AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE
COMUNICAZIONI DELIBERAZIONE 7 settembre 2006 Misure urgenti in materia di
fissazione dei prezzi del servizio di originazione da rete mobile di chiamate
verso numerazioni non geografiche relative al servizio
informazione abbonati. (Deliberazione n.
504/06/CONS).

L’AUTORITA’ PER LE GARANZIE

NELLE COMUNICAZIONI

NELLA sua riunione di Consiglio
del 7 settembre 2006;

VISTA la legge 31 luglio 1997, n.
249, recante "Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e
radiotelevisivo";

VISTO il decreto legislativo 1°
agosto 2003, n. 259, recante "Codice delle comunicazioni
elettroniche", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 215 del 15 settembre 2003;

VISTA la Raccomandazione
della Commissione europea n. 2003/311/CE sui mercati rilevanti dei prodotti e
dei servizi nell’ambito del nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni
elettroniche, relativamente all’applicazione di misure ex ante secondo quanto
disposto dalla direttiva 2002/21/CE dell’11 febbraio 2003, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee L 114 dell’8
maggio 2003;

VISTA la delibera n. 118/04/CONS
del 5 maggio 2004, recante "Disciplina dei procedimenti istruttori di cui
al nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 116 del 19
maggio 2004 e le conseguenti disposizioni organizzative di cui alle
determinazioni n. 1/04, 2/04, 1/05 e 2/05;

VISTA la delibera n. 373/05/CONS
del 16 settembre 2005, che modifica la delibera n.
118/04/CONS recante "Disciplina dei procedimenti istruttori di cui
al nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 3 ottobre
2005, n. 230;

VISTA la
delibera n. 46/06/CONS recante "Mercato dell’accesso e della
raccolta delle chiamate nelle reti telefoniche pubbliche mobili (mercato n. 15
della raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE):
identificazione ed analisi del mercato, valutazione di sussistenza di imprese
con significativo potere di mercato ed individuazione degli obblighi
regolamentari", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana del 24 febbraio 2006, n. 46;

VISTA la delibera n. 3/06/CONS,
recante "Mercato della terminazione di chiamate vocali su singole reti mobili
(mercato n. 16 fra quelli identificati dalla raccomandazione della Commissione
europea n. 2003/311/CE): Identificazione ed analisi del mercato, valutazione di
sussistenza di imprese con significativo potere di mercato ed individuazione
degli obblighi regolamentari", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana dell’8 febbraio 2006, n. 32;

VISTA la delibera n. 162/06/CONS,
recante "Avvio del procedimento istruttorio di analisi del mercato
dell’originazione da rete mobile di chiamate verso numerazioni non geografiche
ai sensi dell’art. 19 del Codice dellecomunicazioni elettroniche", pubblicata
sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana dell’8 aprile 2006, n. 83;

VISTA la comunicazione recante
"Avvio di un procedimento per l’adozione di un provvedimento temporaneo
cautelare, ai sensi dell’art. 12, comma 6, del Codice
delle comunicazioni elettroniche, in materia di riduzione dei prezzi del
servizio di originazione da rete mobile di chiamate verso numerazioni non
geografiche relative al servizio informazione abbonati", notificata agli
operatori di rete mobile e comunicata ai fornitori del servizio informazione
abbonati in data in data 13 luglio 2006;

VISTO il parere dell’Autorità
Garante delle Concorrenza e del Mercato (AGCM),
pervenuto in data 30 agosto 2006, relativo allo schema di provvedimento
concernente "Misure urgenti in materia di fissazione dei prezzi del
servizio di originazione da rete mobile di chiamate verso numerazioni non
geografiche relative al servizio informazione abbonati", adottato
dall’Autorità in data 2 agosto 2006 e trasmesso all’AGCM in data 4 agosto 2006;

CONSIDERATO che l’AGCM, in primo
luogo, condivide le valutazioni dell’Autorità circa la specificità – rispetto
al più generale mercato dei servizi di accesso e raccolta da rete mobile (c.d.
mercato 15) – delle condizioni di mercato e concorrenziali che caratterizzano
la domanda e l’offerta di servizi di originazione da rete mobile delle chiamate
dirette verso numerazioni non geografiche (NNG), ossia dei servizi che
costituiscono l’oggetto dell’analisi di mercato avviata con
delibera 162/06/CONS (c.d. mercato 15 bis);

CONSIDERATO che l’AGCM sottolinea
la criticità dei rapporti tra i soggetti che offrono e quelli che richiedono
servizi di originazione delle chiamate verso numerazioni non geografiche (NNG),
in particolar modo nel caso in cui i gestori mobili operino direttamente anche
nel mercato dei servizi di informazione abbonati od altri servizi informativi,
e segnala come tale situazione di integrazione verticale nel mercato a valle
dei servizi informativi potrebbe indurre gli operatori mobili a discriminare
tra le proprie divisioni commerciali ed i soggetti terzi che offrono servizi al
dettaglio;

CONSIDERATO che, quindi, l’AGCM,
tenuto conto dei risultati dell’analisi preliminare sulle caratteristiche del
mercato, ritiene corretta l’individuazione degli operatori mobili nazionali
quali detentori di una posizione di significativo potere di mercato
nell’offerta di servizi all’ingrosso di originazione delle chiamate da rete
mobile verso NNG;

RITENUTO che la scelta da parte
dell’Autorità di circoscrivere l’intervento ai soli servizi informazione
abbonati – forniti su numerazioni 12XY e 892UUU – deriva dall’osservazione che,
in virtù del loro carattere sociale, tali servizi sono di particolare rilievo
per i consumatori e costituiscono, al contempo, il segmento di mercato in cui
si riscontrano le maggiori problematiche concorrenziali legate in particolare
al fatto che gli operatori di rete mobile offrono direttamente tali servizi
alla clientela finale, in concorrenza con i fornitori di servizi, con il conseguente
rischio che vengano messe in atto pratiche
discriminatorie;

CONSIDERATO che, con specifico
riferimento alle chiamate da rete mobile relative a servizi di informazioni,
l’AGCM evidenzia la sussistenza di una posizione di dominanza individuale di ciascun
gestore mobile nei confronti dei fornitori di servizi a sovrapprezzo con
carattere sociale-informativo, in virtù soprattutto dell’obbligo per i
fornitori di servizi di informazione a sottoscrivere un contratto di
interconnessione con tutti gli operatori mobili, al fine di rendere i propri
servizi fruibili da ogni rete pubblica di comunicazioni;

CONSIDERATO che l’AGCM osserva
che le misure regolamentari in materia di condizioni economiche del servizio di
originazione delle chiamate da rete mobile verso le NNG per i servizi di
informazione abbonati dovranno riguardare necessariamente, in
prospettiva, tutte le chiamate verso le NNG;

RITENUTO che una compiuta analisi
di mercato del complesso dei servizi di originazione da rete mobile, nonché le
eventuali misure regolamentari, saranno oggetto dell’attività istruttoria
avviata con delibera 162/06/CONS, ossia dell’analisi del mercato c.d. 15 bis, e
che – pertanto – in quella sede si terrà opportunamente conto delle indicazioni
dell’AGCM, anche in relazione alla specifica questione della regolamentazione
delle condizioni economiche del servizio di originazione da rete mobile per
tutte le chiamate destinate a NNG;

CONSIDERATO che, con specifico
riferimento alla fissazione dei prezzi massimi di originazione, l’AGCM
condivide l’approccio adottato dall’Autorità secondo il quale
tale servizio è tecnicamente simmetrico ed equivalente alla prestazione di
terminazione delle chiamate su reti mobili che, pertanto, appare sostenibile
l’indicazione del prezzo di terminazione quale valore massimo per la tariffa di
originazione;

