Audizione del Direttore
dell’Agenzia delle Entrate , Attilio Befera –
Commissione Finanze della Camera dei Deputati – 1° ottobre 2008

L’Agenzia delle Entrate sta per
compiere ormai otto anni. E’ una struttura consolidata che, sin dall’inizio, ha
contribuito a mantenere elevata la tax compliance; che ha avuto nella sua
storia momenti di notevole valore e momenti meno brillanti, ma che certamente è
stata la prima e più importante innovazione nella recente storia della Pubblica
Amministrazione.

Il modello Agenzia voleva essere
la nuova forma di Amministrazione Pubblica, basata su maggiore flessibilità
nell’organizzazione interna, nella gestione delle risorse umane e materiali e,
quindi, con forte autonomia operativa.

I risultati di questa riforma
sono sotto gli occhi di tutti e non credo sia
necessario commentarli. II modello assunto nasce da esperienze internazionali
ed ha avuto positive repliche nel nostro sistema.

L’occasione offertami da questa
Audizione è quindi favorevole per fare il punto su quanto, sino ad oggi, è
stato lodevolmente fatto da chi mi ha preceduto e quanto occorre ancora fare
nell’intento, certamente difficile ma realizzabile, di rendere l’Agenzia ancor
più efficiente, affinché gravi sempre meno sulla collettività, si ponga sempre
più al servizio dei cittadini e, con fermezza, sia in grado di individuare e
perseguire, in modo mirato e puntuale, gli evasori.

Questo obiettivo è ancor più
importante nel periodo che stiamo vivendo, connotato da forti tensioni
finanziarie che potrebbero avere riflesso sui conti pubblici.

Le attività che ritengo dovranno
caratterizzare la gestione dell’Agenzia saranno orientate a rispondere a tre
obiettivi:

Semplificazione degli adempimenti
richiesti ai contribuenti

Mirato contrasto all’evasione

Coerente riorganizzazione della
struttura

In continuità con l’azione già
intrapresa negli anni precedenti e nel rispetto delle norme e dei provvedimenti
che ne regolano e ne indirizzano il funzionamento, l’attività dell’Agenzia è
costantemente finalizzata al perseguimento del massimo livello di adempimento
spontaneo degli obblighi fiscali (tax compliance). Ciò si realizza attraverso
un’ampia ed accurata offerta di servizi e di assistenza ai contribuenti e
mediante una decisa attività di prevenzione e contrasto all’evasione
tributaria.

Tali risultati possono essere
conseguiti, da un lato, attraverso la costante ricerca della semplificazione di
tutti gli adempimenti posti a carico dei contribuenti, facilitando il dialogo
con il Fisco e, dall’altro, attraverso l’attenta e puntuale attività di
accertamento per individuare e perseguire gli evasori, con l’obiettivo di
colpire gli episodi fraudolenti senza gravare su tutti quelli che adempiono
regolarmente o che sbagliano in buona fede.

Nell’allegato viene
fornita una dettagliata rappresentazione dei risultati raggiunti in relazione
alle principali attività svolte dall’Agenzia.

Particolare attenzione continuerà
ad essere posta al miglioramento dei servizi ai contribuenti, per agevolarne in
tutti i modi gli adempimenti e per evitare che il loro assolvimento diventi complicato a causa di difficoltà o disfunzioni non
imputabili al cittadino.

Un esempio in tal senso è la
recente misura volta a migliorare il rapporto con il contribuente nei
procedimenti di rateazione. La legge n. 31, in vigore dal 1° marzo 2008, ha attribuito a
Equitalia la competenza a concedere la dilazione dei pagamenti, in precedenza
assegnata a ciascun ente impositore.

Dopo una prima fase sperimentale
con le società partecipate del Gruppo, la procedura è ormai a regime, con punte
di particolare eccellenza in alcuni sportelli (Roma), dove è già possibile
ottenere l’accoglimento della richiesta contestualmente alla sua presentazione.

Mi preme evidenziare che questa operazione,
se da un lato apporta benefici ai cittadini più bisognosi, dall’altro assicura
un più facile ed immediato incremento del gettito erariale relativamente a
tributi che lo Stato avrebbe forse incassato in egual misura, ma certamente con
costi più elevati e tempi molto più lunghi.

Assume rilevanza strategica per
l’Agenzia ridurre al minimo, fino teoricamente ad azzerarle, difficoltà e
disfunzioni che possano arrecare disagio ai cittadini
contribuenti. Ciò è possibile grazie a un utilizzo sempre più intenso degli
evoluti strumenti che la tecnologia mette a disposizione, avendo cura però di
assicurarne una fruibilità generalizzata, anche da parte degli utenti meno
"informatizzati".

