Enti pubblici

Thursday 20 February 2003

Appalti Pubblici: i presupposti per la revisione prezzi. CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 19 febbraio 2003 n. 916

Appalti Pubblici: i presupposti per la revisione prezzi.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 19 febbraio 2003 n. 916 – Pres. Farina, Est. Deodato – Slia s.p.a. (Avv.ti Cancrini e Piselli) c. Comune di Sassari (Avv. Manzi) – (annulla T.A.R. Sardegna, 1 febbraio 2002, n. 104).

FATTO

Con la sentenza appellata veniva respinto il ricorso, proposto dalla Slia s.p.a., in proprio e quale mandataria della.t.i. costituita con lIGM 1 s.r.l., dinanzi al T.A.R. della Sardegna, inteso ad ottenere laccertamento del diritto della ricorrente alla revisione del corrispettivo relativo a diversi contratti di appalto stipulati con il Comune di Sassari, ed aventi ad oggetto servizi di pulizia e raccolta e smaltimento di R.S.U., e la conseguente condanna dellAmministrazione al pagamento degli importi a quel titolo dovuti.

Avverso tale decisione proponeva rituale appello la Slia s.p.a., criticando la correttezza del convincimento, espresso dal T.A.R. a sostegno della pronuncia reiettiva, relativo allapplicabilità dellart.1664 c.c. ai rapporti controversi e, quindi, allinsussistenza, nel caso di specie, del credito revisionale, in quanto costituito da una variazione dei costi inferiore al 10%, e concludendo per la riforma della sentenza impugnata.

Resisteva il Comune di Sassari, contestando la fondatezza degli argomenti dedotti a sostegno dellappello e domandandone la reiezione.

Le parti illustravano ulteriormente le loro tesi mediante memorie difensive.

Alla pubblica udienza del 13 dicembre 2002 il ricorso veniva trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.- Con il ricorso originario la Slia s.p.a., in proprio e quale mandataria della.t.i. costituita con la IGM 1 s.r.l., domandava laccertamento del proprio diritto alla revisione dei canoni relativi a diversi contratti di appalto (di servizi di pulizia e di raccolta e smaltimento rifiuti) stipulati con il Comune di Sassari, che aveva negato la sussistenza di quel credito sulla base del rilievo della misura inferiore al 10% dellincremento dei costi indicato dalla società appaltatrice, e la condanna della predetta Amministrazione al pagamento degli importi a quel titolo dovuti.

IL T.A.R. per la Sardegna respingeva tale pretesa, ritenendo la conformità dellart.8 del capitolato speciale dappalto allart. 6 L. 24 dicembre 1993, n.537 (come modificato dallart. 44 L. 23 dicembre 1994, n.724), riconoscendo, comunque, lapplicabilità dellart.1664 c.c. ai rapporti controversi e negando, quindi, la sussistenza del credito azionato, in quanto costituito da un aumento dei costi rientrante nellalea contrattuale, secondo la disposizione da ultimo citata.

La società appellante critica la correttezza di tale convincimento, sostenendo la nullità della clausola del capitolato speciale difforme dallart.44 L. n.724/94, che qualifica come norma imperativa e, quindi, inderogabile, affermandosi, quindi, titolare del credito revisionale sulla base dellanzidetta disposizione ed assumendo, in ogni caso, linapplicabilità dellart.1664 c.c. ai contratti del tipo di quello controverso.

Il Comune appellato difende, invece, la validità dellart.8 del capitolato speciale e la compatibilità con lart.44 L. n.724/94 dellinterpretazione offertane e contesta la sussistenza in capo alla controparte del diritto alla revisione dei canoni, deducendo la portata a quel fine ostativa dellart.1664 c.c..

2.- Così illustrati i termini della questione, si deve, anzitutto, rilevare che le parti hanno lungamente dibattuto circa la nullità dellart.8 del capitolato speciale, come se dalla validità di tale clausola dipendesse il diritto della società appaltatrice alla revisione dei canoni.

Sennonchè, a ben vedere, quella previsione si limita a sancire la revisione dei prezzi ed a rinviare alla normativa vigente la determinazione dei relativo credito dellappaltatore; tantè vero che il Comune ha negato il pagamento delle somme pretese dalla Slia non in virtù della clausola citata, ma sulla base del rilievo della non debenza delle stesse in quanto relative ad una maggiorazione degli oneri inferiore al 10% (con evidente riferimento al disposto dellart.1664 c.c.), come si ricava chiaramente dalla lettura della motivazione delle delibere G.C. n.143 del 3.3.1999 e n.669 del 4.8.1999, di talchè laccertamento della sussistenza del credito revisionale nella specie azionato non consegue alla verifica della validità dellart.8 del capitolato speciale, ma allesito della diversa indagine circa la disposizione normativa (genericamente richiamata dalla clausola menzionata) applicabile alla fattispecie dedotta in giudizio.

