali e requisiti organizzativi. Le società veicolo italiane mantengono
l’obbligo di segnalare i crediti cartolarizzati alla Centrale dei Rischi. Le
banche devono rispettare obblighi informativi nei bilanci. Dalla fine del 200
sono in vigore disposizioni che consentono l’attività in prodotti finanziari
strutturati solo agli intermediari che dispongono di un’organizzazione idonea e
di efficaci sistemi di controllo.

Regole rigorose non agiscono
contro il mercato, ma a vantaggio del mercato: lo si
vede nei momenti difficili. Tuttavia nessuna vigilanza, per quanto robusta, può
eliminare ogni fattore di vulnerabilità. L’organizzazione, il capitale
richiedono un’attenzione costante delle banche. La capacità di valutare in modo
unitario l’insieme dei propri rischi – di credito, di mercato, di liquidità – è
stato il decisivo fattore di successo per gli intermediari che in questi mesi
hanno meglio superato le difficoltà dovute alle turbolenze dei mercati. Per
ogni banca è essenziale disporre di un sistema di gestione e di controllo
integrato; cogliere in anticipo le interdipendenze che si manifestano
improvvisamente nelle fasi critiche. Il compito è tanto più urgente quanto più
le banche sono grandi, complesse e attive nei mercati e nei prodotti avanzati.
Il consolidamento del nostro sistema bancario, proseguito nel 2007, deve essere
accompagnato da una decisa accelerazione nell’integrare reti, strutture
organizzative, sistemi informatici, culture aziendali diversificate, anche per
poter gestire rischi nuovi e complessi.

Su impulso del Financial
Stability Forum, è in corso una riflessione a livello internazionale per
irrobustire i requisiti di capitale e al tempo stesso attenuarne gli effetti
prociclici. La Banca
d’Italia chiederà alle banche, in linea con gli standard di Basilea II, di
rafforzare il patrimonio per renderlo adeguato a fronteggiare tutti i rischi,
in particolare quelli più difficilmente quantificabili; sostiene l’introduzione
di strumenti che incoraggino le banche ad accumulare capitale in eccesso in
condizioni di mercato favorevoli, per non essere costrette a una contrazione
degli attivi in periodi di crisi. Le politiche di distribuzione degli utili e ogni
progetto di espansione devono essere coerenti con il rafforzamento
patrimoniale. La
Vigilanza Ben prima dell’arrivo delle perturbazioni sui
mercati, la Vigilanza
ha dato avvio a un profondo ripensamento dei propri metodi di intervento, dei
principi della regolamentazione, della sua stessa organizzazione. Abbiamo
moltiplicato le ispezioni mirate, soprattutto per i rischi emergenti. Un
programma di accertamenti sull’operatività in derivati delle principali banche
è stato avviato fin dal 200 ; si è intensificato
l’anno scorso.

Ho più volte richiamato
l’attenzione sulla necessità che le banche, nel proporre alla clientela
prodotti innovativi e complessi, assicurino la correttezza formale e
sostanziale delle transazioni, la trasparenza delle condizioni, l’aderenza
scrupolosa alle norme; si accertino della piena rispondenza di tali prodotti
alle esigenze e ai profili di rischio del cliente. La banca si espone
altrimenti a rischi legali e di reputazione e, in caso di movimenti avversi
delle variabili di mercato, a gravi rischi di controparte. Le ispezioni della
Banca d’Italia hanno fatto cessare comportamenti irregolari; in un caso abbiamo
adottato provvedimenti particolarmente rigorosi. Abbiamo chiesto agli organi
interni di sorveglianza di tutte le banche un’attenta valutazione degli assetti
organizzativi, dei processi operativi e dei sistemi di controllo connessi
all’attività in derivati. Abbiamo dedicato una specifica attenzione
all’utilizzo di derivati contratti con banche italiane da parte di Regioni ed enti
locali: questi strumenti possono essere usati in modo improprio, con effetti
negativi sulla trasparenza dei bilanci, e spesso senza che i rischi siano ben
compresi. La Banca
d’Italia collabora con il Ministero dell’Economia alla definizione della nuova
normativa sulla trasparenza dei contratti in derivati sottoscritti da enti
territoriali. Le normali segnalazioni sulla liquidità bancaria, a cadenza
trimestrale, sono divenute insufficienti. Abbiamo chiesto ai principali gruppi
un rapporto settimanale, che permette una continua osservazione; a partire
dall’inizio dell’anno le posizioni di liquidità di questi intermediari sono
nettamente migliorate. Assieme all’adeguatezza del patrimonio e
dell’organizzazione, il terzo presidio cui è affidata la stabilità del sistema
bancario è la qualità del governo societario.