In tale direzione si orienta la
prevista evoluzione della dichiarazione modello Unico Persone Fisiche precompilata.
La "precompilata" è attualmente predisposta per tutti gli utenti di
FiscOnline e per coloro che l’anno precedente hanno compilato la propria
dichiarazione presso gli Uffici dell’Agenzia. In tal senso prevediamo di
aumentare le informazioni disponibili riducendo gli adempimenti per la
compilazione della dichiarazione.

Sullo stesso tema delle
dichiarazioni l’impegno dell’Agenzia sarà anche quello di attuare, in tempi
brevi, un processo di semplificazione dei relativi modelli ponendo particolare
attenzione ai contribuenti con tipologie di reddito più comuni (ad esempio:
reddito da lavoro dipendente, pensione, abitazione principale) o con oneri più
frequentemente sostenuti (ad esempio le spese mediche).

Parallelamente, si provvederà ad adeguare le applicazioni informatiche in modo da renderle
più intuitive ed agevoli, a beneficio di quei contribuenti che intendono
utilizzare le nuove tecnologie.

Il processo di semplificazione
dovrà, inoltre, essere sempre più associato a una tempestiva e trasparente
attività di indicazione interpretativa che orienti il contribuente, persona
fisica o impresa, in una realtà normativa sicuramente non semplice quale è
quella fiscale.

In questa ottica di
semplificazione intendo coinvolgere tutti gli intermediari tributari, le
Associazioni di categoria e l’intera platea degli operatori tributari, al fine
di prevenire inconvenienti e criticità e, nel contempo, studiare e concordare
idonee soluzioni.

Perché l’obiettivo della
semplificazione possa essere pienamente raggiunto sono necessari anche
interventi normativi in campo fiscale orientati alla individuazione di
adempimenti meno onerosi e di agevole applicazione.

L’Agenzia sta producendo notevoli
sforzi per garantire una adeguata azione di contrasto
all’evasione fiscale.

Tra i risultati più significativi
conseguiti nei primi otto mesi nel campo della lotta all’evasione, voglio
sottolineare le riscossioni derivanti dai principali istituti deflativi del
contenzioso (adesione, acquiescenza, conciliazione giudiziale), che sono
aumentate del 34% rispetto allo stesso periodo del 2007, attestandosi ad una
cifra superiore al miliardo di euro.

Accanto agli incassi derivanti da
versamenti diretti vanno ricordati quelli da ruoli che, tenuto conto della
proficua attività svolta da Equitalia, hanno garantito un miglioramento nella
percentuale di riscossione, con un risultato di quasi 2,4 miliardi di euro
riscossi al 31 agosto u.s., con un totale riscosso
quindi di circa 3,4 miliardi di euro.

Nel corso del 2008 l’azione di
contrasto all’evasione sta assicurando il consolidamento ed il miglioramento
dei risultati ottenuti nel 2007
in termini di efficacia, proficuità e deterrenza; ciò
anche in virtù di un’attenta selezione dei soggetti da sottoporre a controllo
attraverso un’accurata analisi territoriale che si avvale del patrimonio
informativo dell’Agenzia.

Tale attività consente di
indirizzare il controllo sui settori a più marcata presenza di fenomeni
evasivi. In questo modo, oltre a garantire una adeguata
repressione delle violazioni fiscali, si ottiene anche quello che ritengo
essere il più importante obiettivo: la prevenzione dell’evasione fiscale ed il
conseguente aumento della compliance.

Nella fase di selezione
un’attenzione particolare viene rivolta ai
comportamenti dei contribuenti con riferimento all’I.V.A., al fine di
contrastare fenomeni fraudolenti e comunque caratterizzati da anomalie dei
crediti d’imposta utilizzati in compensazione o chiesti a rimborso.

Le compensazioni dei crediti
fiscali, anche in comparti diversi dall’IVA, hanno infatti
registrato, negli ultimi anni, un trend generale di crescita che impone una
intensificazione delle iniziative di controllo, già avviata proprio in questi
ultimi mesi.

Al 31 agosto di quest’anno, gli
accertamenti ordinari II.DD., IVA e IRAP sono stati
oltre 130.000 (+17% rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente) con una
maggior imposta accertata pari a circa 5,7 miliardi euro.