CONSIDERATO che, riguardo alla
possibilità per gli operatori mobili di incrementare la tariffa di originazione
fino al 100% del costo di terminazione, in ragione dei costi di fatturazione,
del rischio di insolvenza del cliente e del recupero crediti, l’AGCM richiama le particolari condizioni del mercato italiano dei servizi
mobili, dove prevalgono largamente forme di sottoscrizione con scheda
pre-pagata, per le quali tali voci di costo risultano poco significative per
gli operatori mobili;

RITENUTO che, nell’ambito del
procedimento relativo al c.d. mercato 15 bis, e con specifico riferimento alla
fissazione del livello delle tariffe di originazione, l’Autorità terrà nella
massima considerazione questa indicazione dell’AGCM, ed anche la possibilità di
assumere a riferimento quanto stabilito dall’offerta di interconnessione di
Telecom Italia, al fine della definizione dell’entità dei costi di
fatturazione, rischio di insolvenza, recupero credito;

CONSIDERATO quanto segue:

A. Il procedimento

1. L’Autorità, valutata la
possibile sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 12, comma 6, del
Codice delle comunicazioni elettroniche [10](di seguito Codice), nella riunione
del Consiglio del 28 giugno 2006,
ha disposto l’avvio di un "Procedimento per
l’adozione di un eventuale provvedimento temporaneo cautelare, ai fini della
riduzione dei prezzi di originazione da rete mobile di chiamate verso
numerazioni non geografiche verso servizi informazione abbonati".

Facendo seguito a tale decisione,
in data 13 luglio 2006, l’avvio del procedimento è stato notificato agli
operatori H3G S.p.A. (di seguito H3G), Telecom Italia S.p.A. (Telecom Italia),
Vodafone Omnitel NV (Vodafone) e Wind Telecomunicazioni S.p.A. (Wind) e
comunicato ai seguenti fornitori del servizio informazione abbonati: Bigworld,
Conduit Enterprises Ltd, Servizio di Consultazione telefonica S.r.l., DA Directory Assistance Company S.r.l., ES Enhanced
Service Company S.r.l., Concierge Company S.r.l., 11888n Servicio consulta
Telefonica S.A., Seat Pagine Gialle S.p.A., Prontoseat S.r.l., Telegate Italia
S.r.l., telegate italia S.r.l., Infocall S.p.A., Pagine Italia S.p.A.

L’Autorità, considerato il
carattere di urgenza della procedura cautelare, ha richiesto ai soggetti
interessati di far pervenire, entro cinque giorni dalla notifica dell’avviso di
avvio del procedimento, le loro memorie, con particolare riguardo alla
possibile adozione delle misure di cui all’articolo 12, comma 6, del Codice
delle comunicazioni elettroniche.

Sono pervenute e sono state
acquisite agli atti le memorie inviate dagli operatori Vodafone NV, Wind
Telecomunicazioni S.p.A., H3G S.p.A., Telecom Italia
S.p.A., nonché dai seguenti fornitori del servizio informazione abbonati: Seat
Pagine Gialle S.p.A., Pagine Italia S.p.A., 1288 Servizio di Consultazione
telefonica s.r.l., 11888 Servicio Consulta Telefonica S.A., il Numero Italia
s.r.l. DA Directory Assistance Company s.r.l., ES Enhanced Service Company
s.r.l., Concierge Company s.r.l.

Lo schema di provvedimento, come
approvato dal Consiglio dell’Autorità in data 2 agosto 2006, è stato trasmesso
in data 4 agosto 2006 all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (di
seguito AGCM) per l’acquisizione di un parere, in considerazione del fatto che
la materia interessata presentava rilevanti profili di tutela della
concorrenza. Il parere sullo schema di provvedimento reso dall’AGCM è pervenuto
all’Autorità in data 30 agosto 2006.

B. Il quadro regolamentare di
riferimento

2. Fino ad oggi le condizioni
economiche-tecniche di fornitura del servizio all’ingrosso di originazione da
rete mobile di chiamate verso numerazioni non geografiche (NNG), incluse le
numerazioni verso il servizio informazione abbonati (SIA), non sono state
soggette ad alcun intervento regolamentare e sono state, invece, lasciate alla
libera negoziazione tra le parti. Pertanto, la tipologia di accordi conclusi varia
a seconda degli operatori e dei fornitori di SIA
coinvolti.

3. L’Autorità, in data 8
aprile 2006, con la delibera n. 162/06/CONS, ha avviato un apposito
procedimento istruttorio per l’analisi del mercato dell’originazione da rete
mobile di chiamate verso NNG (c.d. mercato 15 bis), che costituisce un
ulteriore mercato sottoposto ad analisi rispetto a quelli indicati dalla
Raccomandazione della Commissione Europea come suscettibili di regolamentazione
ex-ante. L’Autorità, infatti, nell’ambito della delibera n. 46/06/CONS
(relativa all’analisi del mercato dei servizi di accesso e raccolta delle
chiamate nelle reti telefoniche mobili, mercato 15), aveva stabilito che il
servizio di originazione da rete mobile di chiamate verso NNG rappresenta uno
specifico mercato, distinto dal mercato di accesso e raccolta delle chiamate
nelle reti telefoniche mobili, in quanto caratterizzato da condizioni di
domanda e offerta e da dinamiche concorrenziali differenti. A tale riguardo è
opportuno ricordare che la Commissione Europea, nella lettera di commenti al
provvedimento, inviata in data 9 novembre 2005, aveva invitato l’Autorità ad
avviare quanto prima l’analisi del mercato dell’originazione da rete mobile di
chiamate verso NNG, il che è – appunto – quanto è stato fatto con la delibera
162/06/CONS.

4. L’analisi relativa al
cosiddetto mercato 15 bis è, al momento, in corso di svolgimento ed ha intanto
evidenziato l’esistenza di segmenti di mercato diversi che, come nel caso dei
servizi oggetto del presente provvedimento, dimostrano caratteristiche
strutturali peculiari, in primis dal punto di vista delle dinamiche
concorrenziali. Per tale ragione, il procedimento istruttorio necessiterà di
un’inevitabile estensione dei termini, stabiliti a suo tempo dalla delibera n.
162/06/CONS, di 150 giorni, al fine di consentire un esame esaustivo dei
molteplici complessi aspetti emersi nel corso del suo iniziale svolgimento. Nel
frattempo, l’Autorità sta provvedendo ad analizzare i dati ricevuti dagli
operatori di rete mobile, a seguito dell’invio di appositi questionari volti ad
acquisire informazioni relative ai volumi di traffico sviluppati ed ai ricavi
conseguiti per il servizio di originazione verso le tre seguenti tipologie di
NNG: servizi con addebito al chiamante (tra i quali rientrano le numerazioni
per il SIA), servizi con addebito ripartito e servizi con addebito al chiamato.

5. L’Autorità nel Piano di
Numerazione Nazionale, aveva già previsto, inter alia, l’introduzione, tra le
NNG con addebito al chiamante, di una categoria apposita di numerazioni per
l’offerta dei servizi a sovrapprezzo di carattere sociale-informativo.
Nell’ambito di tale macro-categoria rientrano le numerazioni "12XY",
specifiche per il SIA, ed i servizi a tariffazione specifica, quali le
numerazioni "892UUU", che consentono la fornitura di servizi a
carattere sociale ed informativo, incluso il SIA, con modalità più flessibili
ed innovative rispetto a quelle del servizio su numerazioni "12XY"
(per esempio consentono di rispondere ad esigenze di ricerca più articolate e
sofisticate).