3.- La controversia si risolve, quindi, nella disamina dei rapporti tra lart. 6 L. n.537/93, che riconosce, senza limiti, il diritto alla revisione periodica dei prezzi nei contratti ad esecuzione periodica o continuativa con le pubbliche amministrazioni, e lart.1664 c.c., che limita il diritto alla revisione alla misura eccedente il 10% dellaumento dei costi sopportati dallappaltatore, sancendo, così, una corrispondente alea contrattuale a carico di questultimo.

Va, in proposito, rilevato che le disposizioni si presentano tra loro antinomiche, nel senso che mentre la prima, invocata dalla ricorrente a sostegno della pretesa creditoria, non contempla alcun limite minimo di incremento dei costi ai fini della costituzione del diritto alla revisione dei prezzi, la seconda riconosce, invece, espressamente il titolo alla modifica delle condizioni economiche del contratto per la sola differenza eccedente la soglia del 10%.

Né vale, di contro, obiettare che lart.6 L. n.537/93 si limita a sancire il principio dellobbligatorio inserimento nei contratti ad esecuzione periodica o continuativa con le pubbliche amministrazioni della clausola di revisione dei prezzi, senza ulteriormente definire il contenuto del relativo credito e rimettendo, quindi, alla libera determinazione delle parti contraenti i presupposti costitutivi del diritto, la sua entità e le modalità del suo esercizio, posto che il silenzio della legge circa eventuali limitazioni della misura della revisione dei prezzi e la contestuale attribuzione, in via generale ed incondizionata, allappaltatore del relativo titolo vanno senzaltro intesi come elementi radicalmente preclusivi della lettura che assegna alla norma un contenuto precettivo compatibile con la riduzione convenzionale dellentità del credito.

Così chiarito che lart.6 L. n.537/93 va interpretato come precetto immediatamente attributivo alle imprese appaltatrici del diritto alla revisione dei prezzi senza alcuna limitazione, e, quindi, anche per aumenti di costi inferiori al 10%, resta da risolvere il conflitto di norme sopra illustrato.

La questione è stata recentemente esaminata e risolta da questa Sezione nel senso della prevalenza dellart.6 L. n.537/93 e della conseguente inapplicabilità ai contratti del tipo di quello in esame dellart.1664 c.c. (Cons. Stato, Sez. V, 8 maggio 2002, n.2461).

Lidentità della fattispecie scrutinata con la decisione citata e linsussistenza di ragioni, di fatto o di diritto, idonee a mutare il convincimento già espresso impongono di confermare quellorientamento e di richiamare sinteticamente gli argomenti assunti a suo fondamento.

Lantinomia in esame va, anzitutto, risolta in applicazione del criterio principale che presiede alla soluzione dei conflitti tra norme: quello di specialità.

Non può, in proposito, dubitarsi che lart.6 L. n.537/93 costituisca norma speciale rispetto allart.1664 c.c.: mentre, infatti, questultima disposizione risulta diretta a regolare in via generale listituto della revisione dei prezzi nei contratti dappalto, senza ulteriore definizione dei caratteri dei rapporti ai quali si applica, la prima si occupa di disciplinare compiutamente la medesima materia con puntuale riferimento ai contratti ad esecuzione continuativa o periodica con le pubbliche amministrazioni.

Ne consegue che lart.6 L. n.537/93 detta un regime legale speciale della revisione dei prezzi nei contratti pubblici di appalto di servizi e che, quindi, in applicazione del principio lex specialis derogat generali, la medesima disposizione deve giudicarsi prevalente su quella generale di diritto comune (che diviene, quindi, nella specie, recessiva, ancorchè astrattamente applicabile, in mancanza di diversa specifica disciplina, anche agli appalti pubblici).

Ferme restando le dirimenti considerazioni appena svolte, deve rilevarsi che altre ragioni militano a favore della tesi dellinapplicabilità dellart.1664 c.c. alla fattispecie considerata.

Innanzitutto, la natura pacificamente derogabile del disposto di cui allart.1664 c.c. e quella, viceversa, imperativa dellart.6 L. n.537/93 impediscono di integrare il precetto di questultima, che non prevede alcuna alea a carico dellappaltatore, con lapplicazione di una disposizione che, nella negoziazione privata, potrebbe essere esclusa mediante la previsione pattizia delleliminazione di ogni rischio per lesecutore dellopera, e che diverrebbe obbligatoria, per via interpretativa, nei contratti con le pubbliche amministrazioni, ancorchè la disposizione direttamente ed inderogabilmente applicabile agli stessi non contempli alcuna, analoga limitazione.