La nuova
disciplina impone alle banche una chiara distinzione di compiti e
responsabilità tra gli organi aziendali; detta regole per la loro composizione;
valorizza il ruolo dell’organo di controllo, accrescendone i poteri rispetto
alla disciplina generale; prescrive l’adozione di flussi informativi interni
che assicurino la piena consapevolezza da parte di chi ha la responsabilità
delle decisioni; promuove corretti meccanismi di incentivazione e remunerazione.
La normativa, che abbiamo emanato dopo un’ampia e fruttuosa consultazione,
indica principi generali e linee applicative essenziali; non fornisce soluzioni
uguali per ogni realtà aziendale, ma richiede che esse siano calibrate sulle
speci- ficità delle singole banche, secondo un criterio di proporzionalità.
Nella riorganizzazione della Vigilanza, la decisione di creare un’apposita
unità per seguire i rapporti tra intermediari e clientela sancisce un
significativo riorientamento dell’attenzione della Banca. Anche se i fatti
degli ultimi tempi sono tornati a ricordarci che la prima difesa dei
risparmiatori è la stabilità del sistema bancario, la correttezza e la
trasparenza dei rapporti con i clienti costituiscono un ulteriore, fondamentale
presidio; sono condizione per il pieno agire della concorrenza.

La legge attribuisce a diverse autorità compiti di protezione dei risparmiatori e
in generale degli utenti di servizi finanziari. Alla Banca d’Italia spetta
vigilare sulla trasparenza delle condizioni contrattuali di depositi, prestiti
e strumenti di pagamento. Nell’ambito dei poteri che ci dà la legge, agiamo
sulla base di un chiaro principio: la correttezza nei confronti dei clienti non
è solo un obbligo giuridico, è anche presidio di stabilità. In questi mesi
turbolenti, la solida base della raccolta al dettaglio è stata per il sistema
bancario italiano uno straordinario punto di forza. È molto cresciuta, da parte
delle stesse banche, la consapevolezza di quanto sia
necessario essere percepiti come un operatore corretto, un partner leale.
L’opinione pubblica, i clienti, le associazioni dei consumatori si aspettano
standard sempre più elevati di comportamento. Negli ultimi anni legislatori,
governi, autorità sono intervenuti quando il sistema
non riusciva a trovare da sé soluzioni adeguate. Non mancano i problemi aperti.

Le norme sull’estinzione
anticipata e sulla portabilità dei mutui hanno tardato a tradursi in pratica,
anche per difficoltà applicative. In aprile, la Vigilanza ha sollecitato
le banche ad adeguarvisi in pieno, riducendo tempi e
adempimenti necessari, e ha prescritto specifici obblighi di informazione al
cliente sull’esercizio dei propri diritti; l’Autorità garante della concorrenza
e del mercato ha avviato indagini per verificare l’esistenza di pratiche
commerciali scorrette. Una recente iniziativa governativa, da perfezionare
d’intesa con il sistema bancario, mira a facilitare la rinegoziazione dei mutui
a tasso variabile, per stabilizzare l’importo delle rate. La ristrutturazione del
debito può arrecare sollievo alle famiglie; giovare in prospettiva alle stesse
banche, riducendo i casi di insolvenza. Occorrerà verificare con attenzione gli
eventuali effetti di questa misura sul mercato delle cartolarizzazioni
esistenti. Deve in ogni caso essere lasciato il massimo spazio all’operare
della concorrenza nell’offerta delle migliori condizioni ai clienti. Abbiamo
già in passato richiamato l’attenzione sulla commissione di massimo scoperto,
un istituto poco difendibile sul piano della trasparenza. Va sostituita, dove
la natura del rapporto di credito lo richieda, con una
commissione commisurata alla dimensione del fido accordato, come avviene in
altri paesi. Una simile innovazione richiede un complesso adattamento della
prassi delle banche. Essa però dovrebbe essere avviata con decisione,
proponendo il cambiamento ai nuovi clienti, anche per evitare il rischio che la
questione sia risolta con gli strumenti imperativi della legge. Lo sviluppo di
un buon sistema per la risoluzione stragiudiziale delle controversie può
fornire un contributo rilevante al miglioramento delle relazioni tra
intermediari e clientela.

Si è conclusa la consultazione
dei soggetti interessati; la
Banca d’Italia presenterà una proposta al CICR per
disciplinare, in attuazione di norme di legge, un nuovo sistema di ombudsman.
Dalla nostra indagine sui costi dei conti correnti bancari emerge che le banche
offrono condizioni particolarmente competitive soprattutto ai nuovi clienti;
nei confronti della clientela esistente vi è inerzia. È opportuno che le banche
semplifichino la struttura e le condizioni dei contratti offerti. Vanno
incoraggiate tutte le iniziative del sistema bancario in questa direzione.
L’indagine sarà ripetuta quest’anno.