6. A questo riguardo, si
rammenta che già il vecchio quadro regolamentare, recepito nell’ordinamento
nazionale dal d.P.R. n. 318/97 [11], aveva sancito, a partire dal 1 gennaio 1998, l’abolizione di ogni
diritto di esclusiva relativo alla predisposizione e prestazione di servizi
concernenti gli elenchi telefonici ed i servizi di ricerca, inclusi, dunque, i
diritti di esclusiva relativi alla fornitura del servizio informazione
abbonati, in quanto tali attività erano considerate essenziali per l’uso dei
servizi di telecomunicazione in un contesto di mercato liberalizzato. Al
contempo, le medesime disposizioni, all’art. 3, comma 1,
lettera c) del d.P.R. n. 318/97 [12], considerato il particolare valore sociale
dei servizi in oggetto, avevano previsto che il SIA
rientrasse nell’ambito del servizio universale. In tale contesto, Telecom
Italia ottemperava all’obbligo di fornitura del servizio
informazione abbonati attraverso l’utilizzo di una numerazione breve a
due cifre ("12").

7. L’Autorità, al fine di
garantire una piena concorrenza nel mercato dei servizi di predisposizione
degli elenchi telefonici e dei servizi di informazione abbonati, con la
delibera n. 36/02/CONS ha disposto le modalità per la costituzione dell’elenco
generale e della relativa base di dati unica degli abbonati ai servizi di tutti
gli operatori di telefonia fissa e mobile attivi sul territorio nazionale. Il
Piano di numerazione nazionale ha, inoltre, espressamente previsto che i
servizi a sovrapprezzo debbano essere accessibili da
tutte le reti pubbliche, fisse e mobili.

8. Successivamente, l’Autorità,
con la delibera n. 1/04/CIR [13], aveva proposto quale data di
avvio del servizio informazioni abbonati sulle nuove numerazioni
"12XY" quella del 1° gennaio 2005, prevedendo la contestuale
cessazione dell’offerta del servizio offerto da Telecom Italia sulla
numerazione 12. In
seguito l’Autorità, con la delibera 15/04/CIR [14], ha posticipato la data di
avvio dei servizi sulle nuove numerazioni 12XY al 1° luglio 2005. Tale data è
stata ulteriormente prorogata al 18 agosto 2005, con comunicazione
dell’Autorità del 9 marzo 2005, e al 1° ottobre 2005, con la delibera
n.12/05/CIR [15]. La delibera n. 15/04/CIR ha, inoltre, subordinato
l’attribuzione dei diritti d’uso delle numerazioni "12XY" alla
"raggiungibilità del servizio dagli utenti di tutte le reti di
comunicazione elettronica, ivi incluse le reti di comunicazione mobili e
personali" ed ha imposto all’impresa assegnataria di una numerazione
"12XY" di avviare il servizio entro 90 giorni dalla data di attribuzione
dei diritti d’uso delle numerazioni, pena la revoca della numerazione.

9. Per quanto riguarda
l’accessibilità dei SIA da rete fissa, l’Autorità, confermando la natura di
utilità sociale del servizio, con la delibera 15/04/CIR ha anche stabilito un
tetto massimo per il prezzo al dettaglio delle telefonate da rete fissa verso
SIA, prezzo successivamente ridotto con la delibera n.8/06/CIR [16], da 1,50
euro al minuto a 1,20 euro al minuto (esclusa l’Iva).

C. La posizione espressa dai
soggetti intervenuti nell’ambito del procedimento

10. Come sopra esposto, le
società Telecom Italia, Vodafone, Wind e H3G hanno espresso le proprie
argomentazioni attraverso memorie scritte. Alcune di esse
hanno fatto richiesta di accesso agli atti che è stata accolta dall’Autorità,
limitatamente alla relazione presentata dalla struttura al Consiglio.
Nonostante quest’ultimo atto sarebbe da considerarsi sottratto all’accesso,
infatti, nel peculiare caso di specie l’Autorità, in ossequio ai principi di
trasparenza e partecipazione procedimentale, ha reputato opportuno consentire
l’accesso a tale documento, con l’eccezione di alcuni brevi passaggi non
strettamente pertinenti all’oggetto del procedimento. L’Autorità è giunta,
invece, ad una conclusione diversa per ciò che riguarda le richieste di accesso
alle memorie presentate dagli altri soggetti interessati. Infatti, l’Autorità
ha ritenuto che la precisa tempistica che scandisce i passaggi procedimentali,
dettata dalle disposizioni interne vigenti in materia di accesso, sia
assolutamente incompatibile con i tempi serrati del presente procedimento,
volto all’adozione di un provvedimento urgente. Alla luce di
tale considerazioni, l’Autorità non ha consentito l’accesso alle memorie
presentate dagli altri soggetti interessati.

11. Hanno altresì espresso le
proprie argomentazioni attraverso memorie scritte le seguenti società
fornitrici del servizio informazione abbonati: Seat Pagine Gialle S.p.A., Pagine Italia S.p.A., 1288 Servizio di Consultazione
telefonica s.r.l., 11888 Servicio Consulta Telefonica S.A., il Numero Italia
s.r.l., DA Directory Assistance Company s.r.l., ES Enhanced Service Company
s.r.l., Concierge Company s.r.l.

12. Le argomentazioni delle
predette società riguardano, in sintesi, i seguenti aspetti:

a) la sussistenza dei presupposti
per l’adozione di un provvedimento cautelare;

b) l’ambito del potere di
adozione di un provvedimento cautelare;

c) le caratteristiche del mercato
oggetto del provvedimento;

d) le modalità di determinazione
del prezzo del servizio di originazione da rete mobile di chiamate verso NNG
per SIA;

e) il calendario di attuazione e
la definizione del periodo di vigenza del provvedimento temporaneo cautelare.

a) la sussistenza dei presupposti
per l’adozione di un provvedimento cautelare

13. Gli operatori di rete mobile
(Tim, Wind, Vodafone) hanno espresso forti perplessità in merito alla
sussistenza dei presupposti per l’adozione di un provvedimento cautelare, a
causa dell’assenza sia di circostanze straordinarie, sia dei requisiti di
urgenza. Un operatore (Tim), infatti, osserva che, se per circostanza
straordinaria si intende un evento che si inserisce ex abrupto nell’ordine
esistente delle cose, non può qualificarsi come tale il fatto che i prezzi del
servizio di originazione verso NNG per servizi informazione abbonati siano più
elevati di quelli praticati dagli operatori esteri; inoltre, il periodo di tre
mesi, necessario per il completamento del procedimento avviato con la delibera
n. 162/06/CONS, non può essere considerato un periodo tanto lungo da
giustificare l’urgenza dello stesso, anzi rappresenterebbe un termine breve,
sia in relazione all’andamento del mercato, sia in relazione alle esigenze
della clientela. Un operatore (Wind) esprime perplessità circa la sussistenza
dei presupposti di urgenza e straordinarietà richiesti dall’art. 12, comma 6,
del Codice anche in virtù del fatto che il provvedimento dovrebbe anticipare
quanto verrà deciso nell’ambito del procedimento avviato
con la delibera n. 162/06/CONS. Un altro operatore (Vodafone) osserva che il
presupposto del provvedimento cautelare, cioè la presenza di circostanze
straordinarie, non solo non sussiste, ma che l’Autorità si dimentica persino di
enunciare la presenza di tali circostanze tra i presupposti legittimanti
l’avvio della procedura e non motiva le ragioni di urgenza in virtù delle quali
ritiene di poter adottare il provvedimento stesso. L’unica motivazione addotta
dall’Autorità sarebbe che lo scopo del provvedimento è l’anticipazione degli
effetti del procedimento avviato con la delibera n. 162/06/CONS, il cui
completamento richiederebbe ancora tre mesi. In termini processuali, pertanto,
la fattispecie risulta caratterizzata da un evidente vizio di sviamento di
potere: si pretende di raggiungere lo scopo della regolamentazione ex-ante del
mercato, ma lo si fa attraverso l’adozione di una
misura urgente, senza che ne ricorrano i presupposti.