Oltretutto, lart.1664 c.c. condiziona il diritto alla revisione dei prezzi alla circostanza che le variazioni dei prezzi siano riconducibili a circostanze imprevedibili, mentre lart.6 L. n.537/93 si limita a sancire il titolo alladeguamento del corrispettivo per il solo effetto dellaumento dei costi, senza alcuna ulteriore definizione delle sue cause, di talchè, anche sotto questo profilo, il regime delineato dalla disposizione codicistica appare contrastante con la disciplina dei contratti pubblici e con la sua finalità, agevolmente ravvisabile nellintenzione di mantenere inalterato lequilibrio economico del contratto, per come definito nelle condizioni di aggiudicazione, rendendolo insensibile ad ogni alterazione degli oneri sopportati dallappaltatore nel corso del rapporto.

Come si vede, il riconoscimento di unalea nei contratti del tipo di quello in esame va escluso non solo per effetto dellinapplicabilità agli stessi dellart.1664 c.c., ma anche sulla base di una lettura della normativa di riferimento coerente con la ratio, appena segnalata, di garantire, senza limite, i contraenti da sopravvenienze idonee a mutare lassetto di interessi definito allinizio del rapporto.

4.- Né vale, da ultimo, denunciare lillegittimità costituzionale, per come prospettata dal Comune appellato, dellinterpretazione sopra offerta dellart.6 L. n.537/93, in quanto asseritamente determinativa di una disparità di trattamento tra la disciplina degli appalti pubblici di servizi, che esclude la franchigia del 10%, e quella degli appalti pubblici di lavori, che, invece, contempla quellalea.

La questione è manifestamente infondata alla stregua dei rilievi che seguono.

Posto che dallesame del brano della memoria dedicato ad illustrare tale eccezione pare evincersi che lipotizzata disparità di trattamento sia riferita alla disciplina degli appalti di lavori pubblici, va, innanzitutto, rilevato che, ai sensi dellart. 26 III comma L. n.109/94, risulta espressamente esclusa lapplicabilità dellart.1664 I comma c.c. a quel tipo di contratti e che, in ogni caso, il diverso regime di adeguamento del corrispettivo dettato per quelli non consente in alcun modo di riscontrare unalea del 10% a carico dellappaltatore, come erroneamente assunto dal Comune.

Ne consegue che, nei riguardi degli appalti di lavori pubblici, non pare configurabile neanche la presupposta diversità di trattamento tra le due situazioni di riferimento.

Quandanche, tuttavia, leccezione si intendesse riferita agli appalti di lavori tra soggetti privati, la stessa andrebbe comunque disattesa in considerazione della oggettiva differenza delle fattispecie difformemente regolate; non solo, o, meglio, non tanto, per la diversità delloggetto del contratto (di per sé sufficiente a giustificare una distinta disciplina della revisione dei prezzi), ma, soprattutto, per la diversa natura (pubblica in un caso e privata nellaltro) del committente (certamente idonea a determinare una differente regolamentazione dellalea).

Ne discende che, con riferimento agli appalti privati, la diversità di regime non appare illogica, risultando, anzi, giustificata dai segnalati diversi elementi dei rapporti contrattuali considerati.

5.- Alla riconosciuta, diretta applicabilità al rapporto controverso dellart.6 L. n.537/93 consegue, in accoglimento del ricorso, la declaratoria del diritto della Slia s.p.a. alla revisione dei canoni relativi ai contratti dedotti in giudizio e lobbligo dellAmministrazione Comunale di Sassari di procedere, con le modalità descritte dai commi IV e VI di tale disposizione, alla determinazione ed alla conseguente corresponsione degli importi dovuti alla Slia s.p.a. per il predetto titolo, senza che possa provvedersi in questa sede, come, invece, richiesto dallappellante, alla liquidazione del quantum.

6.- Sussistono, da ultimo, giusti motivi per la compensazione tra le parti delle spese processuali di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, in accoglimento del ricorso indicato in epigrafe ed in riforma della decisione appellata, accoglie il ricorso in primo grado della Slia s.p.a nei sensi di cui in motivazione;

dichiara compensate le spese processuali di entrambi i gradi di giudizio;

ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 13 dicembre 2002, con l’intervento dei signori:

Giuseppe Farina – Presidente f.f.

Paolo Buonvino – Consigliere

Goffredo Zaccardi – Consigliere

Claudio Marchitiello – Consigliere

Carlo Deodato – Consigliere Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE F.F

F.to Carlo Deodato F.to Giuseppe Farina

Depositata in segreteria in data 19 febbraio 2003.