Il risparmio gestito

Il declino dei fondi comuni di
diritto italiano non si è arrestato. Per i fondi aperti i deflussi hanno
toccato i 52 miliardi nel 2007; hanno superato i 30 miliardi nei soli primi tre
mesi di quest’anno. È evidente l’inadeguatezza del sistema di distribuzione dei
prodotti finanziari rispetto alle esigenze della clientela. Primario è il
bisogno di consulenza, di aiuto nelle scelte di quei risparmiatori a cui, più che in passato, si chiede di provvedere con
investimenti finanziari al proprio futuro, orientandosi fra una moltitudine di
prodotti spesso di difficile valutazione. Eppure il costo di migliori servizi
alla clientela potrebbe trovare copertura negli ampi margini percepiti dalle
reti di distribuzione. È diffusa anche tra gli intermediari la percezione della
necessità di cambiare l’attuale struttura dell’industria. Alcuni gruppi bancari
hanno deciso di cedere il controllo delle proprie società di gestione dei fondi
comuni. La pluralità di canali di collocamento darà benefici. Ma è necessario
agire anche sulle regole di comportamento dei distributori, per garantire il
rispetto dei diritti della clientela e modificare gli incentivi al mantenimento
di strutture di distribuzione chiuse, riducendone i guadagni di posizione.

Il gruppo di lavoro promosso
dalla Banca d’Italia, con la partecipazione di autorità e società del settore,
ha visto un’ampia convergenza nell’identificare i principali problemi: chiara
distinzione tra attività di collocamento e consulenza, indipendenza dei
consigli di amministrazione rispetto alla 20 capogruppo, condizioni uniformi di
trasparenza informativa per tutte le categorie di prodotti finanziari,
eliminazione delle distorsioni fiscali a danno dei fondi comuni italiani. Il
gruppo formulerà proposte di intervento urgente, in alcuni casi di competenza
delle stesse autorità tecniche, in altri da proporre al Governo e al
Parlamento.

La turbolenza finanziaria che ha
colpito i maggiori paesi avanzati ha interrotto un lungo periodo di crescita,
bassa inflazione, credito abbondante. È presto per dire se è terminata:
l’abbattimento dei valori degli attivi da parte delle maggiori banche coinvolte
è stato ben più rapido che in occasione di precedenti crisi creditizie, ma
queste stesse esperienze insegnano che le stime iniziali dei loro costi possono
essere di gran lunga superate dalla realtà. Ed è ancora presto per valutarne
pienamente le conseguenze sull’economia reale: molto dipenderà dalla dimensione
e dalla rapidità del processo di ricapitalizzazione in corso presso le maggiori
istituzioni finanziarie mondiali. Ma una cosa è certa: l’unione monetaria
europea, la cui banca centrale compie domani dieci anni di vita, ha protetto i
suoi membri dalla turbolenza mondiale.

È ancora viva in noi la memoria
delle periodiche crisi di cambio che colpivano la lira a ogni stormir di fronda
dei mercati. Le nostre banche hanno retto bene in questi mesi l’urto della
crisi: i loro attivi solo marginalmente toccati, i bilanci stabilmente fondati
sulla raccolta dalla clientela. Una particolare responsabilità ricade su di
loro. Con una politica monetaria unica, sono prevalentemente i termini, la
qualità e la quantità del credito, dunque le banche, a decidere per gran parte
del tessuto produttivo le specifiche condizioni finanziarie nei vari paesi
membri. Con l’euro esse divengono, ancor più che in passato,
determinanti per la capacità di competere del Paese. Attento giudizio
del merito di credito, trasparenza nei rapporti con i clienti, dinamismo
nell’assisterli devono essere i punti fermi della loro strategia. Il Paese ha
desiderio, ambizione, risorse per tornare a crescere; sa che lo sviluppo è, nel
tempo, condizione essenziale della stabilità finanziaria. Ha una storia a
testimoniare che non c’è niente di ineluttabile nella crisi di crescita che da
anni lo paralizza. I protagonisti della ripresa devono essere coloro che hanno
in mano il futuro: i giovani, oggi mortificati da
un’istruzione inadeguata, da un mercato del lavoro che li discrimina a favore
dei più anziani, da un’organizzazione produttiva che troppo spesso non premia
il merito, non valorizza le capacità.

Il consenso sulle cose da fare è
vasto, ma si infrange nell’urto con gli interessi costituiti che negli ultimi
anni hanno scritto il nostro impoverimento. La stabilità della politica, la
forza delle istituzioni sono le fondamenta su cui costruire l’intervento
risanatore. La sua attuazione richiederà l’impegno di tutte le forze di cui
dispone il Paese. Il premio è la ripresa duratura della crescita.