14. A differenza di quanto
sostenuto dagli operatori mobili, le imprese che forniscono servizi
informazione abbonati riscontrano concordemente nella fattispecie la
sussistenza di circostanze straordinarie per l’adozione di un provvedimento
cautelare, al fine di contrastare la situazione di grave distorsione
concorrenziale che caratterizza il mercato. A loro parere, il carattere di
urgenza risulta evidente laddove si consideri che il mercato dei servizi
informazione abbonati tende a stabilizzarsi nell’arco di un breve periodo
dall’avvio della sua liberalizzazione, cioè non appena gli utenti finali
memorizzano le numerazioni. Ora, i fornitori di SIA segnalano che il
comportamento tenuto sinora dagli operatori mobili ha, di fatto, impedito lo
sviluppo di un’effettiva concorrenza. Infatti, dal momento che, a seguito
dell’introduzione delle numerazioni 12XY, i fornitori di SIA negoziano le
tariffe di interconnessione con gli operatori di rete mobile, l’assenza di
regolamentazione ha consentito a questi ultimi di applicare condizioni
economiche particolarmente gravose e discriminatorie. I fornitori di SIA
ritengono, pertanto, necessario adottare un provvedimento d’urgenza, volto ad
una riduzione immediata dei costi di originazione delle chiamate, al fine di
tutelare la concorrenza nel mercato dei servizi di informazione abbonati, eliminando
i gravi abusi posti in essere da parte degli operatori mobili. Tale riduzione,
a loro parere, dovrebbe tradursi in un evidente vantaggio anche per i
consumatori finali.

b) l’ambito del provvedimento
cautelare

15. Un operatore (Wind) osserva
che, mentre la finalità della procedura d’urgenza sarebbe quella di
salvaguardare la concorrenza e tutelare gli interessi degli utenti, l’adozione
del provvedimento in oggetto finirebbe per imporre nuovi obblighi in capo agli
operatori mobili in via sommaria, in assenza di adeguato procedimento
istruttorio e senza la preventiva valutazione di compatibilità con il diritto
comunitario da parte della Commissione Europea. Inoltre, lo stesso operatore fa
presente che in ambito europeo la procedura d’urgenza è stata utilizzata
unicamente allo scopo di estendere temporalmente obblighi regolamentari già
esistenti, ma mai al fine di creare nuovi obblighi in capo agli operatori. Un
altro operatore (Vodafone) dichiara di ritenere inaccettabile un intervento
volto ad introdurre una misura regolamentare, senza che si sia svolta una
specifica analisi di mercato. Inoltre, lo stesso operatore (Vodafone) ed un
altro (Telecom Italia) osservano che, anche in caso di provvedimento cautelare,
vi dovrebbe essere una proposta di provvedimento da sottoporre a consultazione.
Tuttavia, la nota predisposta dall’Autorità non è uno schema di provvedimento e
non reca il contenuto della proposta, per cui gli
operatori sono stati costretti a presentare le proprie osservazioni senza
sapere quali misure l’Autorità intenda adottare. Infine, lo stesso operatore
(Vodafone) fa presente che l’istanza di accesso agli atti è stata accolta solo
nel pomeriggio dell’ultimo giorno disponibile per l’invio della memoria e che,
pertanto, non sia stato garantito il principio di trasparenza e partecipazione
procedimentale. Infine, un altro operatore (Telecom Italia) osserva che il
procedimento in corso appare carente di ogni atto/presupposto giuridico anche
rispetto ai precedenti; infatti, l’unico precedente relativo a procedimenti
cautelari, nell’ambito delle analisi dei mercati, è rappresentato dalla
delibera n. 286/05/CONS, recante "Misure urgenti in materia di fissazione
dei prezzi massimi di terminazione delle chiamate vocali su singole reti
mobili". Tuttavia, in quel caso, l’adozione della misura cautelare era
giustificata dal fatto che i rimedi proposti nell’ambito della delibera n.
465/04/CONS [17] non sarebbero potuti essere deliberati prima della fine del
2005, cioè sei mesi dopo l’adozione del provvedimento, nonché dalla mancata
attuazione della deliberan. 47/03/CONS [18], che aveva previsto una riduzione
tariffaria del 10% annuo per gli anni 2004 e 2005. A parere di diversi
operatori (Telecom Italia, Wind e Vodafone), comunque, l’oggetto del
provvedimento dovrebbe essere limitato alle numerazioni 12XY, mentre le
numerazioni 892UUU andrebbero escluse dall’ambito del provvedimento.

16. A parere dei fornitori di
SIA, invece, ben possono reputarsi esistenti i presupposti per l’imposizione
agli operatori mobili di obblighi ex ante al fine di "promuovere
l’efficienza economica ed una concorrenza sostenibile e recare massimo
vantaggio agli utenti finali", come disposto dall’art. 42 del Codicedelle
Comunicazione Elettroniche [19]. A loro parere, in linea con quanto previsto dalla direttiva Accesso e dall’art. 46 e seguenti del
Codicedelle comunicazioni elettroniche [20], al fine garantire adeguate
condizioni di concorrenza e di apertura del mercato dei servizi di informazione
abbonati dovrebbero essere introdotti obblighi in materia di trasparenza, non
discriminazione, accesso ed orientamento al costo e dovrebbe essere, al
contempo, fatto divieto di determinare il costo del servizio in percentuale del
prezzo praticato all’utente finale.

c) le caratteristiche del mercato
oggetto del provvedimento

17. A parere di alcuni
operatori (Telecom Italia e Vodafone) le distorsioni concorrenziali che vengono affermate non sono supportate da alcuna analisi
specifica, ma sono delle mere indicazioni di principio. Il
controllo esclusivo della propria base abbonati può ritenersi distorsivo
solo qualora non consenta una reale concorrenza sul mercato al dettaglio dei
SIA. Tuttavia, quest’ultimo mercato non è stato né definito né analizzato
dall’Autorità. Inoltre, la possibilità che l’operatore mobile ponga in essere comportamenti anti-competitivi non può
rappresentare, di per sé, un motivo per avviare un procedimento d’urgenza, se
non supportato da dati effettivi. Un operatore inoltre non condivide la
valutazione dell’Autorità – asserita genericamente – secondo la quale ciascun
operatore di rete mobile esercita un controllo esclusivo sull’accesso ai propri
abbonati da parte dei fornitori di SIA, in quanto i clienti di tali operatori
hanno comunque a disposizione più opzioni (rete fissa, internet) per accedere a
tali servizi. A tal riguardo, un altro operatore (Wind) fa presente che i
servizi informazione abbonati vengono utilizzati per
il 75-80 per cento tramite accesso da rete fissa e per il 20-25 per cento
tramite accesso da rete mobile.

18. I fornitori del servizio di
informazione abbonati, per converso, nell’evidenziare le caratteristiche del
mercato oggetto del provvedimento, si sono soffermati sui seguenti aspetti:

I titolari delle NNG non sono
liberi di fissare autonomamente i prezzi da applicare agli utenti finali, in
quanto tali prezzi devono essere in grado di coprire, oltre ai costi del
titolare della numerazione, l’elevata tariffa imposta dagli operatori mobili
per la prestazione del servizio di originazione.

Dal momento che i fornitori di SIA possono ricevere chiamate dagli utenti di rete mobile
solo se hanno concluso un accordo di interconnessione con gli operatori mobili,
a parere dei fornitori ciascun operatore di rete mobile ha il controllo
esclusivo dell’accesso ai propri utenti. Infatti, quando gli operatori di rete
mobile offrono il servizio di accesso ai propri abbonati non subiscono alcuna
concorrenza da altri operatori: ne discende che ciascuna rete mobile si
configura come un mercato distinto nel quale l’operatore mobile detiene una
posizione di dominanza in relazione alla propria clientela.