Gli accertamenti finora
effettuati sulla base della determinazione sintetica del reddito (cioè in base
ad indici di capacità contributiva) sono stati ancora limitati nel numero, pur
con un significativo incremento rispetto al 2007. Tale risultato dovrà sensibilmente
migliorare anche in forza delle previsioni contenute nella recente
"manovra d’estate". Considerate le notevoli potenzialità di questo
strumento accertativo, è stato infatti disposto un
piano straordinario di controlli, da condurre avvalendosi anche delle
informazioni acquisite dalla Guardia di Finanza e dai Comuni. Il piano
comporterà un incremento consistente dei controlli della specie (fino ad
arrivare, nel 2011, ad un totale di 35.000) e da esso
sono attesi risultati importanti sia in termini di recupero di redditi
sottratti a tassazione, sia di dissuasione dell’evasione più diffusa a livello
di persone fisiche.

Particolarmente significativi
sono poi i risultati conseguiti a seguito dell’utilizzo delle indagini
finanziarie. Gli accertamenti assistiti da questo importante strumento sono più
che raddoppiati nel corso del 2008 e le maggiori imposte con essi
recuperate sono quadruplicate rispetto a quelle accertate nel 2007, sempre
utilizzando le indagini finanziarie. Tengo peraltro ad evidenziare che
l’utilizzo delle indagini finanziarie sta avvenendo in maniera fortemente selettiva e mirata ai fenomeni di evasione più
rilevanti e difficilmente accertabili con altri strumenti di indagine.

In ordine all’esito dell’attività
di contrasto all’evasione, l’Agenzia tenderà sempre più alla definizione dei
rapporti con i contribuenti mediante l’utilizzo degli istituti deflativi del
contenzioso.

Laddove si renda comunque
inevitabile un contenzioso con i contribuenti, l’attività dell’Agenzia si caratterizzerà per una maggiore qualità della difesa degli
interessi erariali e per una presenza costante e qualificata presso le
Commissioni tributarie.

Gli sforzi saranno concentrati
verso il miglioramento degli esiti delle controversie derivanti dall’attività
di controllo e, più in generale, di quelle di notevole valore economico o in
cui sono state sollevate questioni di diritto di maggiore rilevanza.

Al fine di privilegiare, in
particolare, gli aspetti qualitativi dell’azione di difesa dei nostri atti,
stiamo ipotizzando un rafforzamento della struttura di indirizzo e
coordinamento del contenzioso.

Sono convinto che un’efficace
attività di contrasto all’evasione possa essere condotta dall’Agenzia solamente
creando una fitta rete di collaborazioni e sviluppando le migliori sinergie
possibili con gli altri enti della fiscalità. Penso, in particolare, ad un più
diffuso coinvolgimento della Guardia di Finanza nell’attività di repressione
delle frodi e di investigazione tributaria, che consenta
all’Agenzia delle Entrate di concentrarsi sulle problematiche giuridiche ed
operative connesse all’accertamento ed alla riscossione della maggiore pretesa
fiscale.

Anche le recenti novità normative
indirizzano verso una proficua attività di collaborazione, sia con la Guardia di Finanza che con
altri enti comunque coinvolti nel contrasto all’evasione.

In particolare, mi riferisco:

al
costante coordinamento operativo e scambio informativo con la Guardia di finanza
nell’attività di prevenzione e repressione dei fenomeni di frode in materia di
IVA nazionale e comunitaria;

al già
ricordato piano straordinario dei controlli finalizzati alla determinazione
sintetica del reddito delle persone fisiche;

al
potenziamento dello scambio reciproco di dati e informazioni con l’INPS ai fini
della predisposizione di appositi piani di controllo per contrastare il
fenomeno del sommerso;

al
contrasto del fenomeno dello spostamento fittizio all’estero della residenza
delle persone fisiche, avvalendosi anche della collaborazione dei Comuni.

La collaborazione con i Comuni è
fondamentale e va traguardata quale anticipazione del federalismo fiscale. Sono
convinto che essa costituisca una delle azioni strategiche più efficaci nella
lotta all’evasione, atteso il forte e capillare radicamento dei Comuni sul
territorio e la possibile rilevanza delle informazioni di interesse tributario
in loro possesso.

Gli accordi già conclusi con
Roma, Genova, Torino e con i comuni del Friuli, ne
sono un esempio e i primissimi risultati che cominciamo ad avere dimostrano
l’efficacia del coinvolgimento dell’ente territoriale e la possibilità di
migliorare, per entrambi i soggetti, la qualità e la quantità dei controlli
stessi.