Gli operatori di rete mobile,
grazie ai servizi informazione abbonati offerti da altri fornitori, conseguono
ingenti ricavi, che sono senz’altro superiori ai costi
sostenuti per i servizi di originazione offerti. Inoltre, gran parte degli
operatori mobili è attivo anche come fornitore di SIA e, pertanto, è in
concorrenza con i fornitori del servizio di informazione abbonati. Di
conseguenza, gli operatori di rete mobile verticalmente integrati tendono a
praticare alle proprie divisioni commerciali condizioni diverse e più
favorevoli di quelle praticate ai concorrenti, rendendo impossibile a questi
ultimi di operare in condizioni concorrenziali. Le tariffe più convenienti per
le chiamate alle numerazioni per SIA risultano essere difatti quelle praticate
dagli operatori mobili fornitori di SIA direttamente ai propri abbonati. Da
tale situazione, discende il rischio di un concreto contrasto di interessi ed è
ravvisabile un fenomeno di price squeeze, vale a dire si evidenzia una
fattispecie chiaramente anticoncorrenziale.

d) il valore del prezzo massimo
di originazione

19. In merito alle modalità
di determinazione del prezzo del servizio di originazione da rete mobile di
chiamate verso NNG per SIA, alcuni operatori (Vodafone, H3G e Wind) fanno
presente che il prezzo di accesso per le numerazioni oggetto del procedimento viene stabilito consensualmente con i fornitori del servizio
informazione abbonati e che la quota da loro trattenuta (retention) remunera
non solo il servizio di accesso, ma anche oneri derivanti dalla gestione
clienti, quali gestione reclami, insolvenza e recupero crediti. Un operatore
(H3G) ritiene che la valorizzazione dell’accesso debba essere differenziata in
base alla modalità di fruizione del servizio da parte degli utenti e che esista
la possibilità di prevedere uno scatto alla risposta e di articolare le tariffe
in peak and off-peak. H3G ritiene anche che, al fine di ottenere un effetto
positivo sui clienti finali, sarebbe necessario valorizzare anche la quota di
competenza dell’operatore che fornisce il servizio.

Vodafone osserva che, nonostante
i prezzi retail per accesso a NNG non siano soggetti a regolamentazione, essi vengono concordati tra gli operatori mobili e gli operatori
assegnatari della numerazione. Ciò è confermato dall’adozione di un modello
cosiddetto di revenue sharing, giustificato dall’esigenza di remunerare
l’utilizzo delle risorse di rete sottostanti e di coprire i costi relativi alla
configurazione delle numerazioni e dei prezzi, alla fatturazione per le schede
post-pagate e alla gestione dei servizi di pagamento per le pre-pagate, del
rischio di insolvenza e della gestione delle frodi. Gli operatori mobili infatti devono investire ingenti risorse per la copertura
della rete, l’innovazione, il miglioramento della qualità e dell’assistenza per
mantenere ed ampliare la propria base clienti, che costituisce il mercato di
riferimento dei fornitori dei servizi informazione abbonati. A parere di
Vodafone, nel momento in cui si definisce un prezzo di originazione, deve
essere valorizzato anche tale mercato potenziale, altrimenti si realizzerebbe
un indebito trasferimento di risorse a favore dei fornitori di servizi.
Pertanto, qualora si volesse imporre un tetto massimo alla percentuale di
retention, questo dovrebbe essere tale da garantire la copertura di tutti i
costi indicati.

20. Sempre in merito alla
modalità di determinazione del prezzo praticato dagli operatori di rete mobile,
i fornitori di SIA rilevano che la remunerazione pretesa dagli operatori di
rete mobile per i servizi di originazione delle chiamate alle NNG è determinata
in misura percentuale rispetto alle tariffe applicate ai consumatori. Gli
operatori di rete mobile richiedono, difatti, una remunerazione per i servizi
di originazione offerti calcolata in percentuale del prezzo finale, e tale
percentuale in alcuni casi arriva al 50% del prezzo da fatturare al cliente
finale. Di conseguenza, il prezzo del servizio di originazione risulta del
tutto slegato dal costo sostenuto dagli operatori mobili per i servizi offerti.
Con il meccanismo descritto del revenue sharing, gli operatori di rete mobile
fatturano al cliente finale il servizio a valore aggiunto come proprio ed
impongono ai fornitori di SIA un corrispettivo aggregato, anziché condizioni
economiche per il servizio di interconnessione che dovrebbero essere
disaggregate, nonché orientate ai costi, per i singoli servizi prestati nei
rapporti di interconnessione. A parere dei fornitori di SIA, nel valutare le
modalità di determinazione del prezzo del servizio offerto dagli operatori
mobili ai fornitori di SIA è necessario analizzare le singole componenti in cui
il servizio può essere distinto, che sono:

instradamento
e trasporto delle chiamate originate dalla rete mobile alla Numerazione

fatturazione
al cliente dell’operatore mobile che effettua la chiamata alla Numerazione

rischio
di insolvenza legato al mancato pagamento da parte del cliente dell’operatore
mobile di chiamate effettuate alla Numerazione.

21. I fornitori di SIA osservano
che, nel caso delle chiamate alle NNG provenienti dalle reti mobili, i costi
legati alle attività di fatturazione al cliente, nonché il rischio di
insolvenza, sono praticamente inesistenti. Difatti, in Italia circa il 95%
degli utenti degli operatori mobili sono dotati di schede pre-pagate, per cui ne discende come l’attività di fatturazione degli
operatori mobili in Italia sia pressoché inesistente (nessuna fattura è inviata
al cliente, né gestita in archivio ed il costo di fatturazione è interamente e
direttamente sostenuto dal cliente finale all’atto della ricarica) ed il
rischio di insolvenza è estremamente ridotto. I fornitori di SIA sottolineano,
pertanto, che qualsiasi comparazione dei costi di originazione per le chiamate
da reti mobili alle NNG applicati negli altri paesi
dovrà tener conto dei maggiori costi che gli operatori mobili degli altri paesi
europei realmente sopportano per l’attività di fatturazione e l’assunzione del
rischio di insolvenza.

22. I fornitori di SIA sostengono
– quindi – che il servizio loro prestato dagli operatori mobili consiste in
sostanza nell’instradamento e nel trasporto delle chiamate, e che si tratta
esattamente degli stessi servizi che l’operatore mobile fornisce nel caso di
normali chiamate da rete mobile verso clienti residenziali. Pertanto, a parere
dei fornitori di SIA, il prezzo per il servizio di instradamento e trasporto
delle chiamate originate dalla rete mobile alla NNG – fornito dagli operatori
di rete mobile – dovrà essere stabilito avendo come riferimento massimo i
prezzi del servizio di terminazione delle chiamate vocali sulle reti mobili
fissato dall’Autorità nella delibera n. 3/06/CONS. Il servizio offerto, e di
conseguenza il relativo costo per la terminazione su rete mobile, risultano
sostanzialmente analoghi.

23. Per di più, i fornitori di
SIA ritengono che il prezzo del servizio di originazione delle chiamate verso
numeri di informazione abbonati dovrebbe essere inferiore al prezzo del
servizio di terminazione delle chiamate vocali sulle reti mobili, poiché le
chiamate ai servizi di informazione generano traffico ulteriore per i gestori
mobili, i quali finiscono per avvantaggiarsi anche degli ingenti investimenti
in pubblicità effettuati dai fornitori di SIA. Per quanto attiene ai costi
relativi al servizio di fatturazione al cliente ed all’assunzione del rischio
di insolvenza, questi dovranno essere fissati avendo come riferimento massimo
quanto fissato dall’Autorità per i medesimi servizi nella delibera n. 19/06/CIR
[21], e considerando pertanto le condizioni economiche di interconnessione
applicate da Telecom Italia nell’Offerta di Riferimento 2006
per l’accesso dei propri abbonati alle numerazioni non geografiche di un altro
operatore.

24. I fornitori di SIA si
soffermano inoltre sul confronto con il contesto internazionale, dal quale
risulta evidente l’iniquità delle condizioni economiche applicate dagli
operatori mobili italiani ai fornitori di SIA, senza che questo sia
giustificato da peculiarità del contesto italiano. Negli altri Stati europei la
remunerazione richiesta dagli operatori mobili varia tra un minimo di 3% ad un
massimo di 30% del costo complessivo del servizio prestato ai fornitori di SIA,
a differenza della retention del 50% applicata in Italia. Inoltre, nella gran
parte degli altri Paesi europei, il prezzo di accesso richiesto dagli operatori
mobili è calcolato non in percentuale sul prezzo finale, ma in misura fissa ed
a fronte della prestazione da parte dell’operatore mobile di servizi
effettivamente forniti. Inoltre, in tali Paesi la diffusione delle schede
pre-pagate è notevolmente inferiore rispetto al contesto italiano, per cui la componente di costo relativa al servizio di
fatturazione ed alla copertura del rischio di insolvenza è decisamente
superiore. Sarebbe opportuno dunque tenere in debito conto che qualsiasi
comparazione dei costi di originazione per le chiamate da reti mobili alle NNG praticati negli altri paesi dovrà considerare
maggiori costi che gli operatori mobili degli altri paesi europei realmente
sopportano per l’attività di fatturazione e l’assunzione del rischio di
insolvenza.

e) la definizione del periodo di
vigenza del provvedimento cautelare

25. Secondo un operatore
(Vodafone), l’Autorità, nell’impostazione del calendario di attuazione del
provvedimento finale di riduzione del prezzo di originazione, dovrà tenere
conto dei tempi necessari all’operatore mobile per il recepimento delle nuove
condizioni nei contratti in essere con gli assegnatari delle numerazioni per
servizi informazione abbonati. A ciò va aggiunta anche la revisione de prezzi
praticati agli utenti. Pertanto, le tempistiche di adozione del provvedimento
non potranno essere inferiori a 120 giorni dall’adozione della decisione
finale. A parere di un altro operatore (H3G), una corretta determinazione dei
valori del servizio di originazione da rete mobile di chiamate per il servizio
informazione abbonati richiederebbe comunque un tempo non inferiore a 90 giorni
dalla data di notifica del provvedimento stesso.

D. Le valutazioni dell’Autorità

I) Le ragioni e la fisionomia
essenziale dell’intervento

La sussistenza delle circostanze
straordinarie e delle motivazioni di urgenza

26. In via preliminare,
l’Autorità rileva la sussistenza di condizioni di straordinarietà e di urgenza
tali da esigere l’adozione di un provvedimento cautelare.

27. Secondo quanto previsto dal
Nuovo Quadro Regolamentare comunitario, recepito in sede nazionale con il
decreto legislativo n. 259 del 1° agosto 2003 (Codice delle comunicazioni
elettroniche), l’adozione di provvedimenti che riguardino
specifici ambiti, quali ad esempio l’individuazione di un mercato rilevante,
l’identificazione di un’impresa (o più) avente(i) significativo potere in un
mercato rilevante, o infine l’imposizione, modifica o revoca di obblighi regolamentari
in capo ad imprese detentrici di significativo potere di mercato, viene
effettuata a seguito di una laboriosa e approfondita procedura, descritta ai
commi 3 e 4 dell’art. 12 del Codice [22]. Tale procedura prevede che la
proposta di provvedimento, oltre che essere sottoposta ad una fase di
consultazione nazionale, venga comunicata alla
Commissione Europea ed alle Autorità di regolamentazione degli altri Stati
membri. Tuttavia, l’art. 12, comma 6, prevede altresì
che "in circostanze straordinarie, l’Autorità, ove ritenga che sussistano
motivi di urgenza, in deroga alla procedura di cui ai commi 3 e 4, al fine di
salvaguardare la concorrenza e tutelare gli interessi degli utenti, può
adottare adeguati provvedimenti temporanei cautelari aventi effetto immediato,
in coerenza con le disposizioni del Codice". L’Autorità, qualora intenda
avvalersi di tale potere, deve comunicare "immediatamente tali
provvedimenti, esaurientemente motivati, alla Commissione europea e alle
Autorità di regolamentazione degli altri Stati membri. La decisione
dell’Autorità di estendere il periodo di efficacia dei provvedimenti così
adottati o di renderli permanenti è soggetta alla procedura di cui ai commi 3 e
4".

28. Orbene, l’Autorità ritiene
che nel caso di specie ricorrano le circostanze straordinarie ed i motivi di
urgenza per l’adozione di un provvedimento temporaneo cautelare nel mercato
nazionale dell’originazione da rete mobile di chiamate verso numerazioni non
geografiche per servizi di informazione abbonati nei confronti dei seguenti
operatori: Telecom Italia, Vodafone, Wind e H3G. Ciò in ragione delle
motivazioni di seguito esposte.

29. Va innanzitutto dato conto
della straordinarietà della situazione in essere. Difatti, si deve sottolineare
la particolare contingenza di un mercato – quello della fornitura al cliente
finale di servizi informazione abbonati – da non molto tempo aperto alla
concorrenza, e che già attraversa una fase delicatissima, sotto il profilo
della sostenibilità della situazione concorrenziale e di mercato da parte dei
fornitori di SIA, i quali – a fronte degli investimenti effettuati, anche per
promuovere i nuovi servizi presso la clientela – si trovano ad affrontare
contemporaneamente una domanda che non cresce significativamente e soprattutto una agguerrita concorrenza di prezzo proprio da parte degli
operatori mobili, cui debbono riconoscere nello stesso tempo tariffe assai
elevate per il servizio di originazione oggetto del presente provvedimento. E’,
quest’ ultimo, un aspetto degno della massima attenzione. Infatti, i servizi oggetto del provvedimento sono servizi
all’ingrosso che costituiscono un input essenziale per la fornitura agli utenti
finali del servizio informazione abbonati, servizio che riveste una particolare
rilevanza e si caratterizza per la sua utilità sociale. Nonostante
l’essenzialità di tali servizi il mercato dell’originazione delle chiamate
verso le numerazioni ad essi assegnate risulta
oggettivamente caratterizzato da forti distorsioni concorrenziali,
riconducibili a due aspetti principali. In primo luogo, ciascun operatore di
rete mobile esercita un controllo pregnante ed immanente, se non proprio
esclusivo, sull’accesso ai propri abbonati da parte dei fornitori di tali
servizi. In secondo luogo, gli operatori di rete mobile sono di frequente
attivi anche sul mercato dei servizi a sovrapprezzo, e, per tale motivo, sono
nelle condizioni di porre in essere comportamenti anticoncorrenziali, con la
finalità di favorire le proprie divisioni commerciali e allo stesso tempo di escludere
dal mercato gli operatori terzi, secondo quanto anche l’AGCM, nel parere da essa reso a questa Autorità, ha avuto modo di notare Con
particolare riferimento alle condizioni economiche praticate dagli operatori
mobili, inoltre, questa Autorità osserva che, essendo la modalità di
fatturazione quella del revenue sharing, in base alla quale il corrispettivo
dovuto è determinato in percentuale del prezzo fatturato all’utente finale, il
prezzo del servizio di originazione risulta non solo determinato in modo del
tutto avulso dal costo sottostante la fornitura del servizio prestato, ma
quantificato su basi assai elevate, di gran lunga superiori al prezzo praticato
in casi simili dagli operatori di rete all’estero, e senza peraltro alcuna
giustificazione derivante da circostanze specifiche del contesto italiano. A
tal riguardo, l’Autorità osserva che, se – da un lato – appare condivisibile
l’osservazione di alcuni operatori mobili, secondo i quali la definizione del
prezzo del servizio di originazione deve includere non solo i costi legati
all’originazione della chiamata, ma anche quelli derivanti dalle altre
prestazioni effettivamente svolte in favore dei fornitori di SIA (oneri
derivanti dalla gestione clienti, sia per la fatturazione per le schede
post-pagate e la gestione dei servizi di pagamento per le pre-pagate, sia per
la gestione reclami, la gestione delle situazioni di insolvenza ed il recupero
crediti), dall’altro lato, appaiono condivisibili le valutazioni formulate dai
fornitori di SIA circa l’uso prevalente di schede pre-pagate nel mercato
italiano, e quindi il minore onere rappresentato dal rischio di insolvenza e
dai servizi di fatturazione, e neppure possono essere negati gli effetti
positivi per il traffico sviluppato dagli utenti degli operatori mobili grazie
agli ingenti investimenti in pubblicità sostenuti dai fornitori di SIA.