Un’ultima notazione riguarda il
processo di evoluzione organizzativa che sta caratterizzando l’Agenzia delle
Entrate, in modo coerente con il più generale e analogo processo che coinvolge
l’intera Pubblica Amministrazione del nostro Paese.

Questa importante trasformazione
riguarda sia una maggiore ricerca di efficienza di tutti i livelli della
struttura, sia una sensibile riduzione del costo complessivo per il
funzionamento dell’ente.

Nell’ambito di un generale
contenimento dei costi, l’Agenzia ha già registrato una significativa riduzione
degli oneri per i servizi di intermediazione e riscossione, ed una altrettanto
significativa riduzione di quelli per il funzionamento degli Uffici.

In particolare, dal 2001 al 2007
si è avuta una riduzione in termini percentuali del 3% per quanto riguarda i
costi di intermediazione, seppur in presenza
dell’incremento del 30% del numero dei modelli F24 trasmessi, che sono passati
da 84 milioni nel 2001 a
109 milioni nel 2007, e una riduzione del 46% per quanto riguarda gli altri
costi di funzionamento.

Al di là dell’adozione di tali
misure, che gradatamente sono entrate a far parte dell’ordinaria politica di
gestione delle risorse da parte dell’Agenzia, il processo di evoluzione
organizzativa in corso si è reso necessario al fine di apportare quelle
modifiche che l’esperienza finora maturata ed il confronto con analoghe realtà
operanti all’estero fanno ritenere necessarie e non differibili.

La riorganizzazione, che
comincerà a svilupparsi con immediatezza dal prossimo 2009
per completarsi nel successivo biennio 2010/2011, sarà improntata alla ricerca
di una sempre maggiore efficienza, prevedendo l’integrazione e le sinergie tra
le diverse strutture organizzative dell’Agenzia, finalizzate alla realizzazione
di maggiori economie di scala, all’accorciamento della filiera decisionale ed
alla conseguente valorizzazione del patrimonio delle professionalità
attualmente esistenti.

In tale ultimo ambito, l’Agenzia
porterà avanti il piano di reclutamento di giovani funzionari per i quali, come
già avvenuto in precedenza, verranno curate al massimo
la formazione tecnico-professionale e l’appropriazione dei valori dell’Agenzia.
Ciò in modo da costruire su basi solide quella classe di nuovi funzionari che
dovrà assicurare nel breve-medio periodo un vasto ricambio generazionale.

In rapida sintesi, gli obiettivi
che ci vedono già impegnati e che nel prossimo triennio 2009/2011
ci prefiggiamo di realizzare sono:

migliorare
il livello della qualità dell’accertamento attraverso un potenziamento ed una
specializzazione dell’attività di controllo in relazione alle peculiarità delle
tipologie di contribuenti ed alle diverse metodologie adottate;

individuare
adeguati livelli di responsabilità per l’adozione degli atti di accertamento
sulla base della rilevanza e complessità degli stessi;

curare
gli aspetti qualitativi nella gestione del contenzioso;

impiegare,
in modo sempre più efficace, le risorse nel rispetto del principio di economicità
dell’azione amministrativa;

facilitare
al massimo il rapporto contribuenti/Agenzia, anche attraverso lo sviluppo delle
tecnologie informatiche e telematiche;

mettere
a disposizione delle realtà territoriali (Regioni, Province e Comuni) – sempre
più impegnate in ottica federalista sul versante delle entrate – la pluriennale
esperienza e la crescente efficienza della nostra Istituzione, sia per quanto
attiene ai servizi ai cittadini, sia per l’attività di controllo.

Il raggiungimento di questi
importanti ed ambiziosi obiettivi è ovviamente subordinato ad un confronto
aperto, leale e fattivo con tutte le rappresentanze sindacali e ad una giusta
valorizzazione del nostro personale, che costituisce la più importante e strategica
risorsa su cui può contare l’Agenzia delle Entrate.

A tal proposito va doverosamente
osservato che le note problematiche connesse alla limitazione delle risorse da
destinare all’incentivazione del personale potrebbero compromettere i risultati
attesi.

In tale ottica, pur comprendendo
le doverose esigenze di finanza pubblica, alle quali si è sempre data immediata
risposta, l’Agenzia è pronta ad accettare nuovi obiettivi sfidanti legando gli
incentivi a parametri ed indicatori certi e misurabili, quali l’incremento del
gettito e della tax compliance.