30. In merito al carattere
di urgenza del provvedimento, si deve osservare che la complessità del
procedimento relativo al mercato 15 bis, ed in particolare l’evidenza di una articolazione di tale mercato in distinti segmenti che
presentano differenti connotazioni concorrenziali e quindi implicano un esame
caso per caso di detti segmenti di mercato, comporta la necessità di una
inevitabile estensione dei termini del procedimento, che, già ex se, dovrebbe
scadere non prima del 30 settembre 2006, per un periodo di 150 giorni. Tenuto
conto, quindi, che gli interessi economici in gioco e le richiamate difficili
condizioni competitive per i fornitori di SIA non
appaiono compatibili con i tempi della conclusione del procedimento avviato con
la delibera 162/06/CONS, tempi che rischierebbero seriamente di comprometterli,
questo quadro impone l’adozione del presente provvedimento cautelare.

31. Tenuto conto che – in
considerazione della richiamata necessità di una estensione
dei termini del procedimento relativo al c.d. mercato 15 bis – l’effettiva
attuazione di una riduzione del prezzo delle chiamate verso i servizi
informazione abbonati avverrebbe in un periodo indicativamente non inferiore a
cinque mesi, l’Autorità ritiene che sussistano i motivi di urgenza di cui al
predetto art. 12, comma 6, del Codice delle comunicazioni elettroniche, per
intervenire nel mercato, anche in considerazione del fatto che una riduzione
immediata del prezzo di originazione produrrebbe una conseguente riduzione dei
prezzi al dettaglio da parte dei fornitori di SIA, determinando sia ingenti
risparmi per i consumatori finali, sia l’impulso per un incremento della
domanda.

32. Alla luce delle precedenti
considerazioni, l’Autorità ritiene – pertanto – che sussistano circostanze
straordinarie e motivazioni di urgenza tali da rendere necessario un intervento
temporaneo cautelare, secondo quanto previsto dall’art. 12,
comma 6 del Codice, finalizzato alla salvaguardia della concorrenza e
alla tutela degli interessi degli utenti in relazione alle esigenze di seguito
meglio esposte.

II. Il mercato rilevante e la
posizione di dominanza degli operatori mobili: l’esigenza di salvaguardare la
concorrenza e gli interessi degli utenti

33. Avendo riguardo al mercato
rappresentato dal servizio di originazione di chiamate provenienti dalla
propria rete e destinate a NNG per i SIA (in sede di analisi di mercato non si
mancherà, peraltro, di tenere nel debito conto l’avviso dell’AGCM che l’assetto
regolamentare relativo al servizio di originazione potrebbe riguardare, più
ampiamente, tutte le chiamate da rete mobile verso NNG), è agevole osservare
che lo stesso ha acquisito una configurazione non concorrenziale in virtù dei
comportamenti assunti dagli operatori di rete mobile. In particolare, si
osservano: un totale controllo dell’accesso alla base clienti, l’attuazione di
strategie di integrazione verticale finalizzate alla fornitura diretta di
servizi di informazione abbonati, la formulazione e l’applicazione di prezzi
per il servizio wholesale di originazione non legati ai costi e comunque
oltremodo onerosi per i fornitori di servizi di informazione abbonati,
l’adozione di politiche di pricing differenziate per servizi forniti
direttamente dagli operatori mobili e servizi di altri fornitori di SIA,
circostanze, tutte queste atte ad ostacolare – di fatto – la concorrenza da
parte di fornitori di servizi di informazione abbonati non verticalmente
integrati.

34. Le condizioni descritte sono
tali da assicurare ad ognuno degli operatori di rete mobile una posizione di
dominanza sul mercato rappresentato dai servizi di originazione per le chiamate
provenienti dalla propria rete e destinate a NNG per i SIA. Pertanto, ogni operatore
di rete mobile può essere individuato, a titolo provvisorio ed in via
d’urgenza, come operatore dominante nella fornitura di tale servizio di
originazione.

35. Si rende, pertanto,
necessario ed urgente provvedere affinché le tariffe del servizio di
originazione trovino un rapporto con la dinamica dei costi sottostanti e si
risolva così il vulnus concorrenziale rappresentato dalla fissazione di livelli
di retention elevati quali quelli correnti nella realtà italiana, tali da
compromettere la stessa permanenza sul mercato di fornitori di SIA, che hanno
necessità di accedere alle reti degli operatori mobili.

36. La distorsione concorrenziale
in atto produce anche gravi effetti negativi nei confronti degli utenti, in
quanto le tariffe di terminazione artificiosamente alte oggi praticate
impongono prezzi finali particolarmente elevati dei servizi di informazione
abbonati da rete mobile, soprattutto se confrontati a quelli degli equivalenti
servizi forniti da rete fissa.

37. Tenuto conto della
larghissima diffusione della telefonia mobile in Italia, servizio che talora
assume caratteristiche sostitutive del servizio da rete fissa, e considerata la
valenza sociale dei servizi di informazione abbonati, si conferma ulteriormente
la necessità di un intervento che – a partire dalla riduzione delle tariffe
wholesale – produca quindi una riduzione dei prezzi
finali per le chiamate da rete mobile, analogamente a quanto è avvenuto per le
chiamate da rete fissa a seguito dell’intervento dell’Autorità (delibera
8/06/CIR).

38. In tal senso l’Autorità
condivide pienamente l’invito dell’AGCM ad effettuare un monitoraggio in
relazione agli effetti che la riduzione delle tariffe di originazione avrà sui
prezzi finali dei servizi di informazione abbonati, così da garantire un reale
beneficio per i consumatori, valutando anche la possibilità – allorché se ne
determinassero le condizioni – di sottoporre i mercati al dettaglio dei servizi
di informazione abbonati offerti su reti mobili ad un’analisi delle condizioni
di mercato e concorrenziali.

III. La fisionomia del
provvedimento

L’ambito del provvedimento
cautelare

39. Con riguardo all’ambito di
applicazione e ai presupposti del presente provvedimento cautelare, l’Autorità
osserva come l’art. 12, comma 6, del Codice, nel
prevedere la possibilità di derogare alle procedure di cui ai commi 3 e 4, non
pone alcuna limitazione in merito alle tipologie di intervento regolamentare
assumibili mediante provvedimenti temporanei cautelari: in particolare, la
legge non esclude dall’area delle iniziative possibili aspetti quali
l’identificazione del mercato rilevante ovvero l’identificazione degli
operatori dotati di significativo potere di mercato, e – quel che più importa
in questa sede – tanto meno esclude la possibilità di interventi nelle modalità
di controllo dei prezzi.

40. Nel caso di specie, inoltre,
l’identificazione del mercato rilevante, l’individuazione degli operatori
detentori di significativo potere di mercato e le misure che il procedimento
introduce appaiono coerenti con le risultanze che emergono dall’analisi in
corso di svolgimento e relativa al più ampio mercato dei servizi di
originazione di chiamate da rete mobile verso NNG per la fornitura di SIA (c.d. mercato 15 bis).

Il valore del prezzo massimo di originazione

41. Per quanto riguarda la
determinazione dello specifico livello del prezzo di originazione da rete
mobile delle chiamate verso numerazioni non geografiche per i servizi di
informazione abbonati, l’Autorità, richiamate le osservazioni già espresse in
precedenza circa il carattere pregiudizievole delle condizioni economiche in
atto praticate dagli operatori mobili ai fornitori di SIA, osserva
ulteriormente quanto segue.

42. In sintonia con
l’approccio regolamentare assunto finora nei confronti delle offerte degli
operatori sottoposti a controllo dei prezzi, imperniato sul principio
dell’orientamento ai costi quale strumento fondamentale, appunto, per il
controllo dei prezzi, l’Autorità ritiene – almeno allo stato – opportuno
utilizzare, quale parametro per la determinazione del prezzo del servizio di
originazione, il prezzo del servizio di terminazione, e ciò sulla scorta anche
di quanto disposto di recente dalla Commissione Europea in materia di tariffe
di roaming internazionale. I dati desumibili dall’esperienza internazionale,
infatti, se valgono comunque a denunziare l’anomalia italiana in materia di
prezzi di originazione da rete mobile, non presentano tuttavia quella
omogeneità – anche con riguardo alle fonti statistiche disponibili – che
consentirebbe di dare vita ad un parametro di benchmarking internazionale quale
diretto riferimento per la fissazione del prezzo massimo di originazione nel
caso italiano.

43. Assunto a riferimento,
quindi, il prezzo del servizio di terminazione, va ulteriormente considerato
quanto segue. Avendo il mercato un ambito di riferimento geografico nazionale,
al fine di stabilire il valore massimo di riferimento per la tariffa del
servizio di originazione da rete mobile nel caso di servizi di informazione
abbonati, è d’uopo fare riferimento alle tariffe di terminazione nazionali. In
tal senso, è del tutto ragionevole supporre che il costo del servizio di
originazione non si discosti significativamente da quello del servizio di
terminazione. A questo riguardo, si rammenta che il costo della terminazione
mobile risulta dalla contabilità regolatoria certificata ed è stato fissato
dall’Autorità con la delibera n. 3/06/CONS. In base a tale delibera, a partire
dal 1° luglio 2006, il prezzo del servizio di terminazione delle chiamate
vocali sulla rete degli operatori TIM e Vodafone non può essere maggiore di
11,20 centesimi di euro al minuto, mentre quello
dell’operatore Wind non può essere maggiore di 12,90 centesimi di euro al
minuto.

44. Tuttavia, come richiamato in
precedenza, appare corretto riconoscere agli operatori mobili anche una
remunerazione per le prestazioni diverse ed accessorie al mero servizio di
originazione (inclusi i costi relativi alla configurazione delle numerazioni e
dei prezzi), tra cui le attività di fatturazione, rischio di insolvenza,
recupero crediti. L’onere complessivo per l’erogazione di queste ulteriori
prestazioni non potrebbe, peraltro, risultare mai superiore al costo del
servizio di originazione, a sua volta equiparato a quello del servizio di
terminazione. Per tale ragione, il prezzo complessivo del servizio di
originazione fornito da un operatore mobile ad un fornitore di SIA può essere
al massimo equivalente al prezzo del servizio di terminazione maggiorato del
100%, maggiorazione questa ampiamente congrua per consentire agli operatori
mobili di coprire i costi relativi all’erogazione delle prestazioni accessorie
al mero servizio di originazione. In tal modo, dunque, il prezzo massimo di
originazione che si verrebbe a determinare risulta finalmente – ancorché solo
provvisoriamente – allineato, oltre che ai costi effettivamente sostenuti dagli
operatori mobili, anche a quelli che sono i prezzi prevalenti nei principali
paesi europei, come evidenziato nell’ambito del procedimento.

UDITA la relazione dei commissari
Nicola D’Angelo e Stefano Mannoni, relatori ai sensi
dell’art. 29 del Regolamento concernente l’organizzazione ed il funzionamento
dell’Autorità;

RITENUTO che la complessiva
esposizione che precede evidenzia l’esistenza di circostanze straordinarie e
motivi di urgenza tali da esigere, ai fini della salvaguardia della concorrenza
e della tutela degli utenti, l’adozione delle misure temporanee cautelari sopra
descritte;

Delibera

Articolo 1

(Identificazione
dei mercati rilevanti e degli operatori aventi significativo potere di mercato)

Ai fini del presente
provvedimento, vanno identificati quali mercati rilevanti, in via provvisoria e
di urgenza, i servizi di originazione da ogni rete mobile di chiamate verso
numerazioni non geografiche relative a servizi di informazione abbonati e
devono essere considerati, a titolo provvisorio ed in via d’urgenza, quali
detentori di significativo potere di mercato, nei mercati anzidetti, gli
operatori di rete mobile TIM, Vodafone, Wind e H3G.

Articolo 2

(Regolamentazione
del prezzo di terminazione praticato dagli operatori di rete mobile
interessati)

1. Il prezzo praticato per il
servizio di originazione delle chiamate vocali sulle reti degli operatori
mobili Telecom Italia, Vodafone, Wind e H3G non può essere superiore
all’attuale valore della corrispondente tariffa di terminazione, maggiorato di
una misura massima del 100% per le prestazioni diverse ed accessorie al mero
servizio di originazione.

2. Ai fini della verifica del rispetto
del prezzo massimo di originazione determinato dal precedente comma, si ha
riguardo ai prezzi praticati dagli operatori di reti mobile
nei contratti di interconnessione. Sempre ai fini di tale verifica, gli
operatori mobili sono tenuti ad aggiornare ed a comunicare all’Autorità i
contratti di interconnessione in essere.

Articolo 3

(Disposizioni
finali)

1. Il presente provvedimento ha
efficacia a partire dal terzo giorno successivo alla notifica agli operatori
detentori di significativo potere di mercato e fino alla formale conclusione
dell’analisi del mercato dell’originazione da rete mobile di chiamate verso
numerazioni non geografiche, avviata con delibera 162/06/CONS
e, comunque, non oltre il 28 febbraio 2007.

2. Il presente provvedimento è
notificato alle società Vodafone, Wind, H3G e Telecom Italia.

3. Le società di cui al comma
precedente, nel trasmettere all’Autorità le condizioni economiche praticate per
il servizio di originazione, in applicazione del presente provvedimento,
inviano all’Autorità anche i relativi contratti di fornitura, stipulati con i
fornitori dei servizi informazione abbonati.

4. L’Autorità avvia un’attività
di monitoraggio in relazione agli effetti che la riduzione delle tariffe di
originazione avrà sui prezzi finali dei servizi di informazione abbonati, e si
riserva di intervenire qualora dal monitoraggio emergano ulteriori criticità,
al fine di tutelare la concorrenza ed i consumatori.

5. Il presente provvedimento è
notificato alla Commissione Europea ed alle Autorità di regolamentazione degli
Stati membri dell’Unione Europea.

La presente delibera è pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, nel Bollettino ufficiale e
sul sito web dell’Autorità.

Avverso il presente provvedimento
può essere presentato ricorso al TAR del Lazio ai sensi dell’art. 1, commi 26 e
27, della legge 31 luglio 1997, n. 249.

Roma, 7 settembre 2006

IL PRESIDENTE

Corrado Calabrò

IL COMMISSARIO RELATORE

IL COMMISSARIO RELATORE

Nicola D’Angelo

Stefano Mannoni

Per attestazione di conformità a
quanto deliberato

IL SEGRETARIO GENERALE

Roberto